行政復議委員會改革的成效與困境探析

王莉

摘要：1999年施行的《行政復議法》為解決行政爭議、監督依法行政、維護行政相對人合法權益做出了重大貢獻，但其缺陷也日益顯現。為此，針對上述缺陷，2008年我國在部分省市區進行了行政復議委員會試點改革。那么，此次改革成效如何、遇到哪些問題以及如何解決就成為了關鍵，本文試圖對此進行回答，以期為我國行政復議制度的完善有所借鑒。

關鍵詞：行政復議委員會；改革成效；問題；對策一、行政復議制度的困境

（一）行政復議機關的統一性不足。根據目前法律規定，縣級、市級、省級人民政府及其各工作部門都擁有行政復議權，這就導致行政復議機關極其分散，行政相對人很容易無所適從。而且，政府工作部門的行政復議工作任務很不平衡，有的部門有人沒案辦，有的部門有案沒人辦。再加上行政復議資源有限且又分散分配，這就使得行政復議資源變得緊張，無從優化利用，成為制約行政復議功能發揮的瓶頸，直接導致了復議質量不高、效率低下、權威不足，影響了行政復議作用的充分發揮。

（二）行政復議機構的獨立性不強。（1）行政復議機構是享有行政復議權的行政機關內部設立的一種專門負責復議案件受理、審查和裁決工作的辦事機構，對其所屬行政復議機關負責，它本身不能以自己的名義行使行政復議職權，不具有行政主體資格。（2）行政復議機構不論在經費保障、干部任免上，還是在考核、獎懲甚至福利上都離不開行政復議機關的支持和幫助。（3）根據《行政訴訟法》及相關司法解釋的規定，復議機關維持原具體行政行為、相對人不服提起行政訴訟的，以原行政機關為被告；復議機關改變原具體行政行為、相對人不服提起行政訴訟的，以復議機關為被告。在此規定的倒逼下，作為對行政復議機關負責的復議機構當然會盡量不改變原具體行政行為，以免惹上“官司”。

（三）行政復議人員的專業性不高。從質上看，現有的復議機構，尤其是縣鄉復議機構人員素質不高，專業水平不夠，具有律師資格和法律職業資格證書的比例普遍較低，人員管理和專業培訓也未制度化。從量上看，盡管有行政復議權的機關有1.8萬多個，但地方三級政府的專職行政復議人員僅有1532人；區縣級人民政府專職行政復議人員平均僅有0.2人，卻需要辦理案件總量的50%，行政復議力量嚴重不足[1]。量上的嚴重缺乏導致質上也難以保證。

二、行政復議委員會的創新與成效

（1）相對集中行政復議權，這一舉措較大程度上對行政復議機關進行了統一設置，有利于行政復議資源的整合。（2）改變參與行政復議的人員構成，增強行政復議人員的專業性，提高行政復議的公正性。（3）除采取書面審查的形式外，注重調查取證，不斷加強實地調查、公開聽證等方式的運用，增強決議基礎的客觀性，提高案件審理的“透明度”。（4）行政復議委員會吸納大量的民間專家委員，并按“一人一票”，采取委員會集體民主決策模式[2]。

所以，從改革初衷上來看，行政復議委員會提高了行政復議機關的統一性、行政復議機構的獨立性、行政復議人員的專業性，從而提高了行政復議結果的公正性。從具體實踐的結果來看，行政復議委員會試點改革的成效也是顯著的。

三、行政復議委員會的困境與對策

（一）行政復議委員會的決定效力。從形式上，行政復議委員會應符合專業性、獨立性和公正性這些糾紛解決機制的基本原則。當行政復議委員會成為一個行政糾紛解決機構時，它的決定在一定程度上就應該成為終局的決定，無需復議機關首長對其決定進行審批。如果僅將行政復議委員會作為一種民主參與形式的咨詢性機構，它的獨立性和公正性將毫無意義。但同時，一旦行政復議委員會成為了一個行政糾紛解決機構，它就不應該成為被告，復議機關首長也不必對復議決定承擔責任。

所以，筆者建議，應對《行政訴訟法》中有關“申請人不服行政復議機關復議決定而提起行政訴訟的、由行政復議機關作為被告”的規定進行修改；同時，應統一規定行政復議委員會所作決定即為最終決定。這樣，既實現了行政復議委員會存在的價值，有利于復議結果的公正，又避免了行政復議機關作為被告的可能性。

（二）行政復議委員會的人員安排。雖然試點改革完善了行政復議的人員構成，但在復議委員會的組成和結構上，各地卻顯現出了較大的差異性，不利于保證復議結果的公正，也不利于統一管理。筆者建議，行政復議委員會的試點也已過去5年，可以在總結各地做法的基礎上，統一規定復議委員會中社會委員的比例下限，對其不設上限，但這個下限要適當，要盡可能保證復議委員會的獨立性和復議結果的公正性。

（三）行政復議委員會的組織架構。（1）結構層級設置混亂，如國務院一級的復議委員會設置仍處于空白階段，設置的最低級別也沒有定論。（2）上下級之間關系不明確。對于上下級政府設置的行政復議委員會之間究竟應該是領導關系還是指導關系抑或是相互獨立的關系，我國目前并沒有明確規定。

針對以上問題，筆者認為，應根據各地試點采取的不同做法而得到的不同效果，擇其優作為全國通行的行政復議委員會的組織架構。從目前情況來看，在省、市、縣政府均設立行政復議委員會，并使其互相獨立是較為可行且有益的辦法。

參考文獻：

[1] 李立.行政復議委員會試水緣由[N].法制日報,2008-12-12(8).

[2] 唐璨.我國行政復議委員會試點的創新與問題[J]. 國家行政學院學報,2012,01:33-37.