依法治國是推進國家治理現代化的前提

衛思宇

近日，我與兩位德高望眾的領導聊天近十小時。我們以山東沂水社會治理新實踐為話題，談了依法提升國家治理體系與治理能力現代化的一系列問題。真可謂聽君一席話，勝讀十年書。特別是談到10月份要舉行的十八屆四中全會，要專題討論依法治國的問題，可喜可賀。

現將他們的談話整理編輯，用題《依法治國是推進國家治理現代化的前提》為文，以飧讀者，希望對大家有所幫助。

1997年9月，黨的十五大報告中正式提出：“依法治國，是黨領導人民治理國家的基本方略。是發展社會主義市場經濟的客觀需要，是社會文明進步的重要標志，是國家長治久安的重要保障。”由此確立了依法治國的方略。

1999年3月，依法治國的基本方略和奮斗目標被莊嚴地寫入憲法，即形成現行憲法總綱的第五條：中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家。將依法治國這一理念寫入憲法，標志著“依法治國”的法治精神上升為憲法原則，從此中國開始走向法治時代。

兩位領導回憶起當時的情景無限感慨：“起草黨的十五大報告時，還一再擔心‘法治會被‘法制代替。”

“法制”到“法治”，雖然一字之別，但卻包含著完全不同的實質意義。首先，法制是法律制度的簡稱，法律制度是相對于一個國家的經濟、政治、文化、軍事等制度來說的，而法治從來都是相對于人治來說的，沒有人治就無謂法治，相反亦然。其次，法律制度包括民法、刑法等一套法律規則以及這些規則怎么制定、怎樣執行和遵守等制度；法治與人治則是兩種對立的治國理念和原則，即在法治制度下，治國的不是人，而是法。立法官員也好，行政官員也好，司法官員也好，都不過是法律體現自己意志的工具和手段。因此國家的長治久安不應寄希望于一兩個圣主賢君，而關鍵在是否有一個良好的法律和制度，這些良好的法律還應得到切實的遵守。再次，任何一個國家的任何一個時期，都有自己的法律制度，但不一定是實行法治，也可以依附于專制政治或人治，希特勒統治的德國就是這樣。

他們談到，其實早在20世紀50年代中期，上海一些法學家就發表過有關法治與人治的文章，但由于當時“左”傾錯誤開始抬頭，這些討論被扼殺，當事人也慘遭迫害。“法治”一詞長期被認為是資產階級的專有概念，人們畏之如蛇蝎，直至“文化大革命”結束，人們才又開始討論起這一“敏感”的話題。

1978年，將近而立的共和國在浩劫之后找到了自己的坐標。改革開放啟動，法制開始恢復重建。同年2月15日，梁漱溟在全國政協五屆一次會議上發言說：“我的經驗是，憲法在中國，常常是一紙空文，治理國家主要靠人治，而不是法治。新中國成立30年，有了自己的憲法。但憲法是否成了最高的權威，人人都得遵守呢？從30年中的幾個主要時期看，我的話是有根據的。……但我想認真而嚴肅地指出的是，中國的歷史發展到今天，人治的辦法恐怕已經走到了頭。像毛主席這樣的領導人現在沒有了，今后也不會很快就有，即便有人想搞人治，困難將會更大；再說經過種種實踐，特別是‘文革十年血的教訓，對人治之害有著切身的體驗，人們對法治的愿望和要求更迫切了。所以今天我們討論憲法，很必要、很重要，要以十二分的認真和細心對待這個大問題。中國由人治漸入了法治，現在是個轉折點，今后要逐漸依靠憲法和法律的權威，以法治國，這是歷史發展的趨勢，中國前途的所在。是任何人所阻擋不了的。”

十一屆三中全會后，北大法律系前主任陳守一提出了“法治”還是“人治”的問題。由此，在全國范圍內形成了一次長時間的大討論，當時一些人對“法治”的提法持相當激烈的反對態度。他們說，1982年12月16日《光明日報》第一版刊登了一條500字左右的新聞，報道首都法學家舉行學習宣傳1982年新憲法的座談會，報道中因為使用了“以法治國”一詞，遭到責難，被認為是提法有問題。指責者認為，現在普遍的提法是“依法辦事”，提“以法治國”，那把“黨的領導”放到哪里去了？

經過20多年的不休爭論，直到1999年，依法治國這一理念被寫入憲法，才算為這一影響深遠的原則之爭蓋棺定論。他們說：“從法制到法治，是20年改一字。個中艱辛，深嘗其味。”

據他們回憶：1980年，署名為人民日報特約評論員的《社會主義民主與法制的里程碑》總結了審判“四人幫”的經驗，這是中央書記處代表中央寫的，寫進了一段話：“審判‘充分體現了以法治國的精神，這是在執政黨的重要文獻中第一次用‘以法治國這一概念。”

30年前那場要“法制”還是“法治”的大討論，法學家們普遍使用的是“以法治國”而非“依法治國”。這就是“以法治國”與“依法治國”中的另一“一字之差”。前者是黨和政府用法律來治理國家，后者是黨和政府依據法律來治理國家。“依法治國”的實質是“法律至上”，是國家權力嚴格服從法律規定。因此法治不是“用法律統治”，而是“法律的統治”。

非法律人士可能很難體察到這其中的區別，但每個公民在生活中卻無時不受到這兩個“一字之差”的深遠影響。以法治國僅僅是把法律作為一種手段，手段，你需要的時候就拿出來，不需要的時候就放下。而依法治國，是把法律視為一種理念，而非一種手段，無論什么時候，都務必堅持。建設法治國家，就是要把法律上升為一種理念，一種信仰。

法學家們形象地把“法制”稱為“刀制”，而把“法治”稱為“水治”。刀者，專政工具；而水，寓意“法之公平如水”。“刀制”的要害在于握刀的人，用好了，于國于民是福；用不好，則遺禍無窮。“水治”的核心在于所寓意的公平，誰來達到公平的結果并不重要，重要的是，一定會有公平。

和從“法制”到“法治”的嬗變一樣，從“以法治國”到“依法治國”的轉換也經歷了一個過程。

2014年1月7日，習近平在中央政法工作會議上說“要處理好維穩和維權的關系”，并且強調“黨委政法委要明確職能定位，善于運用法治思維和法治方式領導政法工作，在推進國家治理體系和治理能力現代化中發揮重要作用”。

他們說，如果說十八大上中央政法委書記不進常委是對政法系統勢力膨脹的警惕，那么習近平的此次講話則可視為對周永康時代政法維穩思路的反思與糾偏。