“十連增”的歡喜與隱憂

吳婷

2013年夏天發生在我國南方的持續高溫干旱導致水稻減產，北方洪澇災害對東北糧食主產區收成造成影響。盡管這并未能阻擋糧食總產量持續增加的步伐，近年來多發頻發的自然災害還是讓人們對糧食保障憂心不已，而中國今后的糧食安全還面臨著日益嚴峻的資源束縛和巨大的人口壓力。“倉廩實、天下安”，對于人口占世界21%而耕地僅占世界9%的中國，未來我們要如何養活自己？本刊記者與您共同關注糧食安全問題。

根據國家統計局正式公布數據，2013年全國糧食總產量首次突破6億噸大關，比2012年增產1236萬噸，增長2.1%，實現了連續10年增產。盡管這個消息令國人歡欣鼓舞，然而連年增收背后的隱憂更值得關注。

2012年中國糧食進口總量超過7000萬噸，成為歷史上最多的一年，并且數據顯示糧食進口增長趨勢仍在持續。糧食產量奇跡般的增長趕不上消費的迅速增長，而在可預見的未來，無論是人口增加、收入增長、城鎮化以及膳食結構的改變，還是不斷壯大的中產階層，都將使得生產增長與消費增長之間的矛盾進一步加劇。

從根源上來看，工業化和城鎮化造成農業用地減少和農業勞動力流出，引發了“誰來種地”和“有多少地可種”的問題;城鎮化同時促進了糧食消費數量的迅速增長和質量的大幅提升;種糧利潤低，使得糧食主產區追求工業化和城鎮化的“GDP沖動”從未停止;此外，耕地污染加劇、水資源短缺、自然災害頻發重發等種種問題，直接危及糧食安全，中國人要想養活自己遇到了前所未有的挑戰。

中國糧食供需仍處于并將長期處于脆弱的“緊平衡”狀態，這是目前社會各界達成的普遍共識。所謂“緊平衡”，指的是糧食供求的緊張關系，即基本能滿足需求，但地區之間、糧食的結構之間差異很大，有余有缺。根據《中國經濟周刊》的調查，2012年全國31個省市區中，大約16個省份的糧食自給率大于100%，而缺糧的省份主要集中在珠三角、長三角等沿海地帶，上海、北京、天津、廣東、浙江、福建、青海、海南成為最缺糧的8個省份。

面對糧食安全這個重大問題，政府官員、專家學者紛紛尋求解決之道。2013年12月，中央經濟工作會議提出了2014年經濟工作的主要任務，其中“切實保障國家糧食安全”首次躍升為六大任務之首，糧食安全首次獲得高度關注，被提升至2014年國家一號戰略。剛剛出臺的2014年中央一號文件，更是將完善國家糧食安全保障體系作為2014年及今后一個時期農業農村工作的首要重點，明確提出要實施以我為主、立足國內、確保產能、適度進口、科技支撐的國家糧食安全戰略。

耕地“保衛戰”

中央農村工作領導小組辦公室主任陳錫文推算，按照現有產量計算，中國進口的農產品已經相當于在境外使用了6億畝土地。但全國18.2億畝耕地轉化成播種面積，大約只有24億畝（注：一畝地如果一年能種植三季作物，即視為3畝播種面積），也就是說按照中國目前的農業生產能力，至少需要30億畝以上的國土面積才能滿足需求。

糧食進口量在逐年增加，然而中國的糧食問題能夠在多大程度上依靠外部市場來解決呢？

首先，全世界糧食供需矛盾突出。聯合國糧農組織預測，2012/2013年度全球谷物產需缺口約640億斤。其次，每年全球谷物與大豆貿易量合計只有大約4億噸，而中國目前一年糧食消費量已經超過6億噸，即使中國可將全球能用于出口的糧食全部買回來，也不夠半年的消耗。

面對嚴峻形勢，習近平在12月23日至24日的中央農村工作會議上再次強調，糧食安全要靠自己，飯碗主要裝自己生產的糧食。

那么，作為生產糧食的重要資源，我們究竟還有多少地可以種？ 據國土資源部統計，2011年全國耕地保有量為18.2476億畝，比上年度減少49萬畝，已接近18億畝紅線;人均耕地1.35畝，不到世界平均水平的1/2，而其中中低產田占耕地總面積近70%。

聯合國對耕地有一個警戒線，人均耕地低于0.8畝的時候會發生生存危機。而目前全國2000個左右的縣里，有660多個縣人均耕地面積低于0.8畝。

盡管中央對嚴守18億畝耕地紅線的政策要求從來沒有放松過，但在過去快速城鎮化、工業化進程中，這條紅線一直面臨著較大的挑戰。 據統計，1996～2006年，全國耕地減少了1.24億畝。減少的耕地大部分在南方，其中一多半是因珠三角、長三角地區快速的工業化和城鎮化占用的稻田。

《土地管理法》為保證耕地總量不減少，規定了耕地占補平衡即“占多少，墾多少”原則， 但 “占優補劣”現象在全國大范圍發生，政策執行效果大打折扣。

另一方面，隨著長三角、珠三角地區從最肥沃的魚米之鄉變為最發達的工業城市群，中國糧食主產區逐漸集中到了黑龍江三江平原、吉林松花江流域和遼寧遼河出海口等地區。為緩解這些糧食主產區地方政府的財政困難，中央不斷加大對其財政支持，但多數糧食主產區與經濟發達地區財力上差距并未明顯縮小。2004年以來，為鼓勵農民種糧的積極性，中央逐步取消了農業稅，同時建立起農業補貼制度，使糧食主產區地方政府傳統的“財源”基本枯竭，進一步加大了區域之間的差距。強烈的對比激發了國家重點農業縣對推進工業化的沖動，希望借此改變糧食大縣、經濟弱縣的尷尬境況，其后果一方面是對耕地的侵占，另一方面造成土地污染，導致糧食質量和產量下降甚至絕收。

新出臺的一號文件在國家糧食安全戰略中的闡述中，一大亮點就是首次對糧食主銷區種糧做出規定：加大力度落實“米袋子”省長負責制，主銷區也要確立糧食面積底線、保證一定的口糧自給率。這一政策將有利于改變發達地區不種糧或者減少糧食的現狀，減輕糧食主產區的負擔，適度平衡區域經濟差異。

對于尋找城鎮化與耕地保護的平衡點，中國社科院農村發展研究所研究員李國祥認為，這有賴于城鎮化建設質量的提升，盡量少占耕地。另外有學者提出，除了要嚴格控制耕地減少，立足存量士地的內部挖掘，補充和建設耕地、恢復災毀成“溝成網、路相連、渠相通”的高產穩產農田，提高糧食生產率。

耕地保護補償機制也是決策層一直在探索的途徑。近年來，一些經濟條件較好的城市如四川成都、廣東佛山和東莞、浙江海寧等地區初步建立了對承擔耕地保護責任的農戶和集體經濟組織直接給予資金補償的機制，對提高微觀責任主體保護耕地的積極性，堅守耕地紅線起到了積極作用，這同時也是從國家層面建立耕地保護補償機制進行的有益嘗試。

保量更需保質

與糧食數量安全相比，公眾更為關心的顯然是糧食質量的安全。

據有關方面調查，隨著工業化的推進，目前我國有2000萬公頃耕地不同程度受到重金屬污染，約占耕地總面積的1/5。其中，受礦區污染耕地200萬公頃，石油污染耕地約500萬公頃，固體廢棄物堆放污染約5萬公頃，“工業三廢”污染近1000萬公頃，污灌農田達330多萬公頃。其中，重金屬在大氣、地表水、地下水、土壤、作物等系統間相互污染，今年廣州市檢測出的“隔大米”，僅僅是我國糧食質量安全問題的冰山一角。

另一方面，在農業生產中，幾十年來依靠化肥、農藥、添加劑等技術獲得農作物產量增加的潛力已經逼近上限，過度的施用還帶來了嚴重的面源污染問題。

糧食主產區自身只追求糧食的產量，忽視糧食質量的安全，形成糧食數量增加而糧食質量安全下降的怪圈，農業生態環境保護迫在眉睫。

剛剛結束的中央經濟工作會議提出，“要堅持數量質量并重，更加注重農產品質量和食品安全，注重生產源頭治理和產銷全程監管，注重永續發展，轉變農業發展方式，發展節水農業、循環農業”。農產品質量和食品安全問題在中央經濟工作會議上被強調，這在過去很少見。

2013年“兩會”期間，九三學社中央提出一份《關于加強綠色農業發展的建議》，即為去年“兩會”的一號提案，而綠色農業，正是生態農業的另一種說法。

事實上，國家政策對于生態農業已有“布局”。在今年2月國務院印發的《循環經濟發展戰略及近期行動計劃》中，構建循環型農業體系成為重要內容。行動計劃提出，在農業領域加快推動資源利用節約化、產業鏈接循環化、廢物處理資源化，形成農林牧漁多業共生的循環型農業生產方式，改善農村生態環境，促進農業發展方式轉變。

生態文明是中共“十八大”之后提出的一個新的執政理念。十八屆三中全會通過的決定中專門用了一個章節講生態文明的問題，其中提到：要穩定和擴大退耕還林、退牧還草范圍，調整嚴重污染和地下水嚴重超采區耕地用途，有序實現耕地、河湖休養生息。

糧食安全戰略已成共識。保障糧食安全，既要保數量，更要保質量，這正是全面建成小康社會題中應有之義。

價格的號召力

農業部部長韓長賦曾在接受媒體采訪時表示：對農民種糧的號召力，市場價格比我這農業部長還要大。

農資價格不斷上漲、生產用工成本上升、全社會工資水平上漲的趨勢難以改變，而糧食價格卻受到諸多制約難以上漲，種糧比較效益偏低的問題將日益突出，“種地一年不如打工一月”，嚴重制約了農民種糧積極性。

國務院發展研究中心副主任韓俊指出，從2009～2011三年的數據來看，三種主糧的平均收益只有223.4元/畝，糧食種植實際收益增長緩慢，有些甚至出現負增長。2004～2011年如果剔除消費價格上漲的影響，三種主糧畝均種植收益在7年里僅提高了0.8元，其中玉米提高了91.4元，稻谷提高了8.6元，小麥則下降了97.8元。

為此，提高糧食價格的呼聲逐年高漲。三農問題專家鄭風田認為，如何鼓勵農民多種糧是糧食問題的關鍵，把價格搞對就行了。而目前的價格管制，恰恰是不鼓勵農民種糧。因為糧食國家統一定價，每年升幅很小，通過收貯拋貯來平抑糧價，最后的結果是土地、農資、工資什么都漲了，還漲得很快，唯有糧價是“小腳女人邁步”。種糧收入與外出打工收入愈拉愈大;種糧收入與種植經濟作物收入愈拉愈大;糧價上漲速度遠低農資上漲速度，這種新“剪刀差”耗盡了農民種糧的積極性。

專家認為，如何消除這些新“剪刀差”，建立價格連動機制，讓種糧的農民也能得到社會平均利潤率，才是根本。

然而，每當糧食價格出現波動，“糧價是百價之基”、“糧價漲、百價漲”、糧價上漲導致通貨膨脹——諸如此類的說法常常見諸于報端。經過業界人士的深入分析，近年來這樣的說法受到了越來越多的質疑。

根據西方經濟學中通貨膨脹的概念——在紙幣流通條件下，因貨幣供給大于貨幣實際需求，從而引起的一段時間內物價持續而普遍的上漲現象，如要尋找導致通貨膨脹的原因，那唯一的原因就是貨幣供給超出貨幣需求，而物價的持續上漲僅是表象。正如商品緊俏導致了商品價格上漲，而不是價格上漲導致了商品緊俏。實際上，只要貨幣的供給保持穩定，那么部分商品的價格上漲并不會導致社會物價的整體上漲，相反部分商品價格的上漲，必然意味著部分商品價格的下跌。比如說，糧食價格上漲，消費者花在食品上的支出必然增加，相應地，花在其他商品的上的支出必然相應減少（在支出預算一定的情況下），那么其他商品必然會由于需求減少而價格下降。因此，總體物價并不會由于糧價的上漲而上漲。事實上從1988年以來，國內每次通脹都表現為其他物價大漲，糧價卻沒漲多少。

三農問題專家程國強指出，為保護和提高農民種糧積極性，中國應重構基于市場導向的種糧利益保護機制。“新一輪改革一是解決糧食的基礎和機制問題，二是理清政府與市場的關系，重構市場體系。”

新的一號文件提出，要完善糧食等重要農產品價格形成機制，堅持市場定價原則，探索推進農產品價格形成機制與政府補貼脫鉤的改革。這個突破或許意味著更合理的糧食定價機制已可預期。

“全要素生產率”的貢獻

上世紀50年代，諾貝爾經濟學獎獲得者羅伯特·M·索洛提出了“全要素生產率”的概念，即資源（包括人力、物力、財力）開發利用的效率。從本質上講，“全要素生產率”反映的是國家（地區）為了擺脫貧困、落后和發展經濟在一定時期里表現出來的能力和努力程度，是技術進步對經濟發展作用的綜合反映，因此全要素生產率的增長率常常被視為科技進步的指標。

根據美國經濟學者Keith Fuglie 調查，在過去的二十年里，中國和巴西這兩個大的發展中國家保持了高速的“全要素生產率”增長。

中國農業科學院農經所所長秦富指出，改革開放以來，糧食單產從1978年每畝168.5公斤提高到2011年的344.4公斤，總產量由3000多億公斤增至5712億公斤，農業科技進步在其中發揮了巨大的作用。定量分析2004～2009年間我國糧食產量增長率可以發現，各種要素投入（土地、水資源、農藥、化肥、勞動力等）對糧食產量的總貢獻只有26.5%，而農業“全要素生產率”增長的貢獻則高達73.5%。在未來耕地面積有限、勞動力持續轉移的情況下，我國糧食增產將更加有賴于全要素生產率的增長，特別是堅持依靠科技提高單產的發展道路。

2013年9月，由袁隆平院士科研團隊攻關的國家第四期超級稻百畝示范片“Y兩優900”中稻平均畝產達到988.1公斤，創世界紀錄。業內人士認為，這從實踐上證實了超級雜交稻第四期即期畝產1000公斤攻關技術路線的可行性，使中國水稻超高產育種水平邁上一個新臺階。據統計，2012年，中國超級稻推廣面積達1.21億畝，約占水稻種植面積的四分之一，畝增產60公斤以上。近年來超級稻的育種與推廣為國家糧食安全提供了可靠保障。

我國幅員遼闊，然而可耕地面積只有國土的十分之一，存在大量難以利用的荒地、鹽堿地等貧瘠土地。下一步的技術革命中，將有望通過利用生物技術改造這些貧瘠的土地，實現土地的高效利用，擴大種植面積;同時通過農業生物技術進行品種改良，增強作物的抗逆性，進一步提高糧食單位面積的產量。

開源仍需節流

盡管我國糧食供求處于緊平衡狀態，產量增加來之不易，然而糧食從生產出來到擺上餐桌，每一環節都存在巨大的損失浪費。國家糧食局局長任正曉2013年向媒體公布，根據測算，我國糧食產后僅儲藏、運輸、加工等環節損失浪費總量達700億斤以上，大約相當于2億畝耕地的產量，比第一產糧大省黑龍江一年的產量還要多。

在糧食產后各環節中，一是農戶儲糧損失大。目前，我國實行的是中央儲備、地方儲備和農戶自儲三級糧食儲備制度。我國農戶儲糧數量巨大，基本50%以上的糧食儲存在農戶手中，但是全國農戶儲糧損失率平均為8%左右，每年損失糧食約0.2億噸。二是糧食收納庫由于部分倉房年久失修，儲糧條件較差，造成在儲存環節糧食損失率達到5%左右。三是糧食運輸過程的損失浪費較高。我國每年跨省糧食流通量超過1億噸，由于糧食物流方式還比較落后，造成糧食損耗嚴重。四是糧食消費環節浪費嚴重，中國人每年在餐桌上浪費的糧食價值高達2000億元，被倒掉的食物相當于2億多人一年的口糧。五是糧食加工環節也存在著糧食資源浪費。由于消費習慣誤區，成品糧過度追求亮、白、精，既損失營養素又明顯降低出品率，副產品綜合利用率也不高，該環節每年造成口糧損失超130億斤。

為減少儲運加工環節的糧食浪費，近年國家不斷加大對糧食倉儲、運輸等方面的投入。從2006年起，中央財政每年安排補助資金，用于引導和扶持主產區執行中央政策性糧食收儲任務庫點的倉房維修改造，初步建立糧食倉房維修改造的長效機制。“十一五”期間，維修改造倉房倉容1億噸以上;對于鼓勵農戶科學儲糧，國家糧食局大力推廣先進適用的新裝具、新技術，努力改善農戶儲糧條件，減少儲糧損失。截至目前，已為全國25個省（區、市）198.4萬農戶配置了新型儲糧裝具。“十二五”期間擬為全國26個省（區、市）符合條件的800萬農戶建設各類標準化儲糧裝具;同時加快糧食現代物流設施建設。在上海、浙江、福建、廣東等沿海糧食主銷區，以及江蘇、湖北、安徽、重慶、四川等長江沿線省市建立糧食物流園區，減少糧食在運輸過程中的損失浪費。

對于解決減少消費環節的浪費，2013年糧食局下發了《關于糧食行業帶頭愛糧反對浪費的指導意見》，動員全國糧食行業廣大員工帶頭愛糧節糧、反對浪費，促進全社會樹立起愛糧節糧的新風尚，確保國家糧食安全。

任正曉同時表示，在強化宣傳教育活動同時，糧食局將在有關部門和各級政府支持下，從2013年起至2017年實施“糧安工程”，打通糧食物流通道、修復糧食倉儲設施、完善應急供應體系、保證糧油質量安全、強化糧情監測預警、促進糧食節約減損。特別要探索為節約糧食、反對浪費立法，下一步《糧食法》中將明確節約糧食、反對浪費條款，浪費糧食的行為將受到法律的約束和懲治。