行政事業(yè)單位部門預(yù)決算差異與銜接探析

楊琴

摘要：行政事業(yè)單位的部門預(yù)算是指依據(jù)我國公共財政基本框架的要求，經(jīng)各級政府部門編制并由政府財政部門審核后，提交人大會議審核的，用來反映行政事業(yè)單位部門的收入和支出的預(yù)算報表。部門決算是指行政事業(yè)單位在年度終了，根據(jù)財政部門決算編審要求，在日常會計(jì)核算的基礎(chǔ)上編制的、綜合反映本單位預(yù)算執(zhí)行結(jié)果和財務(wù)狀況的總結(jié)性文件。由于受到多方面因素的影響與制約，我國行政事業(yè)單位的部門預(yù)算與部門決算在實(shí)際執(zhí)行中存在著不同程度的差異，并進(jìn)而造成了一定的脫節(jié)現(xiàn)象。為了解決這種差異性帶來的脫節(jié)問題，行政事業(yè)單位應(yīng)該采取一些積極有效的應(yīng)對措施，以切實(shí)加強(qiáng)單位部門預(yù)決算之間的銜接性。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位；部門預(yù)算；部門決算；差異；原因；銜接措施筆者在分析造成部門預(yù)算與部門決算差異原因的基礎(chǔ)上，嘗試對加強(qiáng)部門預(yù)決算之間的銜接提出相關(guān)建議，以期為進(jìn)一步提高行政事業(yè)單位部門預(yù)決算編制水平、加強(qiáng)部門預(yù)算管理提供參考。

一、行政事業(yè)單位部門預(yù)決算產(chǎn)生差異的原因

（一）部門預(yù)決算基礎(chǔ)不匹配影響了兩者的可比性。一方

面，雖然部門預(yù)算要求從全口徑的角度進(jìn)行編制，但是目前行政事業(yè)單位的部門預(yù)算編制中仍然存在內(nèi)容不完整、不全面的情況。一些項(xiàng)目年初部門預(yù)算并未編報，在年度中才追加；而在項(xiàng)目支出預(yù)算編制中，由于預(yù)算編制工作通常未得到項(xiàng)目實(shí)施部門的深入?yún)⑴c和集體論證，僅依靠財務(wù)部門憑借以往數(shù)據(jù)及主觀經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行編制，缺乏科學(xué)的分析預(yù)測，因此預(yù)算數(shù)據(jù)與實(shí)際需求往往偏差較大，形成了預(yù)算與決算的脫節(jié)。另一方面，雖然目前部門決算報表中的“收入支出總表”已增加了年初預(yù)算數(shù)據(jù)的對比列示，但其他報表均未涉及預(yù)算數(shù)據(jù)，因此僅能對比匯總數(shù)據(jù)，無法進(jìn)行細(xì)化到各個具體支出項(xiàng)目的比對，因此對檢驗(yàn)部門預(yù)算編制和執(zhí)行情況的作用有限。

（二）支出定額標(biāo)準(zhǔn)與現(xiàn)實(shí)的不適應(yīng)造成部門預(yù)決算脫節(jié)。目前行政事業(yè)單位在編制基本支出時所執(zhí)行的支出定額標(biāo)準(zhǔn)是多年前制定，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和物價增長等因素，已不再適應(yīng)當(dāng)前實(shí)際。依據(jù)這樣的標(biāo)準(zhǔn)編制的基本支出預(yù)算無法滿足單位的實(shí)際需求，因此單位在執(zhí)行中只有通過擠占專項(xiàng)支出來彌補(bǔ)基本支出的缺口，造成了部門預(yù)算缺乏必要的約束力。此外，收入預(yù)測的不確定性也造成了預(yù)決算的脫節(jié)。雖然目前行政事業(yè)收費(fèi)大多采取了“收支兩條線”管理，但仍有一些單位按照“交多少，返多少”返還本單位使用。因此有的單位在編制收入預(yù)算時“預(yù)留”了部分空間，在實(shí)際執(zhí)行中“超收”后，這部分收入單位就有比較自由的支配權(quán)，也造成了預(yù)算與決算的無法對應(yīng)。

（三）行政事業(yè)單位對部門預(yù)決算的重視程度影響了編報

的質(zhì)量。部分單位對預(yù)算編制重視程度不夠，還停留在為了向財政部門要求經(jīng)費(fèi)而編制預(yù)算，缺乏對項(xiàng)目可行性的論證；而一些差額事業(yè)單位對財力安排的預(yù)算編制較為認(rèn)真，對單位自己事業(yè)收入和經(jīng)營收入的預(yù)算編制草草了事，使得實(shí)際收支與預(yù)算安排產(chǎn)生較大差異，預(yù)算管理效果大打折扣。另外，在年度部門預(yù)算編制時對上年部門決算的結(jié)果應(yīng)用不夠。目前的行政事業(yè)單位部門決算編制，只重視報表數(shù)據(jù)形式，將所有報表數(shù)據(jù)填齊、在軟件上審核通過，就算完成了部門決算的任務(wù)，而對財務(wù)報告分析尤其是預(yù)算完成情況的分析不夠重視，對決算中暴露出的預(yù)算管理問題未能及時分析解決，難以促進(jìn)下年度部門預(yù)算編制的改進(jìn)。

（四）缺乏積極有效的監(jiān)督考核機(jī)制。一方面，人大對部門預(yù)算的監(jiān)督流于形式，由于審議時間很短，很難對每個行政事業(yè)單位的部門預(yù)算進(jìn)行逐項(xiàng)審議，只能進(jìn)行總體性的審查，監(jiān)督流于形式。另一方面，由于沒有權(quán)威部門對行政事業(yè)單位的部門預(yù)算和部門決算的可比性提出具體要求，因此沒有引起編制單位的足夠重視，這也是造成部門預(yù)決算差異的原因之一。而目前對部門預(yù)算尤其是項(xiàng)目支出預(yù)算的績效考評才剛剛起步，尚未形成完整健全的機(jī)制，也使得對部門預(yù)算編制的監(jiān)督乏力。

二、加強(qiáng)行政事業(yè)單位部門預(yù)決算銜接的措施

（一）規(guī)范部門預(yù)決算編制基礎(chǔ)。目前單位會計(jì)賬目的具體核算中，多數(shù)的財務(wù)軟件沒有通過會計(jì)科目進(jìn)行預(yù)算控制的功能，導(dǎo)致預(yù)算管理和財務(wù)管理二者間不能建立起即時的關(guān)聯(lián)對照關(guān)系，科目的超支和結(jié)余很難從日常的賬務(wù)處理過程中直接反映出來。建議完善各類財務(wù)軟件功能，與預(yù)算控制體系建立即時對照關(guān)系。同時，進(jìn)一步完善部門決算報表體系，盡量做到與預(yù)算數(shù)據(jù)更為明細(xì)的相互對應(yīng)，便于對預(yù)決算數(shù)據(jù)差異的分析利用，減少二者之間的差異性。同時，行政事業(yè)單位應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行“收支兩條線”管理規(guī)定，實(shí)行“收支脫鉤，定額定標(biāo)”。收入應(yīng)納入財政預(yù)算或財政專戶管理，統(tǒng)籌安排支出預(yù)算。

（二）建立科學(xué)的定額體系。進(jìn)一步完善基本支出定員定額標(biāo)準(zhǔn)，一是要注意財力可能與行政事業(yè)發(fā)展相結(jié)合，定員定額標(biāo)準(zhǔn)的制定既要保證行政事業(yè)單位履行職能、維持機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的資金需求，也要建立在較為可靠的財力基礎(chǔ)上；二是要做到公平公正，結(jié)合行政事業(yè)單位的實(shí)際情況，合理劃分部門單位的類檔，既考慮到各行政事業(yè)單位的個性，適當(dāng)拉開類檔差距，也要考慮其共性，避免引起相互攀比和抵觸情緒；三是要同步考慮部門的特殊性。有了科學(xué)合理的定額標(biāo)準(zhǔn)，才能保障預(yù)算約束的剛性，從根源上避免預(yù)算編制與執(zhí)行結(jié)果的偏差。

（三）規(guī)范行政事業(yè)單位的財務(wù)管理。首先要提高部門領(lǐng)導(dǎo)對預(yù)算編制和執(zhí)行的重要性的認(rèn)識，將單位的整體規(guī)劃與預(yù)算編制掛鉤，成立相應(yīng)的預(yù)算編制委員會或者預(yù)算編制小組，要求單位的各職能部門都要參與。預(yù)算編制人員應(yīng)該結(jié)合本單位的實(shí)際情況，本著認(rèn)真負(fù)責(zé)、實(shí)事求是的態(tài)度進(jìn)行預(yù)算編制，從而使預(yù)算更加科學(xué)合理。此外，要預(yù)留給編制人員充分的時間了解預(yù)算編制的項(xiàng)目內(nèi)容，從而保證預(yù)算編制的質(zhì)量。其次，要強(qiáng)化部門決算作為審核部門預(yù)算的重要依據(jù)。預(yù)算單位在年終決算編報后，應(yīng)將決算數(shù)據(jù)與決算分析報告與當(dāng)年的預(yù)算安排進(jìn)行比對，對全年的預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行評定，通過收入支出數(shù)據(jù)與對應(yīng)的預(yù)算數(shù)據(jù)逐一詳細(xì)對比分析，尋找預(yù)、決算差異原因，根據(jù)不同的原因，在次年的預(yù)算編報中進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，使部門預(yù)算安排更趨合理。

（四）完善部門預(yù)決算監(jiān)督考評機(jī)制。首先，可由財政部門建立行政事業(yè)單位部門預(yù)算執(zhí)行考評體系，考慮到事業(yè)的發(fā)展變化和突發(fā)事件的收支，通過測算確定一個合適的預(yù)算執(zhí)行差異率，若在差異率范圍內(nèi)波動，確定為預(yù)算執(zhí)行良好；若波動超出差異率范圍，則可通過減少次年預(yù)算等相關(guān)的懲戒措施，以此加強(qiáng)對行政事業(yè)單位預(yù)算管理的監(jiān)督。其次，盡快為完善部門預(yù)算績效考評制度，對行政事業(yè)單位部門預(yù)算的執(zhí)行過程和完成結(jié)果實(shí)行全面的追蹤問效，并將績效考評結(jié)果記入項(xiàng)目庫，作為以后年度安排立項(xiàng)的參考，促使預(yù)算資金真正從“重分配”向“重管理”轉(zhuǎn)變，切實(shí)提高預(yù)算資金的使用效益。另一方面，借助部門預(yù)決算公開的契機(jī)，接受來自社會的監(jiān)督，倒逼行政事業(yè)單位強(qiáng)化部門預(yù)決算管理，并逐步內(nèi)化為單位自身需求。

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