淺析刑事立案監(jiān)督制度的缺陷與完善

黃巖　姜春春

我國刑事立案監(jiān)督制度是在1996年《刑事訴訟法》修訂后確立的，同時立案監(jiān)督工作也成為檢察機關(guān)的一項全新的工作任務(wù)。加強刑事立案的法律監(jiān)督，不僅能進一步完善我國的法律監(jiān)督制度，也是建設(shè)社會主義法治國家的內(nèi)在要求，體現(xiàn)了現(xiàn)代民主法治的最高追求。但從立案監(jiān)督實施這些年的情況來看，還存在許多問題，致使檢察機關(guān)在具體操作時難以達到預期的法律效果。本文筆者試圖就刑事立案監(jiān)督制度的若干問題略作探討。

一、立案監(jiān)督的概述

所謂刑事立案監(jiān)督，是指檢察機關(guān)要求刑事案件的偵查機關(guān)說明對刑事案件不立案的理由以及檢察機關(guān)在認為不立案理由不成立時通知偵查機關(guān)立案的法律監(jiān)督制度。新《刑事訴訟法》第111條規(guī)定“人民檢察院認為公安機關(guān)對應當立案偵查的案件而不立案偵查的，或者被害人認為公安機關(guān)對應當立案偵查的案件而不立案偵查，向人民檢察院提出的，人民檢察院應當要求公安機關(guān)說明不立案的理由。人民檢察院認為公安機關(guān)不立案理由不能成立的，應當通知公安機關(guān)立案，公安機關(guān)接到通知后應當立案。”這就是立案監(jiān)督的法律依據(jù)，也是科學界定立案監(jiān)督的理論依據(jù)，從上述條文可以看出，立案監(jiān)督是一種司法救濟程序，是一種事后監(jiān)督。人民檢察院通過辦案或其他渠道了解到某一具體案件的犯罪嫌疑人的行為已觸犯國家的刑事法律，需要追究刑事責任，而偵查機關(guān)沒有立案進行偵查，檢察機關(guān)就可以啟動立案監(jiān)督程序。對偵查機關(guān)沒有發(fā)現(xiàn)的犯罪行為或雖已經(jīng)發(fā)現(xiàn)正在準備立案的案件，是不能進行立案監(jiān)督的。對被害人認為其合法權(quán)益受到侵犯而提出請求，要求對偵查機關(guān)進行立案監(jiān)督的，人民檢察院則應作必要的調(diào)查和了解，以決定是否要求偵查機關(guān)說明不立案理由。所以，立案監(jiān)督作為司法救濟程序，對于保證國家法律的統(tǒng)一、正確實施，防止冤、錯、漏案件，準確、及時、合法地懲罰犯罪分子，保護公民的人身、財產(chǎn)權(quán)利和其他權(quán)利不受侵犯，都具有重要的意義。

二、人民檢察院行使刑事立案監(jiān)督權(quán)存在的問題

（一）刑事立案監(jiān)督的標準不統(tǒng)一

刑事立案監(jiān)督應該有個標準，但這個標準內(nèi)容是什么，法律沒有規(guī)定，實踐中分歧也很大。有些檢察機關(guān)以法律規(guī)定的刑事立案標準作為刑事立案監(jiān)督的標準；有的地方檢察機關(guān)則嚴格按照高檢院的規(guī)定，將刑事立案監(jiān)督標準確定為“三能”，即能捕、能訴、能判；有的地方檢察機關(guān)更強調(diào)必須是有影響的重大案件才能進行立案監(jiān)督。刑事立案監(jiān)督標準的不統(tǒng)一使得實踐中各地檢察機關(guān)做法迥異，它嚴重制約著刑事立案監(jiān)督工作的健康發(fā)展。

（二）立法規(guī)定粗疏缺失，立案監(jiān)督效果一般

盡管在我國的國家權(quán)力體系中，檢察機關(guān)被定位為司法機關(guān)，并明確規(guī)定為國家的法律監(jiān)督機關(guān)，但由于程序理念的淡漠，新《刑事訴訟法》第111條的規(guī)定雖仍然賦予檢察機關(guān)立案監(jiān)督權(quán)，但并沒有增加不作為需要承擔法律后果的責任條款，也沒有吸收多年來的研究成果作進一步的修改與完善。從現(xiàn)狀來看，依舊存在著相關(guān)的立法規(guī)定不完善，而僅有的又比較籠統(tǒng)，可操作性不強等問題。這一現(xiàn)狀，既不能滿足刑事立案監(jiān)督工作的實際需要，影響了刑事立案的監(jiān)督效果，同時又因法律沒有進一步規(guī)定公安機關(guān)接到檢察機關(guān)提出的應當立案的通知后卻不立案需要承擔的法律后果，使檢察機關(guān)的立案監(jiān)督缺乏剛性和強制性?！缎淌略V訟法》第111條規(guī)定人民檢察院有詢問不立案理由和通知公安機關(guān)立案的權(quán)力，公安機關(guān)有說明不立案的理由和執(zhí)行人民檢察院立案通知的義務(wù)。但如果公安機關(guān)接到檢察機關(guān)關(guān)于應當立案的通知后拒不接受建議或者表面上勉強接受建議卻消極偵查，對此應如何處理？我國現(xiàn)行的法律沒有做具體的規(guī)定。一條完整的法律規(guī)范應當由條件、模式、后果構(gòu)成，而從這一規(guī)定中卻看不出法律后果是什么。對法律后果規(guī)定的缺失使該規(guī)范的效力大大降低。

（三）案件來源渠道不暢，阻礙了刑事立案監(jiān)督工作的展開

根據(jù)我國《刑事訴訟法》的有關(guān)規(guī)定，檢察機關(guān)辦理的刑事立案監(jiān)督案件的來源主要有兩個：其一是在辦理審查批捕和審查起訴案件過程中發(fā)現(xiàn)的，其二是被害人向人民檢察院申訴、控告的。人民檢察院辦理的立案監(jiān)督案件的來源也僅限于此。在辦案實務(wù)中，公安機關(guān)為降低發(fā)案率，將受理的刑事案件降格為治安案件予以處理，或者收取保證金后取而不審，或者為減少工作量或出于利益情面等考慮事先做好當事人工作，讓雙方當事人都不再向司法機關(guān)告發(fā)等等。由于偵查機關(guān)以罰代刑、該立不立的案件具有一定的隱蔽性，往往難以查獲，而被害人對檢察機關(guān)立案監(jiān)督職能的了解甚微，無處可告，或缺乏通過法律途徑維護權(quán)益的意識而不再控告、申訴等，都直接影響到立案信息的來源。即使在被害人向人民檢察院控告和檢舉的案件中，也經(jīng)常由于被害人自身素質(zhì)及其對法律知識了解和掌握的程度普遍不高，檢察機關(guān)常常得到的案件線索一大堆，而真正有理有據(jù)可以作為立案監(jiān)督的卻很少，往往浪費了大量的人力、物力，效果卻不明顯。以上這些情況都使檢察機關(guān)獲得立案監(jiān)督線索時困難重重。

三、立案監(jiān)督的完善與對策

（一）刑事立案監(jiān)督的標準要法定化，具有可操作性

刑事立案監(jiān)督的標準，應該立足于刑事訴訟程序的立案階段。刑事立案監(jiān)督是針對立案程序的，因而是否進行刑事立案監(jiān)督，應以犯罪嫌疑人的行為是否構(gòu)成刑事立案的標準為依據(jù)，而不應要求刑事立案監(jiān)督的案件一定要用“三能”作為刑事立案監(jiān)督的標準，有悖于刑事立案階段的證據(jù)要求，實踐中工作也很難開展。法律應該對之進行明確，以利于刑事立案監(jiān)督工作的開展。

（二）多措并舉，加強立案監(jiān)督的強制力

為充分發(fā)揮檢察機關(guān)的立案監(jiān)督效果，必須從具體措施上增強立案監(jiān)督的強制力，從制度上保障監(jiān)督的效力，以高檢院頒布的《人民檢察院刑事刑事規(guī)則（試行）》中有關(guān)立案監(jiān)督的規(guī)定為基礎(chǔ)，加強立案監(jiān)督的強制力。

1、建立刑事立案監(jiān)督跟蹤制度。即規(guī)定偵查機關(guān)要向檢察機關(guān)定期反饋偵查進展情況，以便檢察機關(guān)能夠及時掌握案件的相關(guān)情況并進行適時監(jiān)督，同時規(guī)定《立案通知書》應隨案移送，當案件進入訴訟的下一個程序時，使受案部門能夠及時了解案件的總體情況，也便于訴訟監(jiān)督的后續(xù)跟蹤與考察。

2、建立偵查機關(guān)理由說明制度。即偵查機關(guān)立案后一定時間內(nèi)未提請人民檢察院批準逮捕或者移送審查起訴的，應當向檢察機關(guān)書面說明理由。

3、賦予檢察機關(guān)對違法行為的調(diào)查權(quán)和處分建議權(quán)。即對檢察機關(guān)發(fā)出《立案通知書》后，偵查機關(guān)無法定理由仍不立案的，可以由檢察機關(guān)的立案監(jiān)督部門協(xié)同貪污賄賂偵查部門、瀆職侵權(quán)偵查部門對此案進行調(diào)查，若發(fā)現(xiàn)存在違法犯罪行為的，應當建議相關(guān)部門追究有關(guān)人員的相應責任。

（三）加大宣傳力度，擴大案源渠道

1、充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的作用。利用“檢務(wù)公開”“網(wǎng)絡(luò)接待”等形式宣傳檢察機關(guān)立案監(jiān)督的職能，使人民群眾對檢察機關(guān)立案監(jiān)督職能有所認識，讓人民群眾參與到刑事立案監(jiān)督工作中，使刑事立案監(jiān)督工作有效運作，如我院監(jiān)督撤案的黃某盜竊案，黃某伙同林某于2013年9月在巨野縣大謝集鎮(zhèn)農(nóng)貿(mào)市場上盜竊梁某錢包，林某被當場抓獲，盜竊財物被當場追回，錢包內(nèi)財物經(jīng)鑒定價值2260元，黃某逃跑后投案，黃某親屬向巨野縣派駐謝集檢察室反映情況，謝集檢察室將該案移交給偵監(jiān)科，偵監(jiān)科經(jīng)審查認為，兩高《關(guān)于辦理盜竊刑事案件適用法律若干問題的解釋》第十二條規(guī)定：盜竊未遂的，具有下列情形之一的，應當依法追究刑事責任，（一）以數(shù)額巨大的財物為盜竊目標的……本案黃某盜竊未遂，且盜竊數(shù)額未達到巨大標準，不符合《解釋》應當追究刑事責任的情形，不符合刑事立案標準，本案屬不應當立案而立案情形，應當依法監(jiān)督撤案。遂向巨野縣公安局發(fā)出要求說明立案理由說明書，巨野縣公安局接說明書后撤案，取得了較好的法律效果和社會效果。

2、建立偵查機關(guān)接案信息備案制度，加強與公安機關(guān)經(jīng)常性的聯(lián)系制度，做到信息共享、同步對等，及時發(fā)現(xiàn)立案違法活動，進行監(jiān)督糾正。

3、注意系統(tǒng)內(nèi)部協(xié)作，在辦案過程中發(fā)現(xiàn)線索，加強與控申、公訴、民行、反瀆等部門的協(xié)作和配合，及時發(fā)現(xiàn)刑事立案監(jiān)督線索。