創新產業扶貧方式 提高產業扶貧效果

章康華

農村發展、農業增效、農民增收，離不開優勢高效產業的支撐。在貧困地區，產業扶貧將“輸血式”扶貧轉變為“造血式”扶貧，扶的是根本。謀劃新形勢下產業扶貧的科學發展，打牢貧困地區群眾持續穩定增收的基礎，是現階段扶貧開發必須著力推進的重點工作。

創新產業扶貧的重要性和必要性

（一）產業扶貧是增加貧困戶收入、減少貧困人口的重要措施

基于對人類社會發展規律、時代發展趨勢和國家大政方針的研判，深刻認識到我國農業人口將伴隨城鎮化、工業化和信息化快速推進，繼續大規模向城鎮轉移，向二三產業轉移。因此，在扶貧開發工作中，要把搬遷移民進城鎮進園區和勞動力轉移培訓（“雨露計劃”）兩項工作，作為解決貧困問題的戰略性措施和優先選項大力實施。

但是，必須同時看到，要完成農業人口向城鎮轉移，這是一項浩大的經濟和社會結構調整，也是一個既復雜而又漫長的過程。根據對當前貧困人口的分析，貧困群眾由于客觀條件和主觀原因，在今后相當時期內，大部分仍將滯留在農村，必須統籌考慮這部分人群階段性發展和長期性發展問題。留在農村的農戶，包括貧困戶和非貧困戶，其收入將主要來源于從事農業生產，而推進農業產業發展是增加農戶收入，促進貧困群眾脫貧致富的主要途徑。

（二）產業扶貧是當前扶貧開發推進過程中的難點

主要表現在三個方面：一是當前和今后相當長的時期，大多數農產品都將呈供大于求的態勢，農產品競爭將日趨激烈，優勝劣汰將成為常態，農民在農業生產中面臨巨大的壓力。二是農業生產要求專業化，但現在大多數貧困村仍然以單打獨斗、各自為政的方式從事生產，發展的產業可謂五花八門，沒有形成“一村一品”的專業化生產格局，既難以形成規模效應，又難以提高生產水平和效益。三是農民組織化水平低，現在大多數農戶還處于分戶單干的小農經營狀態，缺乏統分結合的有效組織形式，既難以應對市場快速不斷的變化和激烈的競爭，又難以應對自然災害風險。特別是貧困農戶由于自身素質差、技術水平低，在產業發展中處于弱勢地位，參與產業開發更是難上加難。

（三）創新農業產業扶貧方式和機制迫在眉睫

從大量的調查結果來看，由于產業扶貧自身存在的困難和問題，加上一些地方在產業扶貧工作方面存在著認識上的偏差，相當一部分地方產業扶貧進展和效果都不盡人意。

在產業扶貧方式上，目前推行的兩種方式都不夠科學合理，扶貧功能和效果欠佳。第一種是扶持農業龍頭企業帶動貧困農戶發展的方式，即設想通過安排產業扶貧專項資金，扶持龍頭企業建種植業和養殖業基地，建加工廠和流通設施，促進產業較好地發展。同時，通過吸納貧困農戶參與產業開發，同步帶動貧困農戶發展，較大幅度增加貧困農戶收入，促其早日脫貧致富。然而，從許多地方實踐結果來看，一方面，它確實有力地促進了產業較快發展，使龍頭企業獲得較多的收入并迅速壯大發展。但另一方面，大多數地方企業與貧困農戶之間并未建立起利益連結機制，貧困農戶并沒有隨著產業發展而同步獲得較多的收入和較大的發展，大多數農戶僅獲得很少的一些土地流轉租金和臨時性務工工資收入。雖然這對改善貧困農戶絕對貧困狀況起了一定的作用，但與政府巨大的財政投入所獲得的產業扶貧效應相比差距甚遠，與政府的扶貧期望相差甚遠。這一產業扶貧方式被評價為效率明顯但欠公平。顯然，這種產業扶貧方式偏離扶貧宗旨，不宜繼續實施和推進。

第二種是扶持單家獨戶發展產業的方式，即按照傳統的農業生產模式，直接扶持貧困農戶各自發展產業。不少地方還結合采取定對象、定政策、定措施、定責任、定目標的“五定”幫扶機制，推進這一產業扶貧方式。從各地實踐結果來看，一方面它較好地體現了公平，將產業扶貧資金直接用于扶持貧困農戶，較大地調動了貧困農戶參與產業開發的積極性，在一定程度上推進了產業發展，促進了貧困農戶增收，發揮了一定的扶貧功能和作用。但另一方面，這種扶持方式既難以形成“一村一品”的專業化生產格局，又缺乏現代社會化服務組織的強力支撐，無論是對產業發展推動，還是促進貧困農戶增收脫貧，都難以獲得很好的效果。即使少數農戶一時取得較好的成效，但也很難確保持久發展。這種方式被評價為公平性較高但效率不高，故也難以繼續大力推行。另外，還有的地方試圖從金融扶貧或科技扶貧等單項扶貧措施中尋求突破，但也由于缺乏專業化生產基礎和組織化服務保證，難以獲得理想的結果。所以探索和創新產業扶貧方式迫在眉睫。

創新產業扶貧的基本思路和模式

產業扶貧是一項復雜的系統性工程，既要求講究效率，又要求兼顧公平；既涉及到自然風險，又涉及到市場風險，還涉及利益關聯等多個方面。因此，推進產業扶貧要用系統的思維來謀劃，要與發展現代農業相結合，要用綜合手段來創新。要在以貧困戶為核心、以貧困群眾增收為目標的基礎上，重點抓好四個關鍵環節，形成“四位一體”的產業扶貧新模式。

（一）選擇一個優勢高效的主導產業，著力提高產業化和專業化生產水平

眾所周知，要科學推進產業扶貧，首先必須選擇好一個產業。根據各地多年經驗，原則上以從本縣（市、區）重點發展的優勢高效產業中，選擇一個適合本地發展的產業為佳。按照這一原則選擇產業，既包括四個方面的要求，同時也凸顯四大優點。

其一，有利于貧困村扶貧產業較好地融入到全縣產業化進程中，提高產業化水平。推進農業產業化是發展現代農業的主要內容和基本要求，其優越性不言而喻。而要達到產業化水平，通常至少要達到兩個基本條件，一是產業生產、流通、加工三個環節比較齊全，相互之間比較協調匹配，產業體系比較完善；二是產業規模達到比較大的程度。按照這兩大條件要求，顯然一個村很難把一個產業做到產業化水平，而一個縣（市、區）則完全有可能做成。強調貧困村應從本縣（市、區）重點發展的主導中選擇產業，可以使貧困村產業發展較好地融入到本縣（市、區）的產業化進程之中，成為全縣產業化的一個組成部分，享受推進產業化所帶來的成果和好處，進而更好地促進貧困農戶增收，提高產業扶貧功能和作用。endprint

其二，能使產業的發展重點更加突出，有利于提高專業化水平。大量經驗表明，只有走專業化發展道路，產業才能越做越精，越做越強，才能提高產業發展水平和效益。強調一個村選擇一個產業就是要著力改變過去一個村搞十幾個產業、幾十個產業的傳統生產模式，走“一村一品”的專業化發展道路，從而更好地提高產業發展水平。

其三，有利于提高產業效益。糧棉油等土地密集型產業，雖然在一些地方很具比較優勢，但這些產業單位面積增收潛力比較小，其出路在于大量擴大生產規模，而這對貧困農戶而言，又往往難以做到。因此扶貧產業要盡可能選擇經濟效益比較高的經濟作物和特色養殖業，當然也不排除能夠吸納較多貧困戶參與、較大幅度增加貧困農戶收入的其它加工業和服務業。

其四，有利于提高產業發展的成功率。不同的產業對地理環境、氣候條件等有不同的要求，只有這些條件能比較好地被滿足，產業才能發展得更好，更具優勢、更具競爭力、更有效益。所以在選擇產業時，特別要強調因地制宜，選擇適合本地發展的產業。

（二）組建一個支撐有力的合作組織，著力提高社會化和組織化程度

選擇好一個產業，這對科學推進產業扶貧工作而言，僅僅是開了一個好頭，緊接著更重要的，是要將貧困村中有意愿并有一定勞動能力的農戶，包括貧困戶和非貧困戶，按章程要求組建成一個產業發展專業合作社，并著力保障合作社良好運轉，這是搞好產業扶貧的關鍵。

目前，我國農業產業發展與日本、韓國和我國臺灣地區相比，最大的差距就在于農民組織化程度低、產業發展缺乏強有力的社會服務體系支撐。要推進產業扶貧，必須同步建立產業發展專業合作社，大力提高農民組織化程度，在農民與市場之間架起一座“金橋”。專業合作社通過對內服務，對外經營，一方面可以在生產技術上服務于農民，提高農民技術水平和農產品質量，幫助農民適應市場，主動按照市場需求生產適銷對路產品，避免生產的盲目性；可以幫助農民有效地組織農產品銷售，完成從產品到商品、從價值形態到貨幣形態的驚險跳躍，從而達到弱化市場不確定性，降低農民參與市場的風險，提高抵御自然風險、市場風險和技術風險能力的目的。另一方面，通過把分散的農戶組建成利益共同體，可以改變農戶孤立無援、任人擺布的地位，從而大大提高農民組織化程度，壯大談判力量，阻止和防御各種利益集團對農民的不法傷害和剝奪，改變農民在市場中的不平等競爭地位，切實保護農民利益。同時，有合作社作為公司與農民之間合作的中介，能較好地克服公司在組織千家萬戶方面的困難，也有利于加快農業產業化進程，提高農業比較效益，促進政府職能轉變。

建立農民產業發展專業合作社，要堅持因地制宜、以市場為導向、以服務為宗旨、以科技為支柱的原則，按照循序漸進、分步實施、形式多樣、以點帶面的策略來推進。在合作范圍上，先從專業合作入手，再向綜合性發展為宜；在合作形式上，先從比較簡單的契約型合作入手，再向比較復雜的內部出資型或會員制型合作發展為宜；在組織架構上，原則上以一個貧困行政村為單位建立一個合作社，有條件的地方也可數個行政村建立一個合作社。如在一個鄉鎮有多個村分別建立了同一產業合作社，也可建立鄉鎮級分社，以便形成更大的力量，爭取更加有利的地位，獲得更大的利益，同樣在縣（市、區）有多個鄉鎮建有同一產業分社，也可以在縣級層面建立產業合作總社。在組建農民專業合作社過程中，要特別注意防止出現流于形式，或打著合作、服務的口號，鉆政策空子的“偽合作社”出現。

（三）設立一個放大貸款的擔保資金，著力破解發展產業資金不足問題

在選擇好產業并建立了產業發展專業合作社后，緊接著就是如何解決產業發展所需資金的問題，這是關乎合作社能否順利運轉、扶貧產業能否順利發展的重要條件和保證。

以江西為例，雖然省委省政府已為58個縣每年專項安排了1000萬元產業發展資金，各設區市、各縣（市、區）也相應地安排了數量不等的一些專項資金，貧困農戶也能自籌一些資金，但與產業發展龐大的資金需求相比，還是相差甚遠。我們曾試圖動員銀行為貧困農戶提供小額信用貸款，但銀行因顧慮自身風險而未采納。廣大農民也一直希望用山林承包經營權、土地承包經營權、宅基地及農村房產抵押獲取銀行貸款，但銀行考慮這些物權變現難及其它一些原因，絕大多數都不接受。

各地實踐表明，只有充分發揮政府財政專項資金的引導作用，才有可能撬動銀行等社會資金共同扶持和參與產業扶貧。具體而言，就是用政府財政產業扶貧專項資金作擔保金，質押于銀行，銀行給予數倍放大貸款，從而破解貸款難這一制約產業發展的難題。現在，省、市、縣各級都有不少扶貧和財政部門正在聯合與銀行商討建立財政產業扶貧擔保金，解決扶貧產業發展所需貸款問題，這種形式能極大降低銀行風險，同時又能迅速擴展銀行業務，增加銀行收益，從各地反映情況來看，銀行對此表現出很大的興趣。在這個過程中，各地扶貧和財政部門與銀行圍繞“貸得出、用得好、還得起”的基本要求，創造了許多好的經驗。

總結各地開展產業扶貧擔保貸款的做法和經驗，可以探索開展以下幾個方面的工作：一是在縣級層面建立貸款擔保公司，定性為以服務為主的非盈利機構，當然，在條件、規模尚未成熟的地方，這項工作也可由縣扶貧部門和財政部門操辦，各地可根據實際情況而定。二是在財政產業扶貧資金中安排貸款擔保資金，數量在開辦之初一般以一個合作社安排20萬元左右為宜。三是明確擔保金與貸款存貸比例確定貸款計劃，存貸之比通常為1：8，向合作社農戶提供1至3年期、最長不超過5年的擔保貸款，貸款利率按銀行同期貸款基準利率執行。四是根據貸款計劃完成比例區別擔保金和合作銀行代償呆賬時雙方各自承擔的比例，如完成比例低于50%，代償款由擔保金、合作銀行按7：3的比例分攤；完成比例在50%—80%，代償款由擔保金、合作銀行按8：2的比例分攤；完成比例高于80%，代償款由擔保金、合作銀行按9：1的比例分攤。五是每年初合作銀行與擔保公司（或縣扶貧部門和財政部門）商議，按每個合作社擔保金數量及存貸比例下達最高貸款額度，縣合作銀行為每個合作社設立單獨賬簿進行單獨核算。貸款由農戶提出申請，合作社在貸款額度內，按貸款規定要求審定農戶貸款申請，再報合作銀行審定。如貸款不能如期償還需擔保金代償，需報擔保公司或縣扶貧部門審查。確需從擔保金中代償的，第二年則按代償后的總擔保金數額確定貸款額度。endprint

為增強合作社成員償貸責任和意識，各地可根據實際情況，規定農戶申請擔保貸款時需向合作社提供山林承包經營權、土地承包經營權、宅基地及房屋等物權抵押。各地在實際工作中可因地制宜制定既方便合作社成員及合作社貸款，又有利于扶貧和財政及有關部門對擔保貸款工作管理和監督的細則。同時，對貧困戶要輔助于直補、貼息或保費補貼等特惠措施，充分體現差別化扶持要求。產業發展擔保貸款優先保證貧困戶的需求，對貧困戶的產業貸款貼息率應高于其他農戶，產業直補資金主要用于扶持合作社的貧困戶，股份制農民專業合作社扶持貧困戶的直補資金可轉為貧困戶的股金。

（四）創建一個部門配合的幫扶機制，著力增強產業扶貧的動力和合力

推進產業扶貧是一個復雜的系統工程，需要各級各部門共同關心、合作推進。全省58個產業扶貧重點縣（市、區）要建立推進產業扶貧工作小組，在工作小組統一領導下，按照職責要求，督促各部門認真履職。

根據中辦發〔2013〕25號文件要求，農業部門在產業扶貧方面肩負主要責任，指導選擇產業，組建合作社，技術培訓、技術推廣、市場開發等工作都是農業部門的工作范圍和職責所在。扶貧部門要積極與農業部門聯系和合作，爭取他們的重視和支持，協調解決有關問題，同時還要協調財政、農業綜合開發等部門支持和參與推進產業扶貧工作。特別需要指出的是，要把干部駐村幫戶工作與科學推進“四位一體”產業扶貧新模式緊密結合起來，避免過去那種游離于產業化、專業化體系之外的所謂產業扶貧到戶的做法，起到扶真貧、真扶貧的效果。

總之，推進“四位一體”的產業扶貧新模式是一項綜合性、系統性工程，必須環環緊扣、步步為營，才能取得好的成效。在調研中我們欣喜地發現，修水縣馬坳鎮黃溪村這幾年正是基本上按照上述“四位一體”模式推進扶貧產業發展，使該村產業有了大發展、農民收入有了大提高、面貌有了大改變。

黃溪村過去曾因修建水電站田地大面積被淹，農民生產生活條件很差，一直是典型的貧困村，也是一個刑事案件多發村。近年來，在新的村兩委班子帶領以及駐村單位和干部的幫扶支持下，黃溪村村民開拓進取，積極調整產業結構，實行水改旱，轉向發展經濟作物，在全縣發展的優勢高效主導產業中，選擇了適合本村發展且有較好市場前景、群眾有能力參與、能帶動貧困戶增收的蠶桑產業，然后又把有發展意愿的農戶組織起來建立了蠶桑專業合作社。為解決資金問題，他們一方面積極爭取政府財政專項資金，另一方面利用自有資金作質押，爭取銀行放大抵押貸款，農戶也積極自籌資金，通過多方努力，使產業發展資金問題得到較好的解決。

黃溪村蠶桑專業合作社在推進產業發展方面，充分發揮“統”的功能，為農戶提供了強有力的服務，有效地破解了過去一家一戶種桑養蠶中存在的難題。

一是實行小蠶共育。通常小蠶在飼養過程中，對溫濕度和防疫要求很高，農戶在家里飼養很難把控，小蠶成活率一般很低，甚至“全軍覆沒”。為解決這一難題，合作社采取小蠶共育的辦法，即由合作社按技術規程要求建造小蠶飼養室，并聘請技術人員作指導，按要求嚴格把控溫濕度和防疫等關鍵環節，使小蠶成活率大幅度提高。

二是大蠶集中飼養。4齡以后的大蠶雖然比較好飼養，但若拿到各家各戶飼養，一方面不方便技術指導，另一方面由于人蠶共居，環境問題仍比較難把控，影響蠶繭產量。此外，還有的農戶由于各種原因，暫時或長期退出種桑養蠶，原有的蠶房、蠶具等資源又大量浪費。針對這一問題，合作社籌措資金統一建造大蠶飼養室和蠶具，社員要養蠶可向合作社租用蠶室和蠶具。這樣一來減少了農戶一次性投資，也可避免不養時浪費資源；二來可以更好地把握環境條件和防疫問題；第三便于技術指導。

三是統一組織采購生產資料。合作社因所需生產資料多，采購時價格上可獲得很大的優惠，節約了成本。

四是統一組織銷售蠶繭。利用有利的談價地位，合作社可爭取到更好的銷售價格，同時也節約了巢絲加工企業成本。

通過幾年的不懈努力，黃溪村探索走出了一條山區農村產業扶貧的新路徑，一躍成為修水縣村級經濟社會發展的排頭兵，產業發展位居全縣前列。黃溪村成功的實踐，充分印證了“四位一體”產業扶貧新模式的可行性和有效性，更進一步堅定了我們推進產業扶貧新模式的信心和決心。

創新產業扶貧需要正確處理的兩個關系

（一）正確處理推進農業產業化與推進扶貧產業的關系

推進農業產業化是發展現代農業的必經之路，有利于提高農業產業水平，增加農民收入。通過多年的扶持和投入，扶強了一大批龍頭企業，建起了一大批產業基地，農業產業化得到極大發展。但同時也應該看到，不少地方在出臺產業發展扶持政策時，往往規定要達到一定規模才能享受政策扶持，貧困農戶往往由于經濟實力無法達到規模要求，總是被排斥在外。

就推進農業產業化與推進產業扶貧兩者關系而言，既有相同要求，又有不同之處。相同要求都是推進產業發展，不同之處是，推進農業產業化著眼于推進整個產業建設，在政策取向上更加講究效率，更加強調扶優扶強，更加注重扶龍頭扶大戶；而產業扶貧主要著眼于幫助貧困農戶參與到農業產業化進程之中，成為農業產業化的一個組成部分，在政策取向上更多地講究公平，更加強調扶貧扶弱，更加注重扶持貧困農戶。二者雖有區別，但又相互促進，推進產業化為貧困農戶參與發展產業、搞好產業扶貧創造了有利條件；推進產業扶貧，能進一步壯大農業產業發展力量，使產業發展惠及更多農戶，更加全面、協調、可持續發展。

但是，現在有些地方把推進農業產業化與推進產業扶貧混為一談、等同一樣，甚至提出要將產業扶貧資金同其他部門扶持農業產業化的資金一樣，用在推進農業產業生產、加工、流通各個環節建設上，用于扶持龍頭企業和大戶，或者建立科技園、示范基地。我們認為，一方面仍需要繼續大力推進農業產業化，要把農業、林業、農業綜合開發等項目和資金有效地整合起來，按照做強龍頭、做大基地的要求，加大對龍頭和大戶的支持，加快農業產業化發展。但另一方面，產業扶貧資金有明確的使用范圍和扶持對象，它僅用于貧困村和貧困農戶參與產業化項目，而不是整個產業化項目，重點是用于貧困村和貧困農戶尤其是貧困村發展專業合作社，建立產業扶貧貸款擔保金，以及貼息和獎勵直補等方面。產業扶貧資金用于其他方面顯然是違反專項資金使用規定、違背扶貧扶弱宗旨、偏離精準扶貧要求的做法。所以要正確處理好推進農業產業化和推進產業扶貧的關系，用好產業扶貧政策，真正補齊農業產業化過程中貧困農戶參與不足這塊“短板”，做到既效率優先，同時又兼顧公平。

（二）正確處理尊重農民主體與加強組織引導的關系

尊重農民主體，就要充分尊重農民的意愿，充分尊重農民的自主權。農民是市場經濟的主體，在產業發展中既是實施者，也是市場風險承擔者，所以最終決定權就應當掌握在農民手中，農民的自主權理當受到保護和尊重，尊重農民意愿，就是保護農民的生產積極性，就是保護農村生產力。

但同時也要認識到，貧困村和貧困人口大多處于山區、庫區和湖區，由于地處偏僻、交通不便、信息閉塞，貧困人口對先進技術和市場信息知之甚少，在參與產業發展中往往很難獨立做出正確的決策，特別需要政府和有關部門大力幫助。因此，尊重農民主體地位，不等于說政府部門可以無所作為，可以甩手不管，相反，政府部門在推進產業扶貧中肩負引導和服務的重要職責。如在產業選擇方面，政府部門應充分發揮掌握的信息多、見識廣、素質高的優勢，積極引導貧困戶選擇市場前景好、效益高、適合本地發展的產業。此外，政府部門還應搞好信息服務，及時準確地向農民提供產品價格、生產、庫存、氣象等信息，提供中長期市場預測，幫助農民按照市場需求安排好產業生產和經營管理。endprint