遼寧省扶貧開發調研報告

為了解遼寧省2000年以來的扶貧開發工作和貫徹落實25號文件精神情況，總結阜新國家扶貧改革試驗區經驗，7月27日-30日，國務院扶貧開發領導小組專家咨詢委員會主任范小建率調研組赴遼寧省進行了為期4天的調研。

調研基本情況和總體評價

調研組在省級層面進行了比較充分的座談討論，并選取了國家扶貧改革試驗區阜新市的彰武和阜蒙兩縣，赴6個鄉鎮的6個村、合作社以及農戶家中了解情況，考察了扶貧移民搬遷、產業扶貧、“集團幫村”、互助資金、農業經營體制機制創新等5種扶貧方式，召開3次座談會，在以往調研的基礎上，對遼寧省及試驗區的扶貧工作進展情況有了新的理解和認識。

總體來看，2000年以來特別是中央扶貧工作會議以來，遼寧省委省政府對扶貧開發工作高度重視、自主推進、大膽創新，積累了一些成功的經驗，取得了比較顯著的成效，扶貧標準逐步提高，幫扶力度不斷加大，瞄準機制日趨完善，貧困人口大幅減少，考核工作成效顯著。遼寧省農民人均純收入由2000年的2356元增長到2013年的10523元，年均增長628元，年均增速12.2%，增速快于全國同期1.1個百分點，累計減少貧困人口589.7萬人。中辦發25號文件下發以后，遼寧省結合本省實際，制定印發了《關于創新機制扎實推進農村扶貧開發工作的實施方案》和《關于向貧困村選派駐村工作隊的實施意見》，各項工作正在扎實推進。

遼寧省扶貧工作的幾個特色

與東部其它省市一樣，2000年以后遼寧省的扶貧工作整體上從消除絕對貧困逐步轉向緩解相對貧困，當前的扶貧標準為農民純收入3200元（2010年不變價）。新標準的依據主要有兩條，一是新標準占上年農民人均純收入的1/3左右，二是新標準之下的農村貧困人口占全省農村人口的15%左右。

除此之外，近年來遼寧省扶貧開發的以下做法給我們留下深刻印象。我們認為，對目前各地創新扶貧工作體制機制有一定借鑒意義。

（一）注重扶貧開發工作考核

2009年6月，遼寧省政府開始組織對市級政府的績效考評。在此過程中，他們將扶貧開發工作作為重要考核內容，雖然不是直接對貧困縣考核，但起到了對縣級考核的作用。

為了開展這項工作，遼寧省成立了省政府績效管理工作領導小組，由省長任組長，常務副省長任副組長，辦公室設在省人力資源和社會保障廳，具體工作由人社廳和有關部門共同組織。政府績效考評設綜合排名獎、重點工作優勝獎和晉位突出獎三個獎項，省委組織部將年度政府績效考核成績作為各市黨政領導班子和領導干部政績考核的重要組成部分。

作為遼寧省十大民生工程之一，扶貧開發工作始終是考核的主要內容之一。根據考核方案，省扶貧辦結合省委省政府的工作部署和國務院扶貧辦的年度工作安排，按照指標簡明、重點突出的原則，選擇幾項牽動全局的關鍵性指標進行考核。2014年主要考核年度減貧目標實現情況、建檔立卡和信息化建設、扶貧項目資金管理、專項扶貧與工作規范等。各市的考核結果要同時上報省政府考核辦和扶貧辦，并由扶貧辦提出初評意見。能否獲得優勝獎，對各市領導班子及領導干部個人影響很大。近年來，全省每年都有5-7個市獲得扶貧重點工作優勝獎，這對推動各地高度重視扶貧工作起到了積極的促進作用。

（二）加強扶貧統計監測

為了強化扶貧瞄準工作，這些年遼寧省扶貧辦陸續在省辦自身、3個地級市、10個重點縣設立了扶貧統計監測中心，開展建檔立卡、統計監測和信息化管理，其數據得到省統計局的認可，為精準扶貧奠定了堅實基礎。

2010年，遼寧省在彰武縣、北票市開展了農村最低生活保障制度和扶貧開發政策有效銜接試點工作，對扶貧戶、扶貧低保戶、低保戶和五保戶進行了貧困識別和建檔立卡，此后又逐步擴大試點規模。為了做好“兩項制度”有效銜接的數據統計和監測，省扶貧辦正式成立了扶貧統計監測中心，人員編制15名，屬財政全額撥款事業單位。

由于有了專門機構、人員和經費，2012年遼寧省高質量地完成了全省農村扶貧統計監測任務，人均純收入3200元以下的314萬貧困人口全面完成建檔立卡，其中還包括人均純收入在2200元以下的128萬貧困人口。有了這個基礎，2014年省定貧困村和國家扶貧標準以下126萬貧困人口的建檔立卡工作進行得就比較順利。

（三）加強扶貧資金監管

遼寧省2009年已將扶貧資金管理權限下放到縣，扶貧資金年初一次切塊下達，實行縣級財政專賬管理，封閉運行。省扶貧辦每年管理著3.5億元左右的中央和省級財政扶貧資金，同時還負責有關部門和各級扶貧資金的統計匯總、綜合分析和審計監督。

為了適應“權限下放，加強監管”的要求，2009年5月，遼寧省扶貧辦在全辦只有15名編制的情況下，增設了扶貧資金監管處，編制5名。主要職能為：負責扶貧資金管理制度的擬定、監督管理扶貧資金使用、監督檢查政策措施落實情況、組織扶貧開發績效考評。

扶貧資金監管處設置以來，省扶貧辦完善了一系列管理制度和辦法，使扶貧資金使用管理逐步制度化、規范化和法制化。在項目管理上，在縣一級建立項目庫，實行競爭立項，扶貧項目首先由村民代表大會商議，民主確定，然后按照“縣申請、市評定、省備案”的方式，確定項目實施單位。

在扶貧資金管理中，堅持“資金跟著項目走，項目落到貧困戶”，實行扶貧項目、資金、措施、效益“四到戶”。在此基礎上，為提高效益和防止跑冒滴漏，再進一步加強公告公示，督查檢查和績效考評。基層干部群眾普遍反映，扶貧資金項目管理權限下放，一是基層再不用到省里跑資金、跑項目了；二是資金分配更加公開透明了；三是扶貧項目安排更貼近老百姓需要，是會干、能干的項目了。endprint

（四）積極開展扶貧小額信貸

遼寧省作為東部省區，中央專項財政扶貧資金的支持力度比較小，多年來變化不大。為了彌補財政扶貧資金的不足，遼寧省一方面積極加大地方財政支持力度，另一方面充分挖掘金融扶貧的潛力。2005年遼寧省引進中國扶貧基金會中和農信小額信貸項目，探索出了一條由政府與非政府組織合作實施扶貧開發的新路子，同時也對農村金融服務體制創新進行了有益嘗試，提升了農村金融服務的質量。

中和農信扶貧小額信貸的主要做法是由省扶貧辦和中國扶貧基金會中和農信公司在項目縣共同設立小額信貸機構——農戶自立服務中心（以下簡稱“中心”）。中心負責實施農戶小額信貸項目，縣扶貧辦主要負責監督。中心的工作人員全部在當地聘任，除少數高層管理人員外，與公務人員一律不得交叉任職。為了降低成本，業務人員從嚴控制，在鄉一級不設工作站，由中心業務人員直接面對農戶開展工作。貸款戶獲得貸款要實行幾戶聯保，首次貸款有比較嚴格的規模限制，一般在5000元左右，貸款利息高于信用社水平。為了保證農戶的貸款需求，中心始終堅持百分之百入戶調查，百分之百電話回訪，送款上門、收款到戶，為農戶提供優質便捷的小額信貸服務。

目前，遼寧省投入扶貧資金8200萬元，中國扶貧基金會投入本金3.06億元。截至2013年12月31日，中和農信小額信貸扶貧項目在遼寧省已覆蓋21個縣，457個鄉鎮，4222個行政村，15.71萬戶。近十年來，項目累計發放農戶小額信貸26.6萬筆、21.5億元，貸款余額4億元，占中和農信全國貸款余額的1/3，近53.1萬貧困人口從中受益。77%的農戶貸款從事種植業和養殖業，12%的農戶貸款從事小商貿，8%的農戶貸款從事服務業，3%的農戶貸款從事其他行業。

在大力開展中和農信小額信貸的同時，遼寧省還積極開展貧困村互助資金的工作。全省有882個貧困村開展了互助資金扶貧試點，參與貧困農戶7.13萬戶。到2013年底，互助資金總規模達3.04億元，累計發放借款10.13萬次、6.45億元，其中貧困戶5.59億元。這兩項業務的開展，對彌補財政專項資金不足，調動貧困群眾自力更生的積極性都發揮了重要作用。

阜新扶貧改革試驗區的主要做法和經驗

阜新市是國務院扶貧開發領導小組批準設立的三個“全國扶貧改革試驗區”之一，是遼寧省發展最落后的地區之一，經濟總量小、產業水平低、資源枯竭、生態脆弱。全市常住人口182萬，其中少數民族人口29.8萬，按省定標準，貧困人口19.2萬。所轄阜蒙、彰武兩縣都是全國重要商品糧基地和畜牧業基地，但基礎設施薄弱，公共服務滯后，農業產業化水平低，發展生產資金不足，農業經營體制不活是制約其發展和減貧的瓶頸因素。因此，遼寧省將阜新扶貧改革試驗區的主要任務定位為以下五個方面：全面提升產業化扶貧水平，統籌推進城鄉社會發展，形成完整生態扶貧產業鏈，實現基本公共服務均等化，全力保障和改善民生。扶貧改革試驗區設立一年來，阜新加快扶貧開發體制機制創新，在以下幾個方面取得了一定成效。

（一）創新農業生產經營體制

阜新人均耕地6.7畝，居全省第一位。近年來，農村青壯勞動力大量外流，老弱病殘滯留，誰來種地，怎樣種好地的矛盾已十分突出。創新農業生產經營體系，通過土地的適度規模經營，實現集約化、規模化，對阜新農村經濟發展和貧困人口脫貧致富，無疑是一條有效途徑。

2014年，全市土地流轉面積達156萬畝，占家庭承包面積的30%，比上年增長83.5%；種糧大戶230戶，比上年增長215戶；家庭農場82個，比上年增長36.67%；合作社2890家，比上年增長21.73%，帶動農戶15萬戶，比上年增長185.71%；農業企業20家，比上年增長185.71%。圍繞著怎么種好地和發展現代農業來創新農業生產經營體系，是形勢發展的需要，也對政府加強引導和規范提出了新的要求。

在省委、省政府的大力支持下，阜新市于2013年底啟動實施了“200萬畝現代農業示范帶建設工程”，計劃利用4年時間，覆蓋兩縣五區47個鄉鎮、455個行政村、85.7萬人。安排部分財政投資項目直接投向符合條件的新型生產經營主體，并以此帶動周邊農戶的發展，是他們進行的一種嘗試。

阜新豐澤農業有限責任公司于2010年5月在阜蒙縣富榮鎮成立，采用“公司+基地+農戶”的經營管理模式，將小農戶組織起來，現已成為樹莓產品生產、加工、儲存、銷售一體化的農業產業化龍頭企業，共種植樹莓1015畝，帶動當地貧困農戶520戶。2013年，市扶貧辦將該企業申報成為省級扶貧龍頭企業。2014年，將該企業樹莓基地確定為省產業扶貧示范項目，可獲省財政專項扶貧資金100萬元。市農業部門結合沈阜200萬畝現代農業示范帶建設，幫助企業解決水、電、路、井、架材等基礎設施建設。

阜蒙縣于寺鎮關營子村通過土地集約化和規模化經營，借助“集團幫村”扶貧開發項目的實施，采取承包、代耕和入股三種方式，共流轉耕地2萬畝，一部分向大戶集中，一部分實現了合作社經營。土地流轉之后，一些強壯勞力就近或外出打工，促進了勞動力轉移；大棚種植、畜牧養殖（羊）以及烤煙種植的合作經營，吸納全村390戶勞動力，日均工資在100元以上，目前全村農民年人均純收入達到2萬元。

（二）構建多層次農村金融體系

阜新扶貧改革試驗區力求合理利用多個金融主體的資金，引導金融資本投向扶貧開發，建立面向貧困戶、新型農業經營組織、龍頭企業等主體的多層次支農惠農金融服務體系和信用體系。他們設計了“互助資金和小額信貸瞄準貧困戶，‘政銀保服務于新型農業經營組織和龍頭企業”的金融服務模式。

一是互助資金。阜新市彰武縣火石嶺子村共有社員756戶、2676人，其中建檔立卡貧困戶165戶、526人。2013年成立扶貧資金互助社，縣扶貧局投入20萬元，入社社員74戶，除少數村干部，其余都是貧困戶，有40戶從互助社借款受益。到2014年，在縣扶貧局進一步支持下，本金擴大到55萬元，互助社社員發展到98戶，發放借款59萬元，戶均借款5000元，主要發展特色養殖項目。借款和回收由理事會負責，除實行農戶擔保，還采取林權證、種糧補貼存折抵押等形式，賬務由鄉經管站代管，資金存儲于鄉信用社。這種抵押形式和分權管理的體制保證了互助資金的安全運營。endprint

二是小額信貸。阜蒙縣農戶自立服務中心是由中國扶貧基金會與扶貧辦共同設立的小額信貸機構，注冊于2008年12月。5年來，向全縣15249戶農戶發放小額貸款15249筆、12341.75萬元，戶均貸款8000元，貸款回收率100%。截至今年，覆蓋了全縣35個鄉鎮和70%的行政村。2013年發放小額貸款3580.25萬元，比上年增加640.75萬元。

三是“政銀保”。2014年6月，阜新市制定出臺了《阜新市“政銀保”合作涉農貸款實施辦法》，明確為具有阜新戶籍的專業大戶和在阜新市有關部門登記注冊的家庭農場、農民專業合作經濟組織、農村集體經濟組織、農事企業等五類主體提供具有一定限額的金融服務。

政府部門主要負責政策制定、首期及后續風險補償金的出資；合作銀行機構按項目需求進行調查評估和貸款管理；合作保險機構提供保證保險（保證保險費率1.7%，借款人意外傷害身故保險費率0.15%）。當單筆貸款發生損失時，合作保險機構承擔70%，合作銀行機構承擔30%；年度賠付總額超過最高限額時，超額部分由合作銀行機構承擔30%，市“政銀保”合作涉農貸款補償金承擔70%。貸款農戶將承包土地經營權以及地上附著物使用權，經縣土地流轉中心作價評估后，“存入”鄉鎮土地流轉市場，并簽訂《土地委托流轉協議書》，作為抵押物。

首期“政銀保”風險補償金額度為500萬元，其中市級出資300萬元，阜蒙縣和彰武縣各出資100萬元，聯席會議辦公室統一設專戶管理，封閉運行，接受審計部門督查。市、縣財政部門在每年年初根據各自行政轄區內補償金的損失情況按責進行注資，并保持補償金賬戶余額不少于500萬元。

這種互助資金、小額信貸和“政銀保”三位一體的金融服務體系，是對農村金融體制改革的積極探索，前兩種方式已有比較成熟的經驗，而“政銀保”的方式還沒有成熟的經驗可尋，其建立的涉農信貸分擔機制，還需要地方政府的細心指導和各有關方面的大力支持。

（三）“集團幫村”帶動整村脫貧

阜新市共有197個建檔立卡貧困村，其中有一部分貧困村相對困難，需要加大扶持力度。從2013年起，市委市政府決定，將試驗區中阜蒙縣、彰武縣、清河門區的16個重點貧困村定為“集團幫村”工程項目村。“集團幫村”是指由多個政府部門和企業構成一個幫扶集團，對重點貧困村集中力量給予大規模幫扶。目標是到2015年末，項目村主導產業形成規模、基礎設施明顯改善、社會事業全面發展、村容村貌整潔靚麗、貧困人口穩定脫貧、基層組織領導發展和服務群眾能力顯著提高。重點任務是以村為單位，推動產業發展，危房改造和扶貧移民，道路建設、生產、生活用水、基本農田和農田水利等基礎設施，教育、文化、衛生、環境等公共服務發展，貧困學生助學和勞動力技能培訓。

阜蒙縣國華鄉兩家子村2013年農村人均純收入為3100元，是全市重點貧困村之一。兩家子村于2013年9月被列為“集團幫村”工程項目村。集團幫扶單位由市農委牽頭，市高新區、市科技局、市人防辦包鄉帶村，幫扶企業包括遼寧大金鋼結構工程（集團）有限公司、阜新浩博工貿有限公司、阜新維遠食品科技有限公司，配合部門包括市直涉農相關部門、阜蒙縣委、縣政府。項目規劃利用兩年時間建成1200畝精品葡萄園區，全村人均收入在現有基礎上增加16000元。由省扶貧辦籌資25萬，市財政配套15萬，在完成了前期危房改造、修路和打井等基礎設施的基礎上，流轉農民土地150畝，新建冷棚栽植葡萄6.5萬株。同時引入市場機制，在統一建棚、統一品種、統一栽植、統一技術、統一銷售的全方位服務體系下，為發展產業提供支撐，提高了項目村整村發展能力，起到試驗區的示范作用。同時，該村計劃通過“政銀保”合作涉農貸款申請貸款資金300萬元，緩解冷棚葡萄資金短缺問題，提高扶貧成效。

（四）區域發展和到村到戶相結合

中央扶貧工作會議之后，遼寧省沒有明確劃分過省級貧困片區，這使得像阜新這樣相對集中連片的貧困地區，一直缺乏區域性扶貧開發的政策支持。2013年，遼寧省以阜新扶貧改革試驗區為契機，將其作為整體欠發達地區，給予諸多政策支持，集中力量，整合資金，予以扶持。

一是加強省直部門政策支持。省政府將阜新試驗區建設任務細化為31項，明確33家省直單位對試驗區建設給予支持。目前，教育廳明確自2014年起阜新農村寄宿制學校貧困學生生活補助由省以上財政承擔；省財政廳已原則同意返還阜新市2013年礦產資源補償費探礦采礦權使用費及價款2397萬元；人民銀行沈陽分行為阜新市增加地區法人機構貸款限額4.85億元、支農再貸款限額4.55億元、再貼現限額8億元。

二是對省直部門支持試驗區建設工作進行考核。2014年3月，省直機關工委、省扶貧辦印發《省（中）直機關2014年定點扶貧工作意見》再次明確，承擔支持試驗區建設工作任務的33家單位，要根據省政府工作分工精神，制定規劃和年度具體實施方案，有目標、有重點、有步驟、有檢查地組織實施，并對支持試驗區工作情況進行考核。

三是開展“沈阜200萬畝現代農業示范帶建設工程”，覆蓋阜新市建檔立卡貧困村和貧困人口總數的67.5%和88%。產業資金投向由原先“以龍頭企業帶動農戶生產”的模式，轉向采用針對“產業基地”建設的補貼機制，其中40%用于補貼基地基礎設施建設，60%用于補貼農戶，帶動了10萬人發展生產。

阜新扶貧改革試驗區的設置，實質上起到了確定重點區域的作用，促進了各項支持政策的出臺，彌補了區域瞄準的政策空間，對加快縮小區域發展差距創造了條件。

對全國扶貧開發工作的啟示和建議（摘要）

遼寧省的扶貧工作對于推動全國扶貧工作具有借鑒意義，同時也提出了進一步改革的要求，為此提出以下建議：

（一）借鑒遼寧省在扶貧考核、統計監測與資金監管方面的做法和經驗

（二）積極推動改革措施的落實

（三）加強創新農業經營體系的政策規范endprint