關于基層政府適應國家治理體系的思考

陳石

摘 要：基層政府適應國家治理體系，需要對定位、職能、方式及自身管理等運行要素進行改革，這種改革要理順黨政關系，使執行同擔責統一；要參與整體治理，使職能同擔責統一；要進入治理途徑，使民主同擔責統一；要完善責任制度，使法治同擔責統一。

關 鍵 詞：基層政府；國家治理體系；基層行政改革

中圖分類號：D63-3 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2014）10-0001-04

黨的十八屆三中全會指出：“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。”[1]治理體系是治理能力的條件，現階段任何領域的改革，都應納入到國家治理體系之中，行政改革是綜合性較強的改革領域，其能否得到深化，對改革總目標的實現至關重要。本文認為，不同層次的行政改革存在著不同的內涵差異，特別是基層行政改革的特定性較為明顯。目前，國家已把基層政府的改革納入了國家治理體系，并制定了具體原則和要求，但對其面臨的重點和難點問題進行探討仍很有必要。

理順黨政關系

——基層政府政治定位的關鍵點

政府政治定位是特指其在國家組織系統的角色定位，即它要作為國家意志執行者處理公共事務。中國特色社會主義民主是“堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一。”[2]這種統一所具有的實質特征，是使民主政治能夠求理擔責，它需要強大的公共組織來凝聚公共理性，執政黨是具備條件的唯一主體，它并未替代國家權力機關，只是依法以自身功能來影響國家立法。執政黨地方執政的實踐性及針對性，決定了它在依法執政的前提下有其自主空間。由于要以執政功能滲透影響政府行政過程，地方基層黨組織對基層政府的領導顯現出了較強的運作特征，但其功能的發揮很難脫離具體公共事務，因而其同基層政府履行職能的行為較難作出明確的區分，雙方都易于出現越位及缺位現象，當前主要表現在地方基層黨組織對基層政府的替代較為突出。

國家治理體系是“在黨領導下管理國家的制度體系”，[3]因此，應以民主與法治相結合的治理制度來保障執政黨執政功能的發揮。當前，在國家治理體系還處于構建過程的情況下，筆者提出以下建議：通過融合溝通保障國家意志凝聚；通過汲取民意實現自主意志理性；通過理性干預實施方向大局控制；通過有效引導保證基層民主演進；通過重大決策推進基層社會發展；通過政策監督保證政策貫通落實；通過強化黨建發揮黨員帶動作用；通過解決難點體現依法執政權威；通過服務群眾彰顯為民基本取向；通過社會建設促進社會有序演進；通過滲透優勢展開思想政治工作；通過責任制度做到應有責任承擔。

我國基層公共事務的界定有其自身的特點。地方基層黨組織的功能界定，揭示出了基層公共事務的深層次內涵，從而將主導者和執行者的角色定位進行了區分。基層政府的執行者定位決定了其要處理具體公共事務，并承擔應有的責任。目前，我國還處于社會轉型期，基層政府推進機制構建的任務還比較艱巨，社會管理和公共服務也存在諸多薄弱環節。因此，應明確基層黨政雙方各自的職權，如果出現交叉重疊的情況，可以在定位基本準確的前提下將地方基層領導班子成員的分工劃分清楚，以便對基層黨政雙方進行有效的責任控制。理順地方基層黨政關系，不僅僅要從雙方入手，而且要使基層政治成為“互動行為和互動角色組成的有機整體”，[4]從而保證基層民主治理進入國家整體治理之中。

參與整體治理

——基層政府職能轉變的中心點

中國特色現代國家治理體系的構建，政府改革被賦予了科學的內涵，有了明確的目標，政府職能轉變無疑是最直接的體現。我國政府職能一直處于轉變優化的進程中，反映了改革的進程和社會的發展，但職能適應相對滯后較為普遍。由于情境對象的具體及各地情況的差異，基層政府職能上下對接本來就有難度，更何況受到崇權文化的影響、替代社會的慣性、維穩措施的過激、政府改革的艱難等因素的制約，尤其是壓力行政模式的推行，使得基層政府的行政目的似乎就是完成上級指標指令，因而它要全面介入基層社會事務，進行應對檢查的不當干預，這就導致了基層政府越位和缺位同時并存，政府失靈乃至異化也很難遏制。基層政府進入國家治理體系，意味著其職能重心的轉移，即從實施任務管理轉移到參與整體治理。國家治理體系是以民主治理管理國家的制度，主要是對國家組織治理參與的規定，但其所有的內涵都是圍繞著國家整體治理的目標和要求展開的。政府參與國家整體治理，使政府職能的轉變達到新的高度，它是頂層設計同具體運作結合的過程，只有由基層政府具體落實，政府職能內涵才能具有針對性。筆者結合基層政府職能的適應性，對其基本要義進行簡要的闡述：其一，實現有限政府和責任政府的統一。國家治理體系體現了社會應有能動效應及自主空間，使得政府干預只能在有限的范圍之內。當前我國正處于發展階段，政府的社會責任重大，合理干預較強。基層政府進入國家治理體系，就要圍繞整體治理轉變職能，劃定政府和社會各自的行為邊界，明確政府職能的合理內涵，以此促進基層社會的有序演進。其二，實現管理社會和服務社會的統一。由于社會成員難以自發進入整體治理，政府管理成為政府服務的必然要求，包括公共服務在內的政府職能，都需要干預的管理職能。政府進入國家治理體系不僅能有效地防范政府異化，而且使政府服務的內涵能夠通過科學的管理體現出來。基層政府職能轉變要以整體治理為中心點，使其做到管理和服務相統一，在職能內涵中具有科學性，在職能行使中保證剛性約束。其三，實現平衡整合和提升整合的統一。市場經濟條件下政府處理公共事務就是在職責范圍內對矛盾關系進行系統整合，如權利和義務、公平和效率、保護和促進等，社會穩定需要這些關系的相對平衡，但持續平衡只有通過不斷的優化才能做到。國家治理體系的整體治理，使系統整合的平衡和提升融為一體。通過國家治理體系參與整體治理，基層政府不僅有了體制機制及規范的依據和保障，而且整合思路及要求得到確立，整合目標及標準得以明晰，這樣就可以把握矛盾關系的邊界，實現平衡和提升的統一。

基層政府適應國家治理體系的職能轉變，其基礎性任務是以自身職責構建社會參與機制。這種機制使社會成員進入整體治理，具有私域公域共存、體現正面能量、依托國家法治、國家組織參與等特征，它不可能由社會成員自發形成，只能是國家治理體系運行的結果。由于要求社會成員廣泛參與，其基層運作所占比重較大，基層政府為此承擔重大責任，具體任務包括：一是參與構建基層社會的合作機制。我國社會主體治理參與需要國家組織參與其中，是社會主體同國家組織合作的過程，體現出國家治理體系的運作價值。在各個具體領域的合作中，民主政治領域是難點和重點所在。政府同社會主體之間的這種合作機制，具體應包括參與分工機制、途徑規范機制、過程協調機制、監控糾錯機制等。對基層政府來說，這些構成機制的構建完善，要求將緊迫與有序、統一與務實、責任與治理緊密結合，使其在國家治理體系運行中有效發揮作用。二是參與構建基層社會的活力激發機制。基層政府應從具體實情出發，履行自身職責，充分調動基層社會成員在各個領域廣泛參與的能動性。基層政府的主要職責是創造社會主體的參與環境及條件，并盡力提升其參與的素質能力。三是參與構建基層社會的自我調節機制。這種調節機制的擴展演進，是社會發展的重要標志，它以合法正當為基本標準，存在于各個具體領域。基層政府應以合作治理為途徑，依法干預為前提，積極履行建制、引導、監控等職能，以保證底線的控制及過程的協調。

進入治理途徑

——基層政府行政方式轉換的著力點

政府行政方式是政府履行職責的途徑。改革開放以來，盡管黨中央一直強調并高度重視政府行政方式，但至今成效并不明顯。究其原因是由于政治及行政體制改革的滯后導致了作為行政方式基礎構成的治理方式的缺失。中國特色的國家治理體系的構建，極大地推動了我國政治體制改革的深化，它要求政府參與到國家治理體系之中并為之提供保障，政府行政方式轉換如果能抓住這一著力點，必然帶來政府改革的重大突破。基層政府直接面對群眾、解決具體問題，治理方式應有效且全面，如提高行政效能、提升政府形象等等。因此，基層政府參與國家治理體系應堅持以下原則：其一，要保證職責的履行。即參與國家治理體系是有效履責的需要，不能因為避免相互沖突而削弱或放棄應有的責任。其二，要體現應有的理性。即要促使自身及社會成員追求公共理性，不能因為民主程度的擴展而削弱或放棄中國特色。其三，要服從法治的權威。即要依托法治的體制機制并遵循法治的規范，不能因為誘惑或壓力而偏離法治運行軌道。其四，要做到途徑的互補。即要力求具體途徑產生互補依存的整體效應，不能因為參與的風險或難度而偏廢割裂。其五，要具有階段的特征。即要有從實際出發的階段選擇并能有序演進，不能搞形式主義的造勢或屈從于困難障礙。

基層政府應發揮輔助凝聚作用，打破官民之間的壁壘，廣泛地深入到社會之中，汲取各方意見，在以互動管理取代單向管制的同時，分擔保證民主治理公共理性主導的責任。其一，協同途徑。基層政府應厘清自身職責，在合理處理黨政關系的同時，注重使基層自治得到應有保障。由于基層情況復雜、差別較大，這種分工應以政府擔責為前提，表現出一定的靈活性。其二，協商途徑。“政治協商有利于實現廣大人民的民主權利、有利于最大程度地包容和吸納各種利益訴求，以及有利于加強對權力的監督。”[5]基層政府應擴大自身公共事務協商的范圍，提高協商的效率，同時也要在法定范圍之內對協商失效進行積極應對。其三，溝通途徑。基層政府應從基層實際出發，擴展溝通渠道并保證其暢通，尤其要注重直接的溝通，對群眾訴求的判斷及遷就邊界的控制等難點問題，應以理性和制度的結合來積極應對。其四，監督途徑。基層政府首先要以制度的保障及認識的轉變來接受各方監督，同時要在職責范圍內對管理對象進行依法監督。其五，自治途徑。基層政府應將扶持和控制相結合，使公民以社會自治處理公共事務的權利和義務都能得到體現，應注重把握社會自治的容錯邊界，并做到自治越界的及時糾錯。其六，選舉民主。基層政府應尊重和保護公民的選舉權利，但要積極有效地防范可能出現的偏差，在準確判斷的前提下，一方面是依靠剛性的依法監控；另一方面則是進行柔性的滲透引導。

完善責任規范

——基層政府自身管理適應的切入點

構建中國特色現代國家治理體系，從深層要求來說，是要保證政府在自身管理的各個方面做到理性治政；從作為國家管理制度體系的直接要求來說，則是以完善的責任制度實施責任管理。責任制度包括責任規范、責任評價、責任監督、責任轉移等，其中責任規范處于基礎性的地位。因此，完善責任規范成為政府自身管理適應的切入點。我國政府自身管理改革從初始階段起就確定了重視法治管理的思路，將推行中國特色的國家公務員制度作為主要任務，并且予以不斷改進。就縱向對比而言，目前取得的成效不可否認，但政府自身管理的滯后仍比較突出，其主要表現就是責任規范的缺失，它在一定程度上反映出科層法制體系難以避免的局限，這與在制訂落實過程中政府自身諸多因素的制約有關，但不可忽視的還是缺乏行政體制改革和政治體制改革整體推進的支撐。基層政府法治管理的起點較低、制約較大，科層法制的局限相對明顯，但適應國家治理體系完善責任規范的要求也有著相對有利的條件，如履職效果較為直接、進入治理途徑充分等，由此切入并取得實效，不僅對自身管理，而且對基層政府的全面適應都具有重要意義。

政府責任規范是將責任落實到人的公務員行為規范。筆者從基層政府的實際出發，就其基本構成進行簡要闡述：一是責任內涵的規范，即解決做些什么事的問題。它包括責任依據和責任分配兩個方面的問題，實際上是指政府職能的界定和分工。基層政府職能界定應針對難點、抓住重點，根據國家治理體系的要求，在權威界定的前提下劃出合理自主的空間，尤其是應重視社會管理及建設職能的界定。基層政府以職位分類落實責任分工，關鍵是要解決較少崗位要承擔較多工作的問題，為此應將具體職能細化，使崗位區別盡可能清晰，階段性或臨時性職能應通過提升保障條件來得到合理分配。二是責任過程的規范，即解決怎樣做事的問題。科層法制所要求的規則運行利弊共存，基層政府要使履職的過程規范做到揚利抑弊，應注重將一般和特殊相統一，使規范適度有效，應保證地方適度的立法自主及相應監督。三是責任保障的規范，即解決以什么條件做事的問題。就責任人來說，主要指相應素質、應有權力及合理利益三個方面。盡管責任保障主要是通過頂層及中層的制度沒計來實現的，但也需要強化對基層政府提供保障的運作監督。四是責任追究的規范，即解決做錯了事怎么辦的問題。國家治理體系更為重視體制機制的制度規定，基層政府強化結果控制具有較強的必要性和緊迫性，這種選擇并非放棄過程控制，而是要避免其繁瑣無效，從而使二者合理結合。當前基層政府制訂責任追究的規范，應注重追究程度的恰當，并要保證被追究者依法救濟的權利。

政府自身管理的復雜性在于它要處理民主和控制、統一和務實、過程和結果、法治和德治、外部和內部、權利和義務、組織和個人等諸多矛盾關系，我國政府自身管理改革一直將整合思路貫穿至今，但因受制于種種因素而成果有限。國家治理體系對政府自身管理所提出的整合要求及創造的整合條件，使相關矛盾關系的整合能夠科學有效地展開。基層政府自身管理的突出特點是相關矛盾關系的互斥性、兩難性較強，不僅構建、平衡及提升的結合難度較大，而且邊界把握的試錯成本相對較高。在完善責任規范時如何處理矛盾關系，筆者認為：一是一方促進一方的優先性。即通過強化在治理途徑中展開的各方合作來促進責任規范的完善。二是一方改進一方的帶動性。即通過在責任追究規范實施過程中發現的問題來對其進行調整優化。三是一方利用一方的互動性。即利用統一的頂層及中層設計來指導推動基層運作，同時又以基層運作的實踐來對頂層設計進行豐富補充。四是一方保障一方的協調性。即通過落實基層政府公務員的應有權利來有效保障他們履行職責義務。

【參考文獻】

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[2]胡錦濤.堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進，為全面建成小康社會而奮斗[M].人民出版社，2012.

[3]習近平.切實把思想統一到黨的十八屆三中全會精神上來[J].求是，2014，（01）.

[4]俞可平.權利政治與公益政治[M].社會科學文獻出版社，1999.8.

[5]陳家剛.協商民主與中國當代政治[M].中國人民大學出版社，2009.292.

（責任編輯：劉亞峰）