新型城鎮(zhèn)化的核心是人的幸福

覃承發(fā)

《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014～2020年）》已頒布實施，這一規(guī)劃是今后一個時期指導全國城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的宏觀性、戰(zhàn)略性、基礎性規(guī)劃。這部《規(guī)劃》最大的亮點是強調以人為本，推進以人為核心的城鎮(zhèn)化。

那么，怎么才能以人為本？怎樣才能推進以人為核心的城鎮(zhèn)化？怎樣才能在新型城鎮(zhèn)化的健康推進下安穩(wěn)人心？安定人居？讓人更幸福？解決不好，處理不好將成為我國社會安定、人民團結和社會治理問題中最大的不安定因素。

傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化模式已經(jīng)不再適合中國國情。迄今為止，中國城鎮(zhèn)化率已略高于50%。但根據(jù)研究中國城鎮(zhèn)化的專家的意見，中國目前的實際城鎮(zhèn)化率還不到40%。中國至今仍存在城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度，城鎮(zhèn)中一些農(nóng)民工雖然在城鎮(zhèn)中已是常住人口，但農(nóng)民戶籍未變，身份仍是“農(nóng)民”，不能同城市居民享受同等待遇，特別是涉及新生代農(nóng)民工的問題。

在此前提下，如何打破二元戶籍制度、如何在新型城鎮(zhèn)化中改變農(nóng)民的身份、如何妥善解決農(nóng)民的收入等問題都是新型城鎮(zhèn)化題中應有之義。總的來說，解決好城鎮(zhèn)化的問題就是解決好人的幸福問題。

人往哪去？

根據(jù)自己多年的基層工作經(jīng)驗和關注方向，我認為，要解決好城鎮(zhèn)化中人的問題，首先要解決人往哪去的問題。

人，是新型城鎮(zhèn)化的核心和中心問題。人口城鎮(zhèn)化的重點是如何將農(nóng)民市民化，也就是農(nóng)民進入城鎮(zhèn)就業(yè)并融入城鎮(zhèn)生活的過程，這是推進人口城鎮(zhèn)化最基本、最關鍵的內(nèi)容。

以陜西省紫陽縣為例，紫陽縣作為新型城鎮(zhèn)化的代表，作為移民搬遷工程的重點縣，圍繞“搬得出、穩(wěn)得住、能致富”的總要求，確立了“梯次搬遷、全縣統(tǒng)籌”的工作思路，采取“富裕戶進縣城、中等戶到集鎮(zhèn)、一般戶住新村、困難戶靠保障”的縣域統(tǒng)籌辦法，按“靠近縣城、靠近集鎮(zhèn)、靠近園區(qū)”的原則布點，以“集中安置、城鎮(zhèn)安置、上樓安置”為主，全力推進避災扶貧搬遷安置，以縣城為中心、重點鎮(zhèn)為支撐、中心村為依托來實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。

紫陽縣的按梯次搬遷、分級統(tǒng)籌、就近原則，堅持“小城鎮(zhèn)建設、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)和扶貧搬遷”三位一體的思路，解決了人往哪去的問題。

錢從哪來？

解決了人往哪去的問題后，錢從哪來？這是城鎮(zhèn)化建設推進中最為核心的問題，也是實現(xiàn)以人為核心的城鎮(zhèn)化根本。

解決城鎮(zhèn)化中錢從哪來的問題，除了上級政府和地方財政的扶持外，離不開金融服務機構的支持，新型城鎮(zhèn)化工作要開展的順利，必須探索建立可持續(xù)發(fā)展的多元化金融服務體系，這包括政策性金融與商業(yè)性金融并存、城市金融與農(nóng)村金融并存、間接金融與直接金融并存、正規(guī)金融與民間金融并存的既有合作又有分工的統(tǒng)一金融服務體系。

要充分利用市場機制，開發(fā)資本潛力。一是物質資本潛力。創(chuàng)新融資方式，搭建多元化的融資平臺，堅持市場化運作，合理利用各方資金。通過存量資產(chǎn)置換、出讓公共設施經(jīng)營權、財政貼息貸款、吸收社會投資和外資、鼓勵集體經(jīng)濟組織采取土地使用權入股、聯(lián)營等方式，共同開發(fā)建設小城鎮(zhèn)。培育發(fā)展村鎮(zhèn)銀行、貸款公司和農(nóng)村資金互助社，拓寬融資渠道。二是人力資本潛力。重視本地教育發(fā)展，用足用活本地人身上的技術、知識、經(jīng)驗、智慧，加強高新技術人才引進。三是社會資本潛力。這里指社會關系網(wǎng)絡或社會結構中個人動員稀有資源的能力。主要表現(xiàn)在人際關系上。

地從哪來？

人的問題、錢的問題可以通過各類有效的措施去解決，而地的問題卻是硬杠杠，不能觸碰到土地的紅線，更不能將人的城鎮(zhèn)化轉變?yōu)橥恋氐某擎?zhèn)化。

地從哪來的另一層問題則為：土地怎么利用？如何扭轉土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化的局面？此癥結在于地方政府財力和事權的不匹配。解決此問題，相關專家提出了兩個思路，一是完善財政轉移支付制度，按照事權與支出相適應的原則，合理確定各級政府在教育、醫(yī)療、社會保障等公共服務方面的事權，建立健全城鎮(zhèn)基本公共服務支出分擔機制；二是完善地方稅體系，培育地方主體稅種，增強地方政府提供基本公共服務能力。

而要真正解決新型城鎮(zhèn)化的地從哪來的問題，只有通過改革創(chuàng)新，實現(xiàn)土地的集聚才可實現(xiàn)。一是可嘗試建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場。提高補償標準，創(chuàng)新征地補償方式，讓農(nóng)民不斷享受土地的增值。二是充分利用國家政策，實現(xiàn)“雙置換”：土地承包經(jīng)營權置換城鎮(zhèn)社會保障、農(nóng)村宅基地使用權置換城鎮(zhèn)保障住房。土地整理、宅基地清理、耕地占補平衡；城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤等辦法。

如何致富？

農(nóng)民想進城，也怕進城。因為，進城后的農(nóng)民，知識層次較低，融入城市的生活較難，加之農(nóng)民進城后的社會保障不能同市民處在同一水平，還有就業(yè)機會少等等因素較多，所以農(nóng)民進城后如何致富？如何保障農(nóng)民進城后的生活和收入？就成了解決進城農(nóng)民安穩(wěn)生活不可回避的問題。

推進新型城鎮(zhèn)化，產(chǎn)業(yè)支撐是基礎，能否開辟更多的就業(yè)和增收門路，是城鎮(zhèn)化建設成功的關鍵。推進新型城鎮(zhèn)化，必須把移民搬遷與城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化有機結合起來，決不能低水平復制農(nóng)村。

為使已搬遷的穩(wěn)得住、未搬遷的能持續(xù)下山，紫陽縣采取“五個一批”的辦法，為搬遷群眾提供更多的就業(yè)崗位和創(chuàng)業(yè)空間：推動土地向大戶和龍頭企業(yè)集中，建設特色產(chǎn)業(yè)基地、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)消化一批；工業(yè)企業(yè)、民營企業(yè)、產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)安置一批；積極發(fā)展商貿(mào)服務業(yè)轉化一批；大力發(fā)展勞務經(jīng)濟輸出一批；開發(fā)社會公益性崗位安置一批的辦法。一系列行之有效的措施，推動了產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城鎮(zhèn)建設的融合，為城鎮(zhèn)化發(fā)展提供持續(xù)動力。

紫陽縣按照“低山茶葉蔬菜、中山魔芋蠶桑、高山木本藥材”的立體農(nóng)業(yè)發(fā)展模式，通過引導土地向大戶和園區(qū)集中，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)10個，覆蓋搬遷農(nóng)戶1000余戶。規(guī)劃建設的富硒生態(tài)食品、富硒中藥材等富硒生物資源開發(fā)產(chǎn)業(yè)區(qū)覆蓋37個安置點3000余戶搬遷戶。2014年上半年，紫陽縣農(nóng)民現(xiàn)金收入同比增長14%，位居全市第一，比全省農(nóng)民現(xiàn)金收入增幅高出一個百分點。

針對不同的搬遷對象，紫陽縣因戶施策，實行以戶定收、以戶定扶措施，初步形成了“住在山下、增收在山上，住在城鎮(zhèn)、增收在企業(yè)，住在社區(qū)、增收在園區(qū)，住在縣內(nèi)、增收在縣外，住在小區(qū)、增收在小區(qū)”的增收致富路子。

如何更富內(nèi)涵？

推進新型城鎮(zhèn)化建設，不是復制一個樣板、一種模式，而應該是找準當?shù)刈罹邇r值的人文環(huán)境，賦予更新、更精、更深的文化內(nèi)涵，用文化的潛力和魅力凝聚人心。

換句話說，就是將城鎮(zhèn)的地理環(huán)境、歷史資源、人文資源等特色資源融入到新型城鎮(zhèn)化建設和發(fā)展的各個方面，構建個性明顯、特色突出的城鎮(zhèn)建筑特色、文化生活特色、人文環(huán)境特色、產(chǎn)業(yè)集群特色。

紫陽縣新型城鎮(zhèn)化建設就是通過對紫陽城鎮(zhèn)自然生態(tài)的保護、歷史文脈的傳承、功能結構的完善、景觀形象的打造、文化內(nèi)涵的塑造，凸顯集“茶文化、道教文化、民歌文化”于一體的小城鎮(zhèn)特色與品位，改善生態(tài)宜居環(huán)境，努力形成融環(huán)境、資源、歷史、文化等特色于一體的個性小鎮(zhèn)，體現(xiàn)出發(fā)展有活力、街道有景致、建筑有風格、旅居有情趣、文化有品位、民生有保障的城鎮(zhèn)特性。

紫陽縣處在國家限制開發(fā)區(qū)域內(nèi)，是生態(tài)脆弱的國家扶貧開發(fā)工作重點縣，在新型城鎮(zhèn)化的建設中，要以建設特色經(jīng)濟和循環(huán)經(jīng)濟為主要特點的產(chǎn)業(yè)集聚專業(yè)城鎮(zhèn)，且要優(yōu)先考慮勞動密集型產(chǎn)業(yè)。紫陽可緊緊依托省批“中國·紫陽硒谷工業(yè)園區(qū)”建設，不斷完善產(chǎn)業(yè)鏈，進一步增強龍頭企業(yè)實力，通過園區(qū)承載聚集發(fā)展，達到企業(yè)布局合理，分工合作協(xié)調，形成完備的產(chǎn)業(yè)鏈和產(chǎn)加銷一體化良好經(jīng)營格局，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)健康、持續(xù)、循環(huán)發(fā)展。突出加大富硒茶產(chǎn)業(yè)集群培育和推進力度，使富硒茶產(chǎn)業(yè)整體實力和競爭力大幅提高，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)特色鮮明、優(yōu)勢突出，使其成為全縣新型工業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的主體形態(tài)。

新型城鎮(zhèn)化說到底是人的城鎮(zhèn)化，不能背離這一基本原則，以人為本的城鎮(zhèn)化需要解決的問題主要也是人的問題。而人的問題主要則是增加人的收入，使人有產(chǎn)業(yè)可依賴，有精神可依靠，有資本可依附。唯此，才能實現(xiàn)居有定、食有味、行有路、老有養(yǎng)、活有樂的幸福城鎮(zhèn)化。

（作者系紫陽縣委黨校教師）