試論檢察機關行政法制監(jiān)督制度的完善

任鴻葛　徐虹

摘 要：檢察機關行政法制監(jiān)督制度對于保證行政機關依法行政以及國家依法治國方略的實施具有重要意義。但當前，我國檢察機關行政法制監(jiān)督仍存在著監(jiān)督范圍偏小以及被動監(jiān)督等問題。因此，應建立并完善檢察機關對行政處罰案件的審查制度、行政公益訴訟制度、檢察機關對監(jiān)察、審計案件的審查制度，擴大檢察機關的監(jiān)督范圍，使之更好地擔負起保障人民利益的重任。

關 鍵 詞：檢察機關；行政法制監(jiān)督；完善

中圖分類號：D926.4 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2014）10-0097-05

2013年新一屆中央政府成立之后，黨的十八大確立的各項目標進入到全面落實階段，尤其是在深化改革、懲治腐敗方面成果顯著，極大地提升了黨和政府的公信力。改革與反腐相互促進，并且都與行政權(quán)力密切相關，要想鞏固現(xiàn)有成果并不斷向好的方向發(fā)展，必須標本兼治——完善監(jiān)督機制。對于行政權(quán)力的制約我國的法定方式為行政法制監(jiān)督，而行政法制監(jiān)督根據(jù)主體的不同又分為多種形式，其中檢察機關行政法制監(jiān)督制度對于保證行政機關依法行政以及國家依法治國方略的實施具有重要意義。但現(xiàn)實中，檢察機關行政法制監(jiān)督的效果并不理想，存在著一些問題需要進一步完善。

一、 檢察機關行政法制監(jiān)督制度的概念及其存在的問題

（一）檢察機關行政法制監(jiān)督制度的概念

行政法制監(jiān)督是擁有法定監(jiān)督權(quán)力的國家機關，依照法律賦予的職權(quán)和法律規(guī)定的程序?qū)π姓黧w及其公務員，在行使職權(quán)時是否存在違法違紀行為進行監(jiān)督的相關法律制度。主要形式有：權(quán)力機關的監(jiān)督；司法機關的監(jiān)督；行政機關的內(nèi)部監(jiān)督。檢察機關行政法制監(jiān)督是司法機關監(jiān)督的重要方式，是指檢察機關根據(jù)憲法和法律的規(guī)定，對行政機關及其公務員的管理行為在法定范圍內(nèi)施行監(jiān)督的法律制度。檢察機關的行政法制監(jiān)督可以起到督促行政機關能夠依法行政，保證依法治國方略得以實施的作用。因此，檢察機關的行政法制監(jiān)督制度對于整個行政法制監(jiān)督體系來說十分重要。

（二）檢察機關行政法制監(jiān)督存在的問題

⒈存在著監(jiān)督范圍偏小的問題。檢查機關是我國的法律監(jiān)督機關之一，按照憲法和法律賦予的職權(quán)，對國家行政機關及其公務員實行監(jiān)督。目前，我國的行政法制監(jiān)督體系中檢察機關主要負責兩個方面：一是監(jiān)督行政機關公務員的職務犯罪，包括監(jiān)督貪污、賄賂犯罪，行政機關法人犯罪等；二是監(jiān)督特定行政機關及公務員的執(zhí)法活動，包括監(jiān)督偵查和監(jiān)管改造活動。這與檢察機關應然性的監(jiān)督內(nèi)容并不十分相符。檢察機關的監(jiān)督應當是一種全面的監(jiān)督，在建國初期有關法律的規(guī)定中就體現(xiàn)出了這一點。新中國剛剛成立時，我國的檢察機關按照法律授權(quán)，擁有對于“全國社會與勞動人民利益有關之民事及一切行政訴訟，均得代表國家公益參與之”的職權(quán)，一直到1979年我國的檢察機關都擁有該項職權(quán)。但1979年我國的相關法律刪去了這些內(nèi)容，僅保留了對刑事法律的實施和審批活動進行監(jiān)督的權(quán)力，即產(chǎn)生了目前檢察機關的監(jiān)督范圍縮小的情況。1989年通過的《行政訴訟法》中略微增加了檢察機關的法律監(jiān)督范圍——在行政訴訟活動中檢察機關僅有針對審判機關確有錯誤的生效裁判提起抗訴的監(jiān)督權(quán)力。但在現(xiàn)實生活中，抗訴監(jiān)督很少行使，監(jiān)督效果甚小。由此可見，在目前情況下，我國檢察機關對行政權(quán)力的監(jiān)督手段極為有限，且效果不佳，導致這一狀況的主要原因就是檢查機關的實際監(jiān)督范圍偏小。

⒉我國檢察機關存在著被動監(jiān)督的問題。我國檢察機關行政法制監(jiān)督的權(quán)力源于檢察權(quán)，檢察權(quán)的本質(zhì)屬性為法律監(jiān)督。在司法實踐中，檢察權(quán)的表現(xiàn)形式主要有對刑事訴訟實行法律監(jiān)督權(quán)、批準逮捕權(quán)、偵查權(quán)和公訴權(quán)，而這些權(quán)力在行使中都顯現(xiàn)出被動的特點。如在公訴前對于案件的審理，檢察機關就是被動的。一般程序是先由公安機關行使偵查權(quán)，再將案件移送到檢察機關，即檢察機關從公安機關那里“接力”案件，這種“接力”就是被動的。檢察機關職權(quán)的行使是公安機關移送案件后才開始的，這實際上是一種“不送（移送）不理”。而檢察機關認為案件證據(jù)不足而退回進行“補充偵查”時，這種決定也是在審查后作出的，表現(xiàn)為被動的審查。被動性同樣體現(xiàn)在檢察機關的職務偵查權(quán)之中，案件發(fā)生在先，檢察權(quán)啟動在后，檢察機關的介入以犯罪事實的存在或發(fā)現(xiàn)為前提。類似行政機關對行政相對人那樣主動地、定期地、泛泛地進行“大檢查”，一般不太可能出現(xiàn)在檢察機關對行政機關及其公務員身上，有關此類案件，很多時候是在接到有關“舉報”后才展開的；即便存在類似于行政機關的檢查，檢察機關也不會是此類檢查職權(quán)的行使主體。以上情況說明被動性存在于檢察機關的各項職能權(quán)力之中，檢察機關行政法制監(jiān)督的權(quán)力同樣受此影響。受被動性影響的檢察機關行政法制監(jiān)督行為，不能完全地實現(xiàn)監(jiān)督的目的。

二、檢察機關行政法制監(jiān)督制度存在的問題分析

（一） 監(jiān)督范圍偏小產(chǎn)生的原因及其影響

⒈特定時期不同監(jiān)督部門的職責劃分是產(chǎn)生檢察機關監(jiān)督范圍偏小的原因。在撥亂反正時期的1979年，我國對檢察機關組織法進行了修訂，修改的結(jié)果是檢察機關的監(jiān)督范圍縮小了。當時的修正草案在闡述修改的原因時認為，雖然對該法進行修正，但是國家的法律監(jiān)督機關仍然包括檢察機關，這樣修正的目的是為了讓檢察機關來源于憲法的職權(quán)更加的具體、明確和集中。具體表現(xiàn)為修正后檢察機關行使檢察權(quán)的范圍是有關叛國、分裂國家、嚴重破壞國家政策、法律法規(guī)、政令統(tǒng)一等重大的犯罪案件。而對于行政機關及公務員的監(jiān)督，只對嚴重違法等需要追究刑事責任的案件負責。一般性的違反黨紀、政紀的案件，則交由相應的黨的紀律檢查部門和行政機關內(nèi)部有關部門進行處理。這樣的修正在當時起到了使各部門分工明確、界限清晰、職權(quán)統(tǒng)一的作用，提升了國家機關整體運行效率。修正案的解釋體現(xiàn)出了對法制和國家統(tǒng)一性的維護，但同時，檢察機關監(jiān)督的范圍變小了。

在當時，我國經(jīng)濟處于落后境地的特定時期，實際的行政執(zhí)法行為涉及的范圍狹小。在當時，行政管理關系比較簡單，對行政機關及其公務員的監(jiān)督，主要是事后監(jiān)督，并且集中在貪污、受賄、瀆職等違法犯罪方面，這種“監(jiān)督”基本等同于“查處”的不完全監(jiān)督。行政機關及其公務員因貪污、受賄、瀆職行為被追究的責任分為兩個方面：一是刑事責任；二是黨紀政紀責任。當行為達到追究刑事責任程度時由檢查機關進行查處，而程度沒有達到需負刑事責任但需要追究黨紀政紀責任時由紀檢監(jiān)察機關進行查處，不同部門有不同的責任范圍，可以說責任追究機制是完善的。所以，從部門分工的角度來看檢察機關對行政機關及其公務員的監(jiān)督，只負責需要追究刑事責任的案件，而一般違反黨紀、政紀的案件，分別由黨的紀律檢查部門和政府機關去處理，這種劃分基本符合當時的行政法制監(jiān)督邏輯的。但是，這種監(jiān)督的分工，是特定時期簡單的相對關系和并不復雜的情況下的查處分工，而不是對行政機關及其公務員行政行為進行全面監(jiān)督的分工。隨著經(jīng)濟的發(fā)展和社會的進步，這種簡單的事后監(jiān)督方式遇到了行政權(quán)力不斷擴張的挑戰(zhàn)，并且無法適應當前形勢，導致了現(xiàn)行檢察機關行政法治監(jiān)督范圍偏小的問題。

⒉檢察機關監(jiān)督范圍偏小的影響。由于檢察機關監(jiān)督范圍偏小導致我國現(xiàn)行檢察機關行政法治監(jiān)督制度存在一定的缺陷，達不到行政法制監(jiān)督應有的效果。檢察機關的監(jiān)督，指向的是違法的行政行為，以避免公民合法權(quán)益、國家和社會公共利益遭到不法侵害。在我國現(xiàn)行的行政法制監(jiān)督體系之中，對侵害公民個人合法權(quán)益的監(jiān)督，通過公民自身維權(quán)行為啟動監(jiān)督程序，是以權(quán)利制約權(quán)力的方式實現(xiàn)監(jiān)督目的的。對于侵害國家和社會公共利益的監(jiān)督，目前欠缺類似于像在侵害公民個人合法權(quán)益監(jiān)督中那樣的權(quán)力制約權(quán)力的監(jiān)督方式，使得我國現(xiàn)行行政法制監(jiān)督制度存在缺陷。檢察機關行政法治監(jiān)督制度的缺陷便包括在其中。盡管存在著這樣的缺陷，檢察機關在監(jiān)督的實踐當中，仍然在現(xiàn)行制度下盡最大的努力實施監(jiān)督行為——通過督促行政機關在處理侵害國家和社會公共利益的違法行政案件時及時地進行移送、起訴、監(jiān)管等行為來彌補這方面的不足。但因無明確的法律制度作為支撐，其效果并不理想。

以行政執(zhí)法與刑事司法的街接缺失監(jiān)督為例，2001年國務院發(fā)布行政法規(guī)，要求加強行政執(zhí)法與刑事司法的銜接工作，建立打擊經(jīng)濟犯罪的協(xié)作機制。經(jīng)過十幾年的實踐，“兩法銜接”工作取得了一定的成績。在“兩法銜接”的過程中，行政機關是移送案件的一方，公安機關是接受案件的一方，從表面來看，該行為屬于行政機關和公安機關兩個行政主體之間的公務往來。但是，在當前的行政執(zhí)法中，“有案不移，以罰代刑”的問題依然存在。為此，檢察機關被引入其中作為第三方監(jiān)督，但由于后期“兩法銜接”的牽頭部門被撤銷，使得檢察機關陷入了孤掌難鳴的境地，工作起來困難很大。在此種背景下，行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作處于時進時退的狀態(tài)。2008年中央政法委提出，要建立和完善刑事司法與行政執(zhí)法執(zhí)紀的有效銜接機制，扭轉(zhuǎn)這種局面，但因沒有轉(zhuǎn)化為相應的法律制度，效果依然不十分理想。從此一例便可看出，缺少明確的法律制度支持對監(jiān)督效果會產(chǎn)生的不利影響。

（二） 被動監(jiān)督產(chǎn)生的原因及其影響

⒈司法的被動性是檢察機關被動監(jiān)督產(chǎn)生的原因。我國檢察機關是司法機關之一，具有司法機關的主要屬性，其中司法的被動性尤為明顯。被動性這一司法本質(zhì)屬性，在歷史長河的淘洗中被學界與實務界所接受并認可。在我國古代就存在著民不舉官不究的說法，其表達的就是司法的被動性和中立性。而司法要具有被動性與中立性是因為司法追求的是公平正義，任何主動的司法所產(chǎn)生的結(jié)果，都會讓不利方產(chǎn)生質(zhì)疑，認為司法機關是有所圖謀，沒有做到人們所期待的公平正義，在這種情況下，即便是公正的結(jié)果，也會使得公平正義的效果大打折扣，嚴重損害司法的權(quán)威，不利于弘揚公平正義。因此，司法要具有被動性這一特性被各界廣泛的接受，并且一直影響著司法機關的司法實踐。因此，檢察機關在實行行政法制監(jiān)督時，這種被動性始終伴隨其行為。但是，檢察機關的行政法制監(jiān)督職能不同于檢察機關的其它司法職能，監(jiān)督應具備主動性才能真正達到監(jiān)督的目的。

以職務犯罪監(jiān)督為例，在職務犯罪監(jiān)督中，檢查機關監(jiān)督的是構(gòu)成犯罪的行政機關的公務員。監(jiān)督職能通過偵查涉嫌犯有瀆職罪的人員和對犯有瀆職罪的人員提起公訴的方式體現(xiàn)出來。監(jiān)督的啟動是在行政機關工作人員的違法行為情節(jié)嚴重超過行政處罰覆蓋范圍，并構(gòu)成犯罪需追究刑事責任的條件下。在整個的監(jiān)督過程中，檢察機關體現(xiàn)出來的職能是職務犯罪的事后查處，具有十分顯著的被動性。這種被動性是在司法實踐過程中形成的并影響著司法機關的司法行為。

⒉被動監(jiān)督產(chǎn)生的影響。檢察機關的被動監(jiān)督導致監(jiān)督效果達不到預期。檢察機關的法律監(jiān)督職能以檢察權(quán)為基礎，其重要特性之一是防止被監(jiān)督權(quán)力的違法行使。雖然檢察權(quán)不具有認定被監(jiān)督權(quán)力違法行使的效力，但為了防止危害后果的發(fā)生，檢察權(quán)可以干預被監(jiān)督權(quán)力的違法行使，啟動新的法律程序。檢察機關的行政法制監(jiān)督作為行政法制監(jiān)督的一種形式，也具有監(jiān)督行政權(quán)力的作用，可以防止行政權(quán)力的腐敗和被濫用，維護行政機關的正常活動，保障公有財產(chǎn)和公民的民主權(quán)利免遭侵害。但是，從檢察機關實行行政法制監(jiān)督的具體情況來看，檢察機關的監(jiān)督是在不法侵害發(fā)生之后達到一定程度才被動啟動的，與其追求的防止不法侵害發(fā)生的目的并不十分相符。

檢察機關行政法制監(jiān)督是制約行政權(quán)力的手段，在面對主動性強并且極易擴張的行政權(quán)時，應當擔負起監(jiān)督制約的重任。但是，因為被動性的存在，在現(xiàn)實的監(jiān)督過程中被行政機關“執(zhí)牛耳”隨其走，造成了檢察機關監(jiān)督效果大打折扣。

三、完善檢察機關行政法制監(jiān)督制度的建議

（一） 擴大檢察機關監(jiān)督的范圍

⒈建立檢察機關對行政處罰案件的審查制度。行政處罰行為以行政機關的行政處罰權(quán)為基礎，行政處罰權(quán)是一項行政制裁權(quán)力，包括處罰行政違法行為和追訴行政犯罪行為。在行政處罰中出現(xiàn)涉嫌行政違法行為已經(jīng)達到行政犯罪行為的程度時，就會出現(xiàn)移送案件的情況。移送是行政處罰程序和刑事訴訟程序的銜接點，檢察機關對其進行監(jiān)督是十分必要的，根據(jù)“兩法銜接”工作的經(jīng)驗，檢察機關以刑事審查的方式監(jiān)督行政處罰案件最為有效。雖然該程序是事后監(jiān)督，但可以及時防止濫用行政處罰權(quán)的情況出現(xiàn)，保障了對犯罪案件的依法追訴。因此，應當建立相關法律制度將其明確下來。相關制度的內(nèi)容應當包括備案審查或定期審查的規(guī)定，以及賦予監(jiān)察機關審查權(quán)、調(diào)卷權(quán)和糾正違法權(quán)等規(guī)定。備案審查是以與社會主義市場經(jīng)濟秩序、社會管理秩序密切相關的具有行政處罰權(quán)的行政機關為對象，審查其在行政處罰中有無涉嫌犯罪、涉嫌犯罪的確定及其是否應移送偵查機關立案偵查。備案審查是對行政行為檢查核對的方式，通過審查可以發(fā)現(xiàn)有哪些行政行為違反法律，之后進行及時的法律追究，使得不法侵害產(chǎn)生后果得到救濟。審查起到的作用符合行政法制監(jiān)督的目的，因此建立備案審查制度是必要的。當然，審查制度也面臨著一些問題需要克服，比如行政主體的公務員在明確知道該項制度針對的對象的情況下，可能會出現(xiàn)為了掩飾行政違法行為而做出具有針對性的“準備工作”的問題。對于這一問題，應當將審查設計成為不確定的，采取多種方式隨時對行政行為進行審查，這樣將會增強審查的效果，更有利于監(jiān)督。其他法律授權(quán)的具有管理公共事務職能的組織，可采用定期審查的方式進行審查。同時應賦予監(jiān)察機關審查權(quán)、調(diào)卷權(quán)和糾正違法權(quán)等，以保障行政處罰權(quán)對刑事法律的遵守。

⒉建立行政公益訴訟制度。在國外發(fā)達國家和地區(qū)，涉及國家和社會公共利益被侵害的事件，都是由檢察機關、社會組織和公民以公益訴訟的方式提請司法審查。我國這方面的相關法律制度并不完善，只規(guī)定了公民個人如侵犯了國家和社會公共利益要依據(jù)行政處罰的相關規(guī)定處理，而對行政行為侵犯國家和社會公共利益的情況沒有明確的規(guī)定。但是，可以明確的是該種情況應當屬于行政法制監(jiān)督的范疇，并且應當以行政訴訟方式救濟。在當前這種規(guī)定不明并缺少直接有關利益主體啟動行政訴訟的情況下，檢查機關應主動擔負起對這類事件提起司法審查的責任。行政公益訴訟是我國行政訴訟制度和行政法制監(jiān)督制度必須完善的內(nèi)容。行政公益訴訟是指，公民認為行政機關的行政行為違法，侵害了國家和社會公共利益時，雖與自身無直接利害關系，但為維護公益，而向特定機關提出起訴訟請求，并由特定機關依法向法院提起的行政訴訟。行政公益訴訟的意義是通過檢察機關的法律監(jiān)督保障行政權(quán)的依法行使，維護國家和社會公共利益。在行政公益訴訟中，檢察機關的角色是以國家公訴人的身份向?qū)徟袡C關提起行政公訴。而根據(jù)我國現(xiàn)有舉證責任分配原則，檢察機關負有舉證的責任。因此，在構(gòu)建行政公益訴訟制度時，應讓法律賦予檢察機關有對有關行政機關、企業(yè)、單位調(diào)查取證的權(quán)力。同時在構(gòu)建該項制度時也要考慮到在侵害國家和社會公共利益的違法行為中，也存在大量的案件可以通過督促起訴和督促監(jiān)管進行糾正，不需要提起行政公益訴訟。所以，除了設置行政公益訴制度外，還應當在相關法律中明確檢察監(jiān)督原則，確立法定的檢察機關督促起訴和督促監(jiān)管權(quán)。

⒊建立檢察機關對監(jiān)察、審計案件的審查制度。在我國，國家刑事法制具有統(tǒng)一性，表現(xiàn)為在行政處罰程序、民事訴訟程序、黨紀調(diào)查程序、政紀調(diào)查程序、審計處理程序以及其他涉及刑事犯罪的調(diào)查程序中都做了“涉嫌犯罪的案件，應當移送相關司法機關依法處理”的相關規(guī)定。監(jiān)察案件和審計案件與行政處罰案件相同，都有對行政違法違紀行為進行處置和對職務犯罪行為進行追究的規(guī)定。因此，對于監(jiān)察、審計機關應當移送的案件進行監(jiān)督有利于相關案件的處理。對于監(jiān)察、審計案件應當建立與完善行政處罰案件監(jiān)督相同的制度。檢察機關對監(jiān)察、審計處理案件的刑事審查制度，可以保障監(jiān)察案件和審計案件的查處對刑事法律的遵守。該項制度應設置檢察機關對監(jiān)察、審計處理的案件實行備案審查的刑事審查機制，保障監(jiān)察、審計處理程序和職務犯罪偵查程序的依法銜接。

（二）改被動監(jiān)督為主動監(jiān)督，建立行政違法預防監(jiān)督制度

行政法制監(jiān)督的目的是為了監(jiān)督行政權(quán)力，防止行政權(quán)力的腐敗和被濫用，維護行政機關的正常活動，保障公有財產(chǎn)和公民的民主權(quán)利免遭不法侵害。檢察機關的監(jiān)督亦是以此為目標。監(jiān)督的最佳效果是沒有不法侵害，即預防不法侵害的發(fā)生。但是，目前我國檢察機關的行政法制監(jiān)督卻是以不法侵害發(fā)生為前提，是次一等的監(jiān)督效果的追求，并不完全符合行政法制監(jiān)督的目的。而該種狀態(tài)的出現(xiàn)是由于檢察機關監(jiān)督的被動性和缺少預防環(huán)節(jié)的結(jié)果。所以，檢察機關行政法治監(jiān)督應當增設預防監(jiān)督制度。

預防監(jiān)督制度的內(nèi)容應以教育警示為主。預防監(jiān)督制度追求的是防止行政不法侵害的發(fā)生，而行政不法侵害產(chǎn)生的根源是行政機關公務人員的違法行為。行政主體的公務員是否做出違法行為，起決定性作用的是個人的思想觀念，而思想觀念是可以通過教育進行塑造的。因此，應通過教育幫助公務員樹立正確的思想觀念并強化相關法律知識，使得公務員對自身所做的行為的性質(zhì)有明確辨識，最終達到預防行政不法侵害的目的。行政違法預防監(jiān)督制度應當不同于行政機關內(nèi)部的預防教育，行政機關內(nèi)部的預防教育通常是運動式的教育，而行政違法預防監(jiān)督制度則是法定的，具有更高的實施效果。

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（責任編輯：劉亞峰）