中西部地區縣圖書館總分館制建設研究

王凌

摘 要 針對中西部地區公共圖書館服務體系建設的難點，論文闡述中西部縣圖書館總分館制建設的基本原則，探析其構建模式，并提出優化建議，以期促進中西部地區縣圖書館總分館制建設的可持續發展，實現構建全覆蓋的公共圖書館服務體系的目標。

關鍵詞 縣圖書館 總分館制 可持續發展 公共文化服務

分類號 G251

Construction of Main-Branch Library System in the County Libraries of Central and Western Regions

Wang Ling

Abstract Concerning the difficulties existing in the construction of public library service system in central and western regions， this paper demonstrates the basic principles of the construction of main-branch library system in the county libraries of central and western regions， and explores the construction mode of the system. In addition， with the aim of achieving the complete coverage of the public library service system， the optimization suggestions to promote the sustainable development of the construction of main-branch library system in the county libraries of central and western regions are presented in this paper.

Keywords County library. Main-branch library system. Sustainable development. Public cultural service.

我國“十二五”時期文化建設的總體目標之一是2015年基本建成較為完善的現代公共文化服務體系，讓人民群眾公平、就近、便捷地享受公共文化服務。《國家“十一五”時期文化發展規劃綱要》更已明確指出：“縣（市）圖書館逐步實行分館制。”[1]但在中西部地區建設全覆蓋的公共圖書館服務體系將十分艱難，由于中西部地區縣級以下的基層政府或基層組織建設能力相對較為薄弱，作為公共圖書館服務體系末梢的街道/鄉鎮圖書館、社區/鄉村圖書館（室）的建設存在著許多空白點，而這一狀況又無法在短時期內得到改善，因此，只有大力推進縣/區圖書館的總分館制建設，才能突破建設瓶頸，建立起全覆蓋的公共圖書館服務體系，以促進中西部地區基層圖書館事業的健康、可持續發展。

1 中西部地區縣圖書館總分館制建設應遵循的基本原則

縣圖書館總分館制是指以縣級作為區域管理單元，以縣圖書館擔任管理層級，由縣圖書館和鄉鎮圖書館、行政村圖書館組成的同一個主管部門管理下的圖書館群。縣圖書館作為總館處于核心地位，鄉鎮圖書館、行政村圖書館作為分館處于從屬地位，形成在財務、管理、服務等方面統一的管理體制，并應以可持續發展、因地制宜、統籌規劃、適度、效益優化、普遍均等原則作為其基本原則。

1.1 可持續發展原則

中西部地區縣圖書館總分館制發展應符合總分館制建設的客觀規律，從資金、人員和服務三個要素出發，形成可持續發展的長效機制，不能搞違反客觀規律的“一刀切”工程，通過科學合理的發展規劃制約“面子工程”“政績工程”[2]，避免一哄而上所產生的無持續發展后勁、資源浪費現象。

1.2 因地制宜原則

因地制宜原則要求中西部地區縣圖書館總分館制建設不能盲目照搬國外和東部地區的經驗，應根據自身實際情況，創建適合本地經濟、政治、文化等社會環境的科學可行的總分館制模式。

1.3 統籌規劃原則

中西部地區縣圖書館總分館制建設應制定統籌戰略規劃，合理布局分館和流動圖書館，打破行政區劃限制，“按行業慣用的服務范圍和服務人口相結合的標準進行分館布局，同時綜合考慮讀者的方便程度、資源的共享程度、管理的簡便程度、物流的便捷程度、技術的支持程度，以及建設和運行的經濟性”[2]，來科學設置分館和基層服務點的數量、館（室）址。

1.4 適度原則

中西部地區縣圖書館總分館制的建設主體和管理單元的層級設置應適度。一是縣圖書館總分館制的建設主體設置適度，即保障總分館制建設所需經費的政府級別適度，鄉鎮政府因財力不足而無力承擔建設主體的責任，因而建設主體的設置不能低于縣級政府；二是縣圖書館總分館建設的主管機構設置適度，太大的主管機構管理成本高且不便管理，太小的主管機構能力不足而管理乏力，因而縣圖書館總分館體系的主管機構設置以縣級主管機構為宜。

1.5 效益優化原則

中西部地區縣圖書館總分館制建設應考慮發展成本，注重服務效益，降低運行成本，盡量做到“總館對所屬分館的資金、人員和設備的統一采購、統一管理，進而在制度層面確保總分館體系中資源配置和共享效率的最優化”[3]，以較小的投入帶來較大的服務效益。

1.6 普遍均等原則

中西部地區縣圖書館總分館制建設應符合“構建覆蓋全社會的公共文化服務體系”的要求，提供普遍均等的公共圖書館服務。總館不僅要和基礎較好的街道/鄉鎮、社區/鄉村圖書館（室）建立總分館關系，進一步提高其服務能力和服務水平，同時也不能忽視基礎不好的街道/鄉鎮、社區/鄉村圖書館（室）的發展問題，以及尚無圖書館（室）的街道/鄉鎮、社區/鄉村的延伸服務問題，需致力于中西部地區基層圖書館的均衡發展，以防止不均等的公共文化服務差異進一步拉大而造成新的不平衡。endprint

2 中西部地區總分館制構建模式及優化建議

總分館制建設是一個復雜的系統工程，在一定程度上受制于地域、經濟、文化、行政管理結構、地方政府政策等因素，而目前中西部地區所實施的統一標準、統一模式建設的“一刀切”工程是行不通的，應當因地制宜，鼓勵各地根據實際情況來探索具有縣域特色的圖書館總分館制模式。

2.1 公共圖書館總分館制“三級模式”

2.1.1 三級集中管理模式

縣圖書館+街道/鄉鎮圖書館+社區/鄉村圖書館（室）。此模式是指以縣圖書館為總館，以街道/鄉鎮圖書館、社區/鄉村圖書館（室）為分館的模式。從理論上來說，位于我國公共圖書館服務體系建設末梢的街道/鄉鎮、社區/鄉村圖書館（室）并不存在與之相對應的建設主體。由于我國地方政府提供公共文化服務的能力隨著行政級別的降低而逐層削弱，再加上中西部經濟不發達等因素，目前中西部地區縣級政府大都不具備承擔公共圖書館建設主體責任的能力。建議中西部貧困地區縣圖書館總分館制建設依據當地實際情況，走多級政府聯合建設的發展模式。如“中央政府﹢中西部省政府﹢縣政府”“中西部省政府﹢縣政府”等聯合建設主體模式。在這種模式中，中央政府、省政府為支持性建設主體，縣政府則為主要建設主體，實施多級委托的資金運行保障機制，并賦予總館對體系內所有分館統一行使財務、人事和業務管理的權利。

“三級集中管理模式”建設的關鍵之處：一是通過政府立法形式，從法律層面對圖書館總分館制所產生的各種關系予以明確，為縣圖書館總分館制建設提供法律和制度保障，克服分級行政人事制度與分級財政供給體系的阻礙，形成中央、地方政府按比例分擔的多級經費保障機制；二是建立縣公共圖書館事務主管部門，或設置決策型理事會（由總館所有者—理事會—總館—分館構成）為管理主體，行使對縣轄區內公共圖書館事務的直接管理職權，支持并督導縣圖書館總分館制建設與運行。此模式不受政府層級制約，對分館控制管理力度較強，運作管理較為高效。但如果多級政府分別投入、共同參與管理，將導致管理成本加大。建議通過確立縣公共圖書館事務主管部門或決策型理事會為縣圖書館總分館制唯一管理主體，相應減少政府間協議的簽訂，并隨著縣域經濟的發展，由多個行政層級的政府資助逐步過渡為同一行政層級的政府（縣政府）出資，實現真正意義上的集中管理，進而發展為“經費來源統一”“管理統一”“服務統一”[2]的純粹的總分館制。

2.1.2 三級橫向聯合模式

縣圖書館+縣圖書館……+街道/鄉鎮圖書館+社區/鄉村圖書館（室）。這種模式是不同縣域的多個縣圖書館組成的橫向聯合模式，主要強調地緣因素，是以圖書館聯合發展為主旨，由不同行政區域內相鄰的，規模較小、服務人口較少的多個縣圖書館橫向聯合起來，或不同行政區域內相鄰的擁有相同或相近的自然地貌、風土人情、人文景觀的多個縣圖書館橫向聯合起來，使“不同行政區域政府之間聯合成為公共圖書館的建設主體”[4]，統籌建設縣圖書館總分館制聯合模式。可選取一個實力較強的縣圖書館作為總館，從管理角度出發，按照公共圖書館行業通行的服務范圍與服務人口相結合的標準，并參考人口密度、面積、行政村之間的距離等因素，打破行政區劃界限，通過統籌規劃、整體布局，科學設置固定分館和流動服務點，總館和分館通過契約確立聯合關系，在協議期內形成接近總分館關系的聯合機制，由總館統一資金管理、統一采購、統一配送、統一人員培訓、統一服務，分館人員可隸屬于總館，也可隸屬于當地政府。

“三級橫向聯合模式”的關鍵之處是要建立一個強有力的領導和協調機構，設置決策型理事會（由總館所有者—理事會—總館—分館構成），實施多縣理事會集成管理體制下的總分館制聯合模式。這種模式可先從財政體制統一管理的準總分館制，逐步過渡到人財物皆統一管理的總分館制。雖然目前建立這種橫向聯合體所面臨的障礙較大，但鑒于橫向聯合所取得的優勢較為突出，且在國外（如美國）已普遍實施，倘若政府改革體制、積極作為，打破系統條塊分割的管理體制、行業互融互聯，實現不同行政區域內縣圖書館總分館制統籌規劃、科學設計、合理布局，仍不失為一種可試行的總分館制建設模式。但此橫向聯合模式初始受行政體制制約，協議存在期限，基于契約的管理方式導致管理成本較高，總分館制的可持續發展存在不確定性，運作管理效率不如集中管理的總分館制。建議通過創新行政體制和理順圖書館管理機制等方式來克服。

2.2 多元整合模式

這是一種縣圖書館﹢街道/鄉鎮圖書館﹢社區/鄉村圖書館（室）﹢多項政府工程（全國文化信息資源共享工程、數字圖書館推廣工程、農家書屋工程、黨員遠程教育工程、農村中小學現代遠程教育工程）的整合模式。

這是一種優化、整合農村公共資源，發展縣圖書館總分館制的模式。以縣圖書館總館、鄉鎮分館和村級圖書室為依托，把各個自上而下的政府“工程”提供的資源在鄉鎮和村級層級上整合起來，以圖書館行業的專業化管理與服務方式提升這類資源的社會效用，節約基層的管理成本，同時也改善鄉鎮分館尤其是村級圖書室的資源配置，達到雙贏的效果[5]。這種多元整合模式建設的關鍵之處是必須由政府從整體上予以統籌規劃，發揮政府的行政協調力量，設置協調型理事會（由總館所有者—分館所有者—理事會—總館—分館構成），建立協調機制，確立公共圖書館為管理主體，整合資金、人力資源，與各方簽訂共建共享合約，界定總館和分館的責權利范圍，并建立統一的自動化管理系統，形成統一服務平臺。但此模式中總館對分館的管理權難以真正統一，對分館業務的約束、管理力度不強，總館不直接進行人員管理，工作人員穩定性差，運作管理效率不如統一的總分館制。建議通過政府主導來解決，逐步增強總分館建設的主管機構、人事和財政關系的統一，強化總館對分館真正的管理權限，完善總分館規章制度、評價機制建設，嚴格分館業務考核。

2.3 公私合作模式

即由縣圖書館+街道/鄉鎮圖書館﹢社區/鄉村圖書館（室）+民間組織+民營圖書館（私人圖書館、農民文化大院）合作辦館。endprint

這是一種公益圖書館與民間私人圖書館之間構建總分館合作關系的模式，是一種以政府主導為核心、社會參與為輔助，保障基層圖書館可持續發展的多元化的總分館制模式，它具有廣闊的發展前景，勢必成為縣圖書館總分館建設的未來發展趨勢。尤其在經濟基礎薄弱的中西部地區，發展“公私合作模式”或將是一條出路。雖然建立基層公共服務體系、滿足基層基本文化需求是地方政府不可推卸的責任，但建立覆蓋全社會的公共服務體系是一個浩大的、持久的系統工程，完全依靠財政投資、政府單方面行為近期很難實現預期目標，也不符合現代公共管理的發展趨勢。依照現代公共學的觀點，一個科學合理的公共事務治理主體應該是以政府為核心的多元、聯合治理主體，即由政府、非政府公共組織和個體組成的社會公共機構和行為者。拓展非營利組織、民間組織、個體等第三方力量加入，有利于彌補政府公共服務供給能力之不足。市場經濟社會中的治理要朝符合市場經濟規律方向發展，我國理應利用政策機制鼓勵、引導市場和社會組織健康發展，逐步建立政府、非政府公共組織與個體參與的、市場化運作的公共服務體系長效運行機制，在政府主導下鼓勵和引導非公有制經濟進入，動員全社會力量廣泛參與，形成由政府主導、行業驅動、社會團體和民間組織加入、農民參與農村文化市場建設的繁榮景象。這種“公私合作模式”采取縣政府、非政府公共組織和個體等為多元建設主體，投入機制多元化，建設、運行資金以公共財政為主，以私人、公益資本為輔。

“公私合作模式”建設的關鍵之處是設置合作、協調型理事會（由總館所有者—分館所有者—理事會—總館—分館構成），這是一種多元民主的治理結構，由基層政府代表、基層民眾代表、文化機構管理人員、專業人士和總、分館館長共同組成理事會，建立合作、激勵、監督、審計、評估機制，制定多元建設主體之間的互惠互利制度，實施科學化、民主化、透明化治理方式。此公私合作模式由于建設主體、管理主體的多元化，給總館對分館統一行使財務、人事和業務管理增加了難度。如果監管不嚴，市場化運作也會為總分館建設帶來一定的負面影響，甚至對均等化的實現形成掣肘。建議政府通過對圖書館總分館制建設的社會化、市場化運作的指導、監管，保障總分館制建設的整體公益性質。對于公共文化產品的提供，政府應給予投入保障，滿足基層群眾的基本文化需求；而對于準公共文化產品的提供，應鼓勵、支持社會力量參與，滿足多樣化社會需求。如廣東省佛山市禪城區聯合圖書館可謂多元建設主體參與的總分館制建設模式，既有政府作為總分館的建設主體，又有企業、海外華僑、港澳同胞等其他社會力量參與到總分館建設主體中來，取得了顯著效果，為在經濟不發達地區構建縣圖書館總分館制提供了寶貴經驗。

2.4 總分館制、圖書館聯盟合用的復合模式

即（縣圖書館﹢街道/鄉鎮圖書館﹢社區/鄉村圖書館）﹢（各種文化、教育、經濟實體圖書館）的模式。

這種復合模式是指在一個服務體系中，合用總分館制和圖書館聯盟兩種共享模式，即一部分采用單一的總分館制模式，另一部分采用復合的總分館制與圖書館聯盟合作模式。在公共圖書館系統內的成員館以總分館關系組成圖書館群進行資源共享，在系統外，公共圖書館總分館則以聯盟關系與其他系統圖書館進行資源共享。雖然公共圖書館同屬地方政府，易于以總分館制模式集中管理，而系統外的其他圖書館分屬于不同的主管機構、建設主體，難以實現管理的集中統一，但當下最優化的信息資源共建共享有必要采用總分館制和圖書館聯盟兩種共享模式，原因在于目前實施總分館制和圖書館聯盟各有利弊。如果在行政分割、資金缺乏的條件下實行單一的總分館集中管理模式，將不利于基層圖書館與其他行業之間的合作，在某種情況下甚至會影響其總分館制建設的順利進行，而同時采用總分館制和圖書館聯盟相結合的復合模式，是在當前中西部現有條件下對信息資源共建共享模式的進一步優化。這種復合模式可進行如下操作：一是由縣圖書館、街道/鄉鎮圖書館、社區/鄉村圖書館（室）等公共圖書館成員館建設總分館；二是由縣圖書館總館和文化、教育、經濟實體之間構建跨系統的聯盟，即縣圖書館總館和鄉鎮文化站、基層學校圖書館、企業圖書館依照共同認可的協議和合同組織建立聯盟模式，采取資源整合策略與其他機構合作，借助其他機構力量，提高服務延伸能力，達到雙贏。此復合模式涉及縣政府和文化、教育、經濟實體等多類主管部門，較“集中管理模式”管理成本要高，協議續簽無法保障，總館和聯盟館的共享力度不強，統籌管理困難。

“總分館制、圖書館聯盟合用的復合模式”建設的關鍵之處是設置協調型理事會（由總館所有者—分館所有者—理事會—總館—分館和聯盟館構成），構建好利益平衡機制。在總分館制與圖書館聯盟運行機制中，作為總館的縣圖書館和文化、教育、經濟實體簽訂共建共享協議，界定雙方的責權利范圍，各協議館受協議制約，共同履行協議規定，在互惠互利的基礎上，解決好聯盟共享機制建設成本分擔和運行后的利益分配問題，按總分館和聯盟館在文獻信息資源共建共享中的資源規模、貢獻程度、文獻傳遞率，進行合理的利益平衡。

3 結語

在中西部地區縣圖書館總分館制建設中，圖書館應借鑒國內外總分館建設的先進經驗，根據中西部地區的實際情況，尋找到一條既適合中西部地區圖書館事業發展，又滿足當地群眾文化信息需求的縣圖書館總分館制的建設路徑，逐步變多平臺業務管理為統一業務平臺管理，變多元建館模式為國際通行的總分館模式，真正達到總館對各分館的人財物的統一管理，以促進中西部地區基層圖書館事業的可持續發展，實現構建全覆蓋的公共圖書館服務體系的目標。

參考文獻：

[ 1 ] 國家“十一五”時期文化發展規劃綱要（摘要）[EB/OL].[2012-02-26].http：//www.gov.cn/gongbao/content/2006/content_431834.htm.

[ 2 ] 邱冠華，王良芝，許曉霞，等.覆蓋全社會的公共圖書館服務體系：模式、技術支撐與方案[M].北京：北京圖書館出版社，2008：204-211.

[ 3 ] 孫慧明，倪曉建.國外城市公共圖書館服務體系建設及其啟示[J].圖書館建設，2011（3）：81-85.

[ 4 ] 蔣永福.我國公共圖書館治理主體設置模式的弊端及其建議[J].情報資料工作，2010（5）：10-14.

[ 5 ] 李超平.嘉興模式的延伸與深化：從總分館體系到圖書館服務體系[J].中國圖書館學報，2012（3）：12-19.

王 凌 河南省委黨校圖書館副研究館員。河南鄭州，450000。

（收稿日期：2014-05-08 編校：劉 明）endprint