地方財政轉移支付問題研究

呂海

摘 要：財政轉移支付制度，是以各級政府間的財政能力差異為基礎，以實現各地公共服務水平均等化為目標而采取的一種財政平衡制度。財政轉移制度是實行分稅制財政管理體制國家普遍采用的、用于解決中央與地方之間及各地方之間財政失衡的一種重要手段。財政轉移支付制度作為中國1994年開始實行的分稅制財政體制改革的重要內容之一，正處于不斷完善之中。通過對2003—2012年濟南轄區四個縣（市）地方財政轉移支付進行實證分析，得出財政轉移支付的積極作用以及存在的缺陷，提出相應的對策建議。

關鍵詞：地方財政；財政轉移支付；濟南市

中圖分類號：F810 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）24-0077-04

一、地方財政轉移支付的積極作用

（一）地方財政轉移支付彌補了地方財政收支缺口

1994年實行的分稅制改革理順了中央與地方政府間的財政關系，提高了中央財政收入在財政總收入中的比重，解決了當時出現的財政困難，提高了國家的宏觀調控能力。但伴隨著地方政府財權的消弱，其所承擔的社會發展重任卻并未消弱，造成地方政府財權和事權的不對稱。從地方財政收支占全國財政收支比重圖（見圖1）可以看出，分稅制改革前后，地方財政收入占全國財政總收入的比例下降明顯，同時，地方財政支出占全國財政總支出的比例卻不降反升。地方政府財力水平較低，而支出責任較大。從圖中可以看出分稅制改革后，地方財政出現巨大的收支缺口。而財政轉移支付制度的建立，通過中央對地方的縱向財政轉移支付，解決了中央與地方之間的財政失衡，保障了地方財政的收支平衡。

而從濟南轄區各縣（市）的情況來看，從2003—2012年間，每年都存在較大的財政缺口，并且有逐年增大的趨勢。通過政府間的財政轉移支付，獲得上級財政轉移支付資金后，地方財政收支缺口得到了彌補，同時各縣（市）的財政預算支出能力逐年不斷增長（見下頁圖2）。

（二）轉移支付促進了縣級財政均等化水平的提高

“逐步實現基本公共服務均等化”是實現社會主義和諧社會的重要任務目標之一，而縣級財政是地方財政的基礎，縣級財政均等化水平關系到基本公共服務均等化的實現，關系到社會公平與經濟發展。

本文通過標志變異系數法來測算縣級財政均等化的效果。變異系數具有“對任何不同收入水平的收入轉移都賦予同樣的權重”的特點，因而對任意水平上的收入轉移都有很強的敏感性。

本文選取濟南各縣（市）的縣人均預算財政收入及縣人均預算財政支出兩個變量進行分析比較。前者代表各地區自主性財力的不均衡程度，后者代表各地區財政支出的不均衡程度。對于地方財政而言，本級預算財政支出等于本級預算財政收入加上該年凈轉移支付收入，因此縣人均預算財政支出的標志變異系數相對于縣人均預算財政收入標志變異系數所表現出來的變化基本可以歸結于轉移支付的作用。

標志變異系數=各縣（市）人均預算財政收入（或支出）的標準差/各縣（市）人均預算財政收入（或支出）的均值。通過比較各縣（市）人均預算財政收入與人均預算財政支出標志變異系數的大小，來判斷轉移支付的作用是降低還是加大了縣際財力的不均衡。如若前者大于后者，則可斷定轉移支付降低了縣際財力不均衡；反之亦然。

從濟南轄區各縣市人均預算收入與轉移支付后的人均預算支出的標志變異系數對比來看（見圖3），在轉移支付后，人均預算支出標志變異系數明顯下降。可見，轉移支付后，縣級財政均等化程度明顯提高。

（三）轉移支付縮小了縣際經濟發展不平衡

為了量化轉移支付對縣際經濟的影響作用，引入變量——人均GDP變異系數。人均GDP變異系數代表濟南轄區各縣（市）經濟發展的不均衡程度。定義：

人均GDP變異系數=各縣（市）人均GDP的標準差/各縣（市）人均GDP的均值

通過引入收斂系數，來分別判斷縣本級財政收入和經過轉移支付調整后的縣本級財政支出對縣際經濟發展平衡性的影響。本文以人均財政收入對人均GDP分布的收斂系數、人均財政支出對人均財政收入分布的收斂系數、人均財政支出對人均GDP分布的收斂系數這三個指標進行分析。其中，人均財政收入對人均GDP分布的收斂系數=（人均GDP變異系數-人均財政收入變異系數）/人均財政收入變異系數（其他兩項指標運算與之類似）。

本文運用2012年數據得出了當年的濟南轄區各縣（市）人均GDP、財政收入和支出收斂系數（見下頁表1）。從下頁表1可以看出，人均財政收入對人均GDP的收斂系數為負，這意味著縣本級財政收入不但沒有縮小反而放大了各縣（市）在經濟發展水平上的差距。而人均財政支出對人均收入的收斂系數為正值，則表明轉移支付在一定程度上減少了人均財政收入的縣級差距。人均財政支出對人均GDP為正值，說明轉移支付不僅減弱了財政收入縣際不均，還糾正了經濟發展水平縣際分布不平等的狀況。

二、地方財政轉移支付存在的問題

（一）縱向轉移支付結構不合理，削弱均等化作用

當前，縱向財政轉移支付收入主要包括返還性收入、專項轉移支付收入和一般性轉移支付收入三個項目。其中，返還性收入主要內容為稅收返還。稅收返還是1994年分稅制改革的一項重要內容，具體包括“兩稅”返還，所得稅返還及成品油價格和稅費改革稅收返還。專項轉移支付是指上級政府為實現特定的宏觀政策目標，以及對委托下級政府代理的一些事務進行補償而設立的專項補助資金，主要用于教育、醫療衛生、社保等方面。一般性轉移支付是政府間財政關系的重要組成部分，目的是縮小地區間財力差距，實現地區間基本公共服務能力均等化，其特點是不規定具體用途，由接受撥款的政府自主安排使用。

從濟南轄區各縣（市）財力分類變異系數圖（見圖4）來看，稅收返還曲線幾乎與人均預算收入曲線重合，可見稅收返還起到的均等化作用十分有限；2003—2007年，專項轉移支付曲線略低于稅收返還曲線，從2007年開始，與稅收曲線距離開始拉大，說明專項轉移支付起到了一定均等化的作用，且其作用逐漸顯著；一般性轉移支付曲線與人均預算支出曲線最接近，可見一般性轉移支付的均等化作用最為顯著。endprint

由于稅收返還是一種基于地方既得利益的就地返還，發達地區稅收多得到的返還就多，而欠發達地區稅收少得到的返還額就少。這是對上圖稅收返還曲線的解釋，同時也說明在財政轉移支付框架中，稅收返還只具有有限的財源保障功能。它不僅沒有起到調節財力差異的作用，反而加大了貧富差距，違背了公共服務均等化的目標。

對于專項轉移支付而言，雖然其均等化作用有所提高，但主要是建立在其規模不斷增大的基礎之上。以商河縣為例，2011年專項轉移支付資金達5.1億元，占縱向轉移支付資金的47%。由于其資金投向較為分散，重點不突出，幾乎覆蓋了所有預算支出項目，并且補助對象涉及各行業，實際的調控作用發揮并不理想。以商河縣為例，2011年專項轉移支付資金涉及項目430個，其中100萬元以上的114個，只占項目的27%，5萬元以下的項目29個，占項目的7%，最小的項目資金額僅為2 200元。

雖然一般性轉移支付對均等化的積極影響最為顯著，但由于其規模相對較小，難以充分發揮平衡地方財力的作用。

（二）財政轉移支付形式單一，橫向不均衡問題難解決

轉移支付的模式一般包括三種：一是自上而下的縱向轉移，二是橫向轉移，三是縱向與橫向轉移的混合。而當前中國財政轉移支付主要采取的是自上而下的縱向財政平衡，是建立在維護地方既得利益的前提下的一種轉移支付模式。然而由于各地區經濟發展水平不同，稅基也不同，在相同的稅收努力程度下，財政收入就存在差距。同時，財政支出需求不同、提供公共品的成本不同等原因也會導致各地區財政支出的差異。這些差異又會刺激生產要素向財政凈收益較多的地區流動，從而加劇了地區間的不平衡。

就濟南各縣（市）來說，雖然上級政府進行的縱向轉移支付在一定程度上了緩解了地區間的橫向不均衡（見上頁圖4），但各縣（市）財政橫向不均衡依然存在。2012年，人均財政預算支出最高的章丘市達到了4 960.54元/人，而人均財政預算支出最低的商河縣只有2 793.15元/人，前者幾乎是后者的兩倍。為了說明橫向不均衡的一般性，本文分析了山東省140個縣（市）區從2003—2012年的人均財政支出情況（見表2）。從表2可以看出，不管是標準差還是絕對極差（最大值—最小值）都是逐年增大，這意味著雖然山東省各縣（市）區的人均財政支出快速增長，但離散程度也越來越大，各縣（市）區的財力差距逐年擴大。

三、改善地方財政轉移支付的對策建議

（一）調整縱向轉移支付結構，增強均等化作用

現行的財政支付結構中，一般性轉移支付和專項轉移支付都體現了均等化作用，而返還性收入（稅收返還）因其對經濟發達地區具有傾斜性，與均等化目標背道而馳。要充分發揮轉移支付對均等化的促進作用，就要逐步擴大一般性轉移支付以及與特定政策目標相聯系的專項轉移支付的規模；逐步減少直至取消維持地方既得利益的稅收返還制度，并根據各地的經濟發展水平，客觀地、合理地確定對各地區的支付金額；對專項轉移支付進行整頓，使其項目的設置更科學、合理，使其成為國家對地方政府加以引導以及進行產業結調整、改善民生等宏觀調控的重要手段。

（二）引入橫向轉移支付，解決橫向不均衡問題

橫向轉移支付是依據公共服務均等化理論和國家財政調節理論，通過財力富裕地區對財力匱乏地區的資金轉移來彌補后者財政收支缺口，實現地區間財力橫向均衡。當前，由于客觀的巨大經濟差距及現有的縱向轉移支付制度不完善，轉移支付的均等化效果十分有限，引入橫向轉移支付很有必要。其次，各地區間財力差異很大，富裕地區完全有能力向貧困地區轉移財力。實際上，各地區間的人才、物資的轉移，對受災地區的支援，發達地區對欠發達地區的對口扶持等實質上就是橫向的轉移支付。因此，實行地區間的橫向轉移支付具有可行性。

從橫向轉移支付的模式構建來看，德國縱橫交錯的轉移支付體系為我們提供了借鑒。其轉移支付體系涉及聯邦和州兩級政府，在縱向轉移支付方面，由聯邦對州的轉移支付和聯邦補充撥款（主要補貼財力貧困州）組成；在橫向轉移支付方面規定如下：各州享有的44%的增值稅中的75%按全國統一的人均額來分配，其余的25%分配給稅收能力低于全國平均水平的州，使其人均額達到全國平均水平的92%。這種縱橫交錯的轉移支付體系，解決了德國各州之間的橫向財政失衡問題。

因此，我們可以借鑒德國成功經驗，建立縱橫交錯的財政轉移支付制度。而橫向轉移支付的具體方案應因地制宜，根據地區間財力強弱、公共服務水平的高低來合理確定轉移支付資金的規模、結構。

參考文獻：

[1] 劉勇政.中國財政轉移支付均等化效應實證分析[J].地方財政研究，2008，（2）：12-16.

[2] 宋植籬，譚金可.外國經驗對中國財政轉移支付立法的借鑒與啟示[J].財經理論與實踐，2008，（2）：4-5.

[3] 王鵬，杜婕.中國政府間財政轉移支付制度存在的問題及對策[J].經濟縱橫，2011，（2）：118-121.

[4] 張光.財政轉移支付對省內縣級財政均等化的影響[J].地方財政研究，2013，（1）：4-9.

[5] 唐東會.中國財政轉移支付若干問題探討—基于文獻綜述視角[J].云南財經大學學報，2010，（4）：69-75.

[責任編輯 陳丹丹]endprint

由于稅收返還是一種基于地方既得利益的就地返還，發達地區稅收多得到的返還就多，而欠發達地區稅收少得到的返還額就少。這是對上圖稅收返還曲線的解釋，同時也說明在財政轉移支付框架中，稅收返還只具有有限的財源保障功能。它不僅沒有起到調節財力差異的作用，反而加大了貧富差距，違背了公共服務均等化的目標。

對于專項轉移支付而言，雖然其均等化作用有所提高，但主要是建立在其規模不斷增大的基礎之上。以商河縣為例，2011年專項轉移支付資金達5.1億元，占縱向轉移支付資金的47%。由于其資金投向較為分散，重點不突出，幾乎覆蓋了所有預算支出項目，并且補助對象涉及各行業，實際的調控作用發揮并不理想。以商河縣為例，2011年專項轉移支付資金涉及項目430個，其中100萬元以上的114個，只占項目的27%，5萬元以下的項目29個，占項目的7%，最小的項目資金額僅為2 200元。

雖然一般性轉移支付對均等化的積極影響最為顯著，但由于其規模相對較小，難以充分發揮平衡地方財力的作用。

（二）財政轉移支付形式單一，橫向不均衡問題難解決

轉移支付的模式一般包括三種：一是自上而下的縱向轉移，二是橫向轉移，三是縱向與橫向轉移的混合。而當前中國財政轉移支付主要采取的是自上而下的縱向財政平衡，是建立在維護地方既得利益的前提下的一種轉移支付模式。然而由于各地區經濟發展水平不同，稅基也不同，在相同的稅收努力程度下，財政收入就存在差距。同時，財政支出需求不同、提供公共品的成本不同等原因也會導致各地區財政支出的差異。這些差異又會刺激生產要素向財政凈收益較多的地區流動，從而加劇了地區間的不平衡。

就濟南各縣（市）來說，雖然上級政府進行的縱向轉移支付在一定程度上了緩解了地區間的橫向不均衡（見上頁圖4），但各縣（市）財政橫向不均衡依然存在。2012年，人均財政預算支出最高的章丘市達到了4 960.54元/人，而人均財政預算支出最低的商河縣只有2 793.15元/人，前者幾乎是后者的兩倍。為了說明橫向不均衡的一般性，本文分析了山東省140個縣（市）區從2003—2012年的人均財政支出情況（見表2）。從表2可以看出，不管是標準差還是絕對極差（最大值—最小值）都是逐年增大，這意味著雖然山東省各縣（市）區的人均財政支出快速增長，但離散程度也越來越大，各縣（市）區的財力差距逐年擴大。

三、改善地方財政轉移支付的對策建議

（一）調整縱向轉移支付結構，增強均等化作用

現行的財政支付結構中，一般性轉移支付和專項轉移支付都體現了均等化作用，而返還性收入（稅收返還）因其對經濟發達地區具有傾斜性，與均等化目標背道而馳。要充分發揮轉移支付對均等化的促進作用，就要逐步擴大一般性轉移支付以及與特定政策目標相聯系的專項轉移支付的規模；逐步減少直至取消維持地方既得利益的稅收返還制度，并根據各地的經濟發展水平，客觀地、合理地確定對各地區的支付金額；對專項轉移支付進行整頓，使其項目的設置更科學、合理，使其成為國家對地方政府加以引導以及進行產業結調整、改善民生等宏觀調控的重要手段。

（二）引入橫向轉移支付，解決橫向不均衡問題

橫向轉移支付是依據公共服務均等化理論和國家財政調節理論，通過財力富裕地區對財力匱乏地區的資金轉移來彌補后者財政收支缺口，實現地區間財力橫向均衡。當前，由于客觀的巨大經濟差距及現有的縱向轉移支付制度不完善，轉移支付的均等化效果十分有限，引入橫向轉移支付很有必要。其次，各地區間財力差異很大，富裕地區完全有能力向貧困地區轉移財力。實際上，各地區間的人才、物資的轉移，對受災地區的支援，發達地區對欠發達地區的對口扶持等實質上就是橫向的轉移支付。因此，實行地區間的橫向轉移支付具有可行性。

從橫向轉移支付的模式構建來看，德國縱橫交錯的轉移支付體系為我們提供了借鑒。其轉移支付體系涉及聯邦和州兩級政府，在縱向轉移支付方面，由聯邦對州的轉移支付和聯邦補充撥款（主要補貼財力貧困州）組成；在橫向轉移支付方面規定如下：各州享有的44%的增值稅中的75%按全國統一的人均額來分配，其余的25%分配給稅收能力低于全國平均水平的州，使其人均額達到全國平均水平的92%。這種縱橫交錯的轉移支付體系，解決了德國各州之間的橫向財政失衡問題。

因此，我們可以借鑒德國成功經驗，建立縱橫交錯的財政轉移支付制度。而橫向轉移支付的具體方案應因地制宜，根據地區間財力強弱、公共服務水平的高低來合理確定轉移支付資金的規模、結構。

參考文獻：

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[4] 張光.財政轉移支付對省內縣級財政均等化的影響[J].地方財政研究，2013，（1）：4-9.

[5] 唐東會.中國財政轉移支付若干問題探討—基于文獻綜述視角[J].云南財經大學學報，2010，（4）：69-75.

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由于稅收返還是一種基于地方既得利益的就地返還，發達地區稅收多得到的返還就多，而欠發達地區稅收少得到的返還額就少。這是對上圖稅收返還曲線的解釋，同時也說明在財政轉移支付框架中，稅收返還只具有有限的財源保障功能。它不僅沒有起到調節財力差異的作用，反而加大了貧富差距，違背了公共服務均等化的目標。

對于專項轉移支付而言，雖然其均等化作用有所提高，但主要是建立在其規模不斷增大的基礎之上。以商河縣為例，2011年專項轉移支付資金達5.1億元，占縱向轉移支付資金的47%。由于其資金投向較為分散，重點不突出，幾乎覆蓋了所有預算支出項目，并且補助對象涉及各行業，實際的調控作用發揮并不理想。以商河縣為例，2011年專項轉移支付資金涉及項目430個，其中100萬元以上的114個，只占項目的27%，5萬元以下的項目29個，占項目的7%，最小的項目資金額僅為2 200元。

雖然一般性轉移支付對均等化的積極影響最為顯著，但由于其規模相對較小，難以充分發揮平衡地方財力的作用。

（二）財政轉移支付形式單一，橫向不均衡問題難解決

轉移支付的模式一般包括三種：一是自上而下的縱向轉移，二是橫向轉移，三是縱向與橫向轉移的混合。而當前中國財政轉移支付主要采取的是自上而下的縱向財政平衡，是建立在維護地方既得利益的前提下的一種轉移支付模式。然而由于各地區經濟發展水平不同，稅基也不同，在相同的稅收努力程度下，財政收入就存在差距。同時，財政支出需求不同、提供公共品的成本不同等原因也會導致各地區財政支出的差異。這些差異又會刺激生產要素向財政凈收益較多的地區流動，從而加劇了地區間的不平衡。

就濟南各縣（市）來說，雖然上級政府進行的縱向轉移支付在一定程度上了緩解了地區間的橫向不均衡（見上頁圖4），但各縣（市）財政橫向不均衡依然存在。2012年，人均財政預算支出最高的章丘市達到了4 960.54元/人，而人均財政預算支出最低的商河縣只有2 793.15元/人，前者幾乎是后者的兩倍。為了說明橫向不均衡的一般性，本文分析了山東省140個縣（市）區從2003—2012年的人均財政支出情況（見表2）。從表2可以看出，不管是標準差還是絕對極差（最大值—最小值）都是逐年增大，這意味著雖然山東省各縣（市）區的人均財政支出快速增長，但離散程度也越來越大，各縣（市）區的財力差距逐年擴大。

三、改善地方財政轉移支付的對策建議

（一）調整縱向轉移支付結構，增強均等化作用

現行的財政支付結構中，一般性轉移支付和專項轉移支付都體現了均等化作用，而返還性收入（稅收返還）因其對經濟發達地區具有傾斜性，與均等化目標背道而馳。要充分發揮轉移支付對均等化的促進作用，就要逐步擴大一般性轉移支付以及與特定政策目標相聯系的專項轉移支付的規模；逐步減少直至取消維持地方既得利益的稅收返還制度，并根據各地的經濟發展水平，客觀地、合理地確定對各地區的支付金額；對專項轉移支付進行整頓，使其項目的設置更科學、合理，使其成為國家對地方政府加以引導以及進行產業結調整、改善民生等宏觀調控的重要手段。

（二）引入橫向轉移支付，解決橫向不均衡問題

橫向轉移支付是依據公共服務均等化理論和國家財政調節理論，通過財力富裕地區對財力匱乏地區的資金轉移來彌補后者財政收支缺口，實現地區間財力橫向均衡。當前，由于客觀的巨大經濟差距及現有的縱向轉移支付制度不完善，轉移支付的均等化效果十分有限，引入橫向轉移支付很有必要。其次，各地區間財力差異很大，富裕地區完全有能力向貧困地區轉移財力。實際上，各地區間的人才、物資的轉移，對受災地區的支援，發達地區對欠發達地區的對口扶持等實質上就是橫向的轉移支付。因此，實行地區間的橫向轉移支付具有可行性。

從橫向轉移支付的模式構建來看，德國縱橫交錯的轉移支付體系為我們提供了借鑒。其轉移支付體系涉及聯邦和州兩級政府，在縱向轉移支付方面，由聯邦對州的轉移支付和聯邦補充撥款（主要補貼財力貧困州）組成；在橫向轉移支付方面規定如下：各州享有的44%的增值稅中的75%按全國統一的人均額來分配，其余的25%分配給稅收能力低于全國平均水平的州，使其人均額達到全國平均水平的92%。這種縱橫交錯的轉移支付體系，解決了德國各州之間的橫向財政失衡問題。

因此，我們可以借鑒德國成功經驗，建立縱橫交錯的財政轉移支付制度。而橫向轉移支付的具體方案應因地制宜，根據地區間財力強弱、公共服務水平的高低來合理確定轉移支付資金的規模、結構。

參考文獻：

[1] 劉勇政.中國財政轉移支付均等化效應實證分析[J].地方財政研究，2008，（2）：12-16.

[2] 宋植籬，譚金可.外國經驗對中國財政轉移支付立法的借鑒與啟示[J].財經理論與實踐，2008，（2）：4-5.

[3] 王鵬，杜婕.中國政府間財政轉移支付制度存在的問題及對策[J].經濟縱橫，2011，（2）：118-121.

[4] 張光.財政轉移支付對省內縣級財政均等化的影響[J].地方財政研究，2013，（1）：4-9.

[5] 唐東會.中國財政轉移支付若干問題探討—基于文獻綜述視角[J].云南財經大學學報，2010，（4）：69-75.

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