論村民自治實踐中鄉鎮政府的角色定位

徐中平　陳焰華

摘 要：在現行的“鄉政村治”的格局中，村民自治在實踐過程中有著許多矛盾和問題，其中，村委會與鄉鎮政府的關系問題尤為重要，這一對矛盾的妥善解決將會對村民自治的發展起到至關重要的作用。在建設服務型政府的新時期，作為國家行政體系中最基層的政權組織，應該本著服務于人民的宗旨正確定位自身。

關鍵詞：村民自治；鄉鎮政府；鄉村關系；新公共服務；服務型政府

隨著《村民委員會組織法》的試行和頒布實施，幾十年來我國農村地區從民主原則到公民行為經歷了巨大的歷史跨越，也是大陸自實行家庭聯產承包責任制后政治生活的最大變化。實行村民自治以后，我國農村基層管理體制和治理方式發生了深刻的變化。作為村民自治組織主體的村委會享有獨立的自治權力，從而形成了與鄉鎮政權的對立，即“鄉政村治”的主體格局。雖然《村民委員會組織法》對鄉村關系進行了原則性說明，為理順鄉村關系提供了法律依據和制度化保障，但并沒有做出具體的可供實際操作的規定。兩種相對獨立的權力的沖突和碰撞使得村民自治在實踐過程中各種問題和矛盾層出不窮，不僅影響到村民自治的健康發展甚至不利于了農村社會的穩定。這使村委會的自治權力受到了不同程度地限制和削弱。鄉鎮政權作為國家意志的基層代理人是通過對村委會的行政附屬化加強了對農村社會的控制。

1 國家行政權力的擴張及其在農村社會的表現

國家作為階級統治的社會公共權力組織， 它對社會的管理具有強制性。 但這并不意味著國家就必須對社會進行全面直接的管理， 也不意味著國家就可以取代社會自身的力量管理社會，在國家權力與社會權力之間應該存在著明確的界限， 國家權力不應隨意侵犯社會權力。國家與社會二者是此消彼長的關系。建國以后，隨著人民公社體制的建立以及高度集中的計劃經濟體制的實行，國家的權力空前強大，形成了對社會完全的控制。而在農村則形成了“政社合一”的結構，村社組織的行政化使公社權力直接滲透到農村社會的內部，“造就了一套自上而下的經濟控制與行政控制網絡，使得國家權力對鄉村社會的滲透力和控制達到了前所未有的規模和深度?！彪m然進行了多次“放權”的改革，但結果總是和人們的期望相去甚遠。

《村組法》明確規定了在農村社會中實行自治制度從而使國家權力收縮到鄉鎮一級，這實際上是把村民自治權力從鄉鎮權力中很大程度上分離出來，不能采用原來政治權力運作方式來管理。換言之，國家已經失去了通過行政命令和行政管制的方式來處理農村事務的制度支持。但是在當前現實中的黨政體制下，黨的一元化領導模式仍在繼續?！洞褰M法》也明確規定“中國共產黨在農村的基層組織，按照中國共產黨章程進行工作，發揮領導核心作用”，而這又實際上規定了村黨支部對村委會的領導關系。鄉鎮一級政府把村委會當作自己下屬機構，采用的仍然是傳統的的行政命令的方式干預村民自治。具體表現為對村委會選舉的干預，對村委會財務控制等方面。

2 鄉村關系行政化的體制原因溯源

政府應當定位好自己的角色，而不是把整個社會都牢牢抓在手心，有限政府的理念必然會引發對行政權力行使范圍新的思考。然而作為后發現代化國家，當前我國正在進行現代化建設的關鍵時期，集中社會發展的資源勢必會加強對社會的控制。為了迅速地實現工業化和推進現代化事業，國家必然會發揮自己天然的優勢—行使強大的權力來控制社會資源的調配從而為現代化的目標服務。而從農村汲取資源需要國家對農村強制干預和控制的前提下才能得以實現的，這就是所謂的“農村支持城市戰略”。建設現代化的重任通過“壓力型體制”的作用理所當然地落到了處在金字塔架構最底端的鄉鎮一級政府的身上。處在國家政權末梢地位的鄉鎮政府直接面對著農村社會，也顯然只能把它作為行政權力的作用對象。根據帕金森定律第一法則的解釋，當行政官員感到自己的工作量過重時，對此問題所采取的措施受動機規律的引導，即一個行政官員想增加的是下級而不是對手。因此，已經習慣于把鄉村作為自己行政下級的鄉鎮又有什么理由不會把它作為權力的作用對象呢？

為了保證上級各項任務的貫徹落實，鄉鎮一級政府只能把他們的“手”向下延伸，力圖通過控制村委會來完成這些任務指標，這實際上是通過強制的行政權力對村民自治權的干涉。權力具有一種自我擴張性，使掌握他的人傾向于進一步擴張權力，并通過他的運用來追求權力的最大化。作為最基層的政權組織，鄉鎮一級政府只有把村一級組織納入自己下屬行列才能提升自己的地位。根據以上分析可見，鄉鎮對村的控制，鄉村關系的行政化與國家當前的發展戰略和行政體制是分不開的，對村委會及其他基層組織的控制不過是國家和政府對鄉村社會控制的表現。

3 村民自治中鄉鎮政府職能行使的偏差

鄉鎮政府是我國行政體制設置中最低層次的一級地方政權組織，與其它地方政府相比，更多地行使管理基層地方公共事務的職能，但鄉鎮政府在我國整個行政管理體制改革中占有重要地位。它與廣大農民群眾有著廣泛、直接、密切的聯系，因而，成為聯系和溝通群眾與國家政權機關的紐帶和橋梁。農業、農村和農民問題，始終是關系我國經濟和社會發展全局的重大問題，它對鄉鎮政府的行政能力提出了新的要求。如何適應形勢發展的需要，提高鄉鎮政府的公共管理水平，推動社會主義新農村建設，便成為當前迫切需要解決的問題。

按照政府職能的要求，鄉鎮政府對鄉鎮經濟、教育、文化、衛生及各項社會事業的發展，負有規劃、指導、協調、服務的責任，但目前我國鄉鎮政府還存在著計劃經濟條件下的管理方式，已經超出自身的職責范圍行事。有的鄉鎮政府干預過多，直接插手生產經營活動，用行政手段介入競爭性領域。鄉鎮政府本是農村公共產品的主要供給者，這也是政府職能的重要體現，但由于長期以來以農補工政策等諸多因素的影響，已使我國農村社會公共產品供給嚴重不足。因而在國家建設社會主義新農村的要求下，鄉鎮政府應該順應大時代和人民的要求，正確定位自身，服務于人民而不是上級政府或自身。

新公共服務作為一個新的術語在中國行政機關、學術界等逐漸流行起來，討論較多的是如何用新公共服務理論指導我國的行政改革以及如何在實踐中體現服務。中共十六屆三中全會首次提出構建“服務型政府”的政治命題，黨的十六屆六中全會通過的《中共中央國務院關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》明確要求建設服務型政府，強化其社會管理和公共服務職能。隨著農村稅費改革的推行，特別是取消農業稅，鄉鎮政府的主要職能也要隨之發生變化，即由原來的“汲取型”政府向“服務型”政府轉變，鄉鎮政府應該為農民提供更多的服務。近年來，我國掀起了新一輪的鄉鎮改革熱潮，湖北、河南等省份都進行了大量卓有成效的試點工作。雖然這次鄉鎮機構改革仍然包含了歷次鄉鎮改革的特點，如精簡機構和人員，但總的指導思想卻是將鄉鎮政府從“汲取型”向“服務型”轉變，構建服務型的鄉鎮政府，構建服務型鄉鎮政府是新時期發展的必然要求。

參考文獻

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