環境法如何應對氣候變化

顧世華

【摘要】環境破壞帶來了氣候變化等一系列問題，人們也開始不斷嘗試相關的應對機制，依靠法律手段對其進行處理和解決是一種重要的方式。但是環境氣候問題錯綜復雜，又帶有明顯的不確定性，依靠法律來實現對氣候問題的解決目前還處于一個探索階段，如何更好地在氣候問題下實現法律制度的完善應對，是我們目前所面對的最大問題。

【關鍵詞】環境法 氣候變化 循環經濟 科學發展觀

【中圖分類號】D922.6 【文獻標識碼】A

目前從世界范圍內多年多地區的相關觀測數據來看，地球上的氣候正在發生一定的變化，包括全球氣候變暖，冰川消融等等，這些氣候現象的出現是長期以來一直維持平衡的全球氣候破壞的結果，人們開始面臨各種環境問題。在這種情況下，很多人開始嘗試各種途徑來尋求問題解決的方式，包括從可持續發展模式、環境法律制度完善以及科學技術革新等多方面的內容上去積極探索，尋求人類前進發展的新方向。其中依靠法律制度來實現對環境問題的解決，正是在這一前提條件下形成并發展起來的，是人們在氣候問題出現后，試圖依靠法律手段對其問題進行處理和解決的一種方式。但是環境氣候問題錯綜復雜，又帶有明顯的不確定性，依靠法律來實現對氣候問題的解決目前還處于一個探索階段，如何更好地在氣候問題下實現法律制度的完善應對，是我們目前所面對的最大問題。

氣候變化對環境法的影響

法律的制定和完善與氣候變化之間并不是一個簡單的關系，尤其是在如今環境氣候問題日益嚴重的情況下，兩者之間會存在一定的矛盾和對立，當針對氣候問題所產生的議題逐漸規范化的情況下，法律雖然可以滿足其所要達到的規范性要求，但是也會隨著氣候問題相關議題的不斷深入而產生更高程度的挑戰和沖擊。一方面，環境法作為一個決策性內容，可以在氣候變化的情況下提出相關的決策性意見，同時也會將所有引起氣候變化的相關因素以制度的方式加以考量，并尋求有針對性的應對策略，這是氣候變化對法律的重要影響，同時也是法律存在意義所在。

從另一個角度來說，法律帶動著氣候變化相關議題的不斷深入和發展，同時與之相對應地提出決策性意見的法律在實質內容上也會出現變化。微觀意義上來說會帶動所有國家自身環境法的進一步完善和修正，宏觀意義上可以促進全球范圍內對環境問題的國際合作以及國家環境法改革方面進行更加深入的討論和研究。從這一點意義上來說，當法律開始成為氣候變化中的重要應對策略時，它所要面對的肯定不是靜止不變的問題，所要面對的沖擊和挑戰也是不斷發展的。所以需要不斷的思考一些問題：如何更好的在氣候問題層出不窮的情況下做出自身的完善和調整；如何在解決氣候問題的過程中實現自身的規范化，并最終形成有效的氣候治理模式。這都是法律所需要面對的問題，也是在氣候變化過程中環境法所必須要成長的部分。

國際范圍內應對氣候變化的先進經驗

歐盟國家節能減排新標準的建立。一直以來歐盟國家在氣候問題都是相關領域的領導者，很多成員國在應對氣候問題以及國際氣候合作方面都相對成熟，在治理氣候問題上有很多豐富的經驗值得我們去借鑒和學習。

這里最為突出的就是節能減排，各個成員國在對氣體排放問題上一直都保持著積極的態度。從法律層面上，2005年1月開始正式實施了歐盟氣體排放機制，依照該機制的規定，每個國家首先都要在歐盟委員會針對氣體排放問題提交相關的計劃，并需要得到歐盟委員會的批準①。在該計劃中需要對自己國家內發電廠、煉鋼廠等工業企業在一定時期內的氣體排放量進行限定，如果低于最高排放量，可以將剩余的排放量賣給那些高于最高排放量的企業。并且國家整體的氣體排放量必須要符合《京都協議書》的相關規定，這種氣體排放量的控制以及交易在節能減排方面做出了重要的榜樣②。不僅如此，在應對氣候變化的問題上，歐盟國家還采取了一系列的措施和方案，包括未來十年之內的氣體減排任務，在2020年至少要減二十個百分點，同時要將可再生能源的產量提高兩倍以上，并針成員國各自不同的經濟發展水平以及不同的環境氣候問題制定了不同的計劃，依靠情景評估以及科學模型的建立，來應對氣候變化所帶來的問題。

英國通過制定法案來解決氣候問題。在過去的十年內，英國溫室氣體的排放量比往年減少了百分之十六，是目前僅次于德國的國家，也是目前少數完成《京都協議書》中對發達國家關于溫室氣體減排要求的國家之一。英國在2001年開始在稅種中加入氣候變化稅，并以此來滿足低碳科技研發以及降低節能成本的相關研究，并在2002年4月開始實施碳排放交易制度，該制度在2005年和歐盟所實施的氣體排放交易制度實現了合作，在歐洲大陸得到了廣泛的推廣。2007年英國在氣候變化方面制定了相關法案，這也是第一個針對氣候變化問題的法案，英國成為了世界范圍內第一個依靠法案立法來應對氣候變化問題的國家。《氣候變化法案》中重點是對溫室氣體排放進行法律控制，以國家強制力以及法律約束力的手段來減少二氧化碳等溫室氣體的排放，這對于氣候變化國際相關立法方面起了十分重要的模范帶頭作用，對我國環境法的調整和完善有著積極的指導作用。

我國環境法應對氣候變化的現狀和問題

我國環境立法的現狀。從哥本哈根會議針對氣候變化問題進行討論之后，我國就開始針對氣候變化實施一系列的應對措施，雖然我國作為發展中國家并不存在強制的溫室氣體減排要求，但是為了更好的實現世界范圍內的氣候問題改善，在節能減排以及溫室氣體量的減少方面作出了積極的努力。我國《大氣污染防治法》于2000年實現了第二次修正，并在2002年和2004年分別制定了《清潔生產法》以及《固體廢物污染環境防治法》，這些法律內容都是為了更好地實現清潔能源的利用，并減少固體廢物對氣候環境的污染，從而做好對氣候變化的應對。在溫室氣體減排的過程中，為了更好的標本兼治，我國開始在立法上實現對可再生能源的節約和利用，2006年我國實施了《可再生能源法》，最終將減排和節能聯系在一起，為我國環境問題治理以及氣候問題應對方面都提供了相對完善的立法內容和法律依據，并初步建立起我國環境法的立法體系。但這只是環境法體系形成的雛形，需要面對的問題還很多，在環境法治建設以及執法效能方面還存在一定的問題，同時還需要面對不斷變化的氣候問題隨時對現有的環境法體系進行調整和完善，這都是我國目前環境立法在氣候變化的背景下所需要面對的問題。

我國環境立法體系上所存在的問題。第一，綜合性環境基本法的缺失。我國整體來說從1995年開始已經針對氣候環境問題制定了多個單行法律法規，包括《環境保護法》、《大氣污染防治法》、《水污染防治法》、《固體廢物污染環境防治法》以及《可再生能源法》等多個法律內容，這些單行的法律規范在應對氣候變化問題上起到了非常重要的作用，但是我國環境立法體系上的一個最大問題就是缺乏綜合性的環境基本法，導致現行的各個單行法律內容上要么存在自相矛盾的問題，要么存在重復或者是空白問題，簡單來說就是缺乏一個可以貫穿引導所有相關單行法律的綜合性法律內容，這對于進一步實現環境問題治理以及預防方面都是十分不利的。環境基本法在環境立法體系中的作用舉足輕重，不僅可以給單行法律在制定以及修改的過程中提供必要的法律依據，同時也會對單行法律中存在的問題、漏洞以及空白進行彌補。

第二，法律責任體系不健全。我國目前雖然存在環境立法，試圖依靠法律的手段來緩解所存在的環境問題，但是成效不高的另一個重要原因就是對法律責任體系規定的不明確，因此在違法處罰上缺乏必要的威懾力。比如我國《節約能源法》第二十一條規定，用能單位必須要大力加強節能管理，依靠節能用能的原則來對本單位的節能技術措施進行組織并實施，確保能耗降低③；《電力法》第三十四條要求供電企業以及相關用戶必須要做好節能用電、安全用電以及計劃用電，嚴格遵守國家的相關法律；《大氣污染防治法》第十九條要求企業應該優先使用污染物排放量少，能源利用率高的新型清潔生產工藝，更好的控制大氣污染物的排放，但是這些規定都是義務性條款，并沒有相應的責任性條款，只有義務沒有處罰，這些規定就起不到真正的作用。此外，在環境法的相關執法上也存在一定的問題，我國《水污染防治法》嚴格規定了企事業單位往水體排放污染物的應該按照規定繳納排污費，如果排放超標還需要繳納一定的超標排污費。但是我國很多小地方的政府或者是領導，尤其是在一些經濟比較落后的地區，往往為了自身經濟發展，創造更高的經濟利益，不僅不繳納排污費，甚至還存在行政干預的情況，這都是目前在執法上所存在的問題④。

氣候變化下我國環境法應對模式完善

制定綜合環境基本法，完善立法體系。筆者在上文中就已經提到過，歐洲國家在應對環境氣候問題上，除了制定相關的氣候環境單行法律之外，還要制定綜合性環境基本法，對當前的環境治理過程進行指導和修正，以國家強制力和法律約束力的方式強制企業和政府來實現環境保護。在環境法立法上歐美等國家從20世紀70年代就開始形成，并在80年代后拓展到社會經濟發展的各個領域。環境保護在長期的發展過程中已經確定和經濟發展是緊密聯系在一起的。環境基本法一方面可以將單行的環境立法串聯在一起，形成一個統一的整體，同時也可以起到指導、引導和規劃的作用。制定環境基本法首先必須要充分建立在環境保護科學基礎上來實現，并且要在立法中加強其法律的可行性和操作性，對相關部門的權利義務、法律責任、管理制度、相關目標等等都要明確規定，同時加強政府部門對其主體的監督工作。

依靠法律建立循環經濟。應對氣候變化是科學發展觀的實現過程，而要建立正確的科學發展觀必須要有明確的組織結構和制度框架，要有相應的科學技術模式以及運行機制來支撐，也就是說在科學發展觀道路上必須要尋求正確的途徑和載體。我國目前的現實情況要求在應對氣候變化等環境問題的過程中必須要實現節能減排，并依靠技術創新，綜合利用行政手段和法律手段，充分結合市場價格機制，最終形成污染少、低能耗的循環經濟發展模式。其中依靠法律手段來促進循環經濟進一步發展已經是我國當前必然的經濟發展計劃。因此在科學發展觀的指導下，以我國的實際國情為立足點，充分學習和借鑒西方先進國家在應對氣候變化等環境問題上所取得的先進經驗，結合目前我國所制定的有關環境保護、新型能源利用等法律法規，制定循環經濟相關立法、法律法規等，建立起實現并推動循環經濟發展的綜合性整體的立法體系。

在循環經濟立法上，德國一直處于世界領先地位，其立法體系主要包括三個部分：法條、制度和指南三個部分。依靠法律的手段在循環經濟框架中納入經濟活動部分，并初步建立可循環的經濟社會，然后依靠制度來對其漏洞以及問題進行彌補和完善，最終依靠指南完成具體法律制度的操作和應用。在德國建立循環經濟立法的過程中首先要強調基本法律制度的建立，其次要有針對性地建立與之對應的法律法規。就我國的循環經濟立法方面可以做以下幾點嘗試：第一，建立《循環經濟促進法》，初步形成基本法律制度；第二，對現有的《礦產資源法》、《水污染防治法》、《固體廢物污染環境防治法》等內容進行修正，和基本的《循環經濟促進法》進行對接，形成完整的體系⑤；第三，相關的規章制度或者是條例中對具體操作性和實踐性問題進行規定，在實踐過程中要突出對現有能源的節約和高效利用，對高能耗的企事業單位進行嚴格的量化控制，重視法律手段和經濟手段的結合，實現政府、企業以及相關公會之間的交流、協作和配合，從而更好地實現我國循環經濟的進一步發展和完善。

建立并完善法律責任體系。依靠法律來實現對氣候變化的應對所包含的內容有很多，綜合性很強，僅僅依靠制度本身來實現自我完善是遠遠不夠的，還需要在制度之外實現各部門之間的配合，如果在法律權責規定上過于寬泛和理論化，在實際操作中就難免會缺乏實踐性，導致在應對氣候變化的過程中，對違法行為難以追究法律責任。

我國目前在法律責任方面雖然在單行法律上有所規定，但都是一些理論性的概念，需要首先對各環保部門所要擔負的職能實現統一的協調和管理，對相關的設施建設以及配套機制進行完善，加強法律監管的力度。對所有相關行政單位的職能劃分進行明確，充分考慮各自地區的發展實際，確定本地區的法律監管區域和環境保護范圍，形成上行下效綜合性的法律監管體系。并且依靠相關立法對各地區各部門所要承擔的義務責任以及監管程序進行明確規定，確保氣候變化的應對機制可以在各部門有效展開。同時要堅持科學發展觀中的可持續發展，將傳統的粗放制約型轉變為集約型經濟模式，依靠市場機制的力量來實行對法律監管力度以及模式的調整，從而實現對環境法相關法律監管體系的完善：包括對職責法律體系的完善；對評估法律制度以及風險預防機制的構建；對環境標準模式、評定標準、技術標準的建立；對事故處理應急措施的完善；對環境許可管理制度以及標準差別對待制度的制定和完善。

綜上所述，環境破壞帶來一系列需要面對的問題，氣候變化已經在多個方面給人類生存帶來了不利因素，全球范圍內應對氣候變化問題的相關機制也在不斷的調整、變化和完善當中，這個過程離不開國際間的交流和協作。我國作為世界上最大的發展中國家，同時也是氣候變化影響最大的國家之一，在應對氣候變化問題上充當著十分關鍵的角色。伴隨著我國社會經濟的不斷向前發展，在日后國際范圍內應對氣候變化等環境問題上必然會出現更多的困難和挑戰，在這種形勢下，如何更好的做好應對和防范，從科學技術、環境法完善等多方面尋求全球發展和自身利益的平衡點，是我們必然要面對的問題。

（作者單位：內蒙古民族大學政法與歷史學院）

【注釋】

①秦天寶：“我國環境保護的國際法律問題研究—以氣候變化問題為例”，《世界經濟與政治論壇》，2006年第2期。

②萬霞：“‘后京都時代與‘共同而有區別的責任原則”，《外交評論》（外交學院學報），2006年第2期。

③任亞寧：“我國土地荒漠化的基本法律問題研究”，《科協論壇》（下半月），2012年第4期。

④楊興，劉最躍：“我國氣候變化立法的缺陷及其對策分析”，《時代法學》，2006年第2期。

⑤曹明德：“哥本哈根協定：全球應對氣候變化的新起點—兼論中國在未來氣候變化國際法制定中的策略”，《政治與法律》，2010年第3期。

責編 / 王坤娜