我國環境保護中風險預防原則的缺失及完善

陳秀萍+盧庭庭

摘 要：科學技術的迅速發展給人類帶來了驚喜的同時也帶來了巨大的風險。在環境領域，科技發展的并發癥已經使生態遭受嚴重破壞而難以回復，而潛在的環境風險則使人們感到害怕而又無奈。正是在這樣的背景下，為了應對具有科學不確定性環境問題，風險預防原則應運而生。本文通過研究外國環境法中關于風險預防原則的法律制度和實踐，分析了我國環境法中風險預防原則存在的問題，提出了完善該原則的相關建議。

關 鍵 詞：環境保護；風險預防原則；缺失；完善

中圖分類號：D922.6 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2014）10-0114-05

風險預防原則最早產生于20世紀60年代的德國，即Vorsorgeprinzip（意為“前瞻原則”或“預防原則”），它的核心內容是“為了避免環境損害，應該通過全面調查和研究來檢測環境和健康的危險而進行前瞻性計劃，并在未得到損害的確定性證據前采取行動?！盵1]1984年北海公約第一次部長級會議將風險預防原則正式引入到了國際條約中，并使其得到迅速發展，日益成為環境立法與實踐中的熱點，該原則很快就從區域海洋環境保護領域引入到了一般的環境保護領域。目前，風險預防原則已被推廣應用到包括國際生物資源保護、海洋環境保護與魚群保育、廢棄物及化學農藥所造成的環境污染防治和臭氧層及大氣環境保護在內的眾多環境保護領域，并已發展成為國際環境法的一項基本原則。甚至有學者認為：“1990年以后的國際環境法文件幾乎都采納了風險預防原則”。[2]在國內法方面，自上世紀90年代以來，風險預防原則也逐漸被美國、日本、法國、加拿大、歐盟等國家以立法方式確立為國內環境法的基本原則并得到很好的實踐。

一、我國環境保護中風險預防原則的缺失

（一）我國環境立法對風險預防原則重視不夠

1989年制定的《環境保護法》規定了 “預防為主，防治結合”的基本原則，但未規定應對具有科學不確定性的環境風險進行預防的風險預防原則。20世紀90年代以來，隨著法制的完善及對經濟發展破壞環境的逐步認識，我國對《水污染防治法》等重要環境立法進行了修訂，并新制定了《噪聲污染防治法》、《環境影響評價法》和《水法》等十幾部環境法律，這些單項立法雖然很多冠以“防治”的名稱，但大部分法規的實質內容則是“治”多于“防”，且不管是綜合性立法還是單行立法，都很少看到直接使用“風險預防原則”的條款，其相關的內容往往十分零散、模糊，表明風險預防原則在較高層次的法律文件中沒有獨立的法律地位。在行政法規和部門規章中，與風險預防原則有關的法律規范通常只是以某種具體措施表現出來，缺乏系統性和針對性；即使有部分將風險預防作為基本原則加以確認，也存在著立法層次較低、法律效力不高以及效力范圍過窄等問題，這些都導致具有全局統籌作用的風險預防難以發揮出原則性作用，更多的時候只是相關方需要維護自己利益時的一張“牌”，是利益階級的工具。

（二）我國環境立法和執法中對踐行風險預防原則制度的忽視

⒈戰略環境影響評價制度（以下簡稱戰略評制度）的缺失。戰略環境影響評價，是用一種科學方法和技術手段，對法律、政策和規劃實施過程中可能出現的環境問題進行系統預測和分析并提出相應的減緩或預防環境污染與生態破壞措施的過程。戰略環境影響評價是公眾較為熟悉的環評“升級版”，也是環評制度的組成部分，它是“環境與發展綜合決策的一項重要制度”，[3]是“‘從源頭和過程控制戰略思想的集中體現”，[4]其核心是使環境因素與經濟、社會、文化、技術等因素一樣在不同層次的決策中得到充分的重視和考量。改革開放初期，我國因申請世界銀行和其他國際組織的貸款及援助項目時因未做環評而被拒之門外的歷史從側面推動了我國環評制度的建立，1979年的《環境保護法（試行）》中首次得到確立，90年代的“開發區”熱使得區域環評得到迅速發展。2002年通過的《環境影響評價法》，首次將規劃正式納入環境影響評價的范圍，這是我國在戰略環評制度上的一大進步。然而，我國的戰略環評制度的發展并沒有跟上國內節節攀高的經濟發展速度，直到2009年10月《規劃環境影響評價條例》才付諸實施，但真正的戰略環評則更加艱難。自2003年9月1日生效的《環境影響評價法》施行以來，至今僅通過了兩項規劃，“足見這項法律規定在實施過程中被重視程度之低以及執行起來的難度之大。”2013年4月西部大開發戰略環評通過了專家驗收，“但這項由數十個部門和單位參與編制的西部大開發戰略環評并不完全被看好——對于有著追求GDP增長強勁動力的西部地區來說，這份‘紙上談兵的文件究竟能有多大的約束力，令人懷疑?！盵5]此外，我國目前的戰略環評制度還存在著審查主體權威不足、評價對象層次偏低及評價過程中替代方案缺失等問題，因此呈現出一定的滯后性和機械性，不能有效規避環境違法事件的發生，使其局限在小項目領域，無法上升到一個更為宏觀的層面。

⒉污染物總量控制制度的不足。污染物總量控制指將排入作為一個完整系統的某一區域內的污染物總量控制在一定的數量范圍之內，以滿足該區域環境質量和資源可持續利用的要求。[6]它是風險預防原則的又一重要應用，希望通過總量的控制來預防環境嚴重惡化和資源枯竭。但我國《環境保護法》并沒有關于總量控制制度的規定，在《海洋環境保護法》、《循環經濟促進法》、《大氣污染防治法》和《水污染防治法》等一些單行立法中對總量控制制度的原則性規定，只在一些政策和實施細則中，規定了環境污染總量標準的確定程序，但對于如何實施總量控制步驟，環境違規行為的法律責任等沒有明確完整的程序規定。[7]責任的不明確、監督機制的不完善以及配套機制的不協調，導致總量控制在實踐中的隨意性以及風險預防作用的落空。

二、風險預防原則在外國環境法律制度中的實現

盡管風險預防原則源于德國國內法，但目前，美國和日本是制度比較完善、實踐效果較好且環境治理也比較成功的國家，因此，這兩個國家的經驗對于我國的環境治理尤其是在環境風險預防方面具有一定的借鑒意義。

（一）風險預防原則在美國環境保護中的實現

1969年美國通過了《國家環境政策法》，此法案要求對任何一個獲得聯邦政府資金支持并可能對環境造成重大損害的項目都要進行環境影響評價，并證明沒有更安全的替代方案?！霸摲▽γ绹沫h境政策和環境保護目標進行了說明，規定了實現既定目標的程序。依據此法，美國政府所有的立法提案和重大的政府行為，都必須在決策前進行戰略環境影響評估，并編撰環境影響報告書。這是世界上首次以立法形式確立環境影響評價制度，并設立了一個直接對總統負責的環境質量委員會?！盵8]隨后，美國分別于1970年、1972年、1973年出臺了《清潔空氣法》、《清潔水法》以及《瀕危物種法案》，這些都是美國早期基于風險預防理念的立法。1990年的《污染防治法》則把預防設置為環保計劃的最高優先級；總統可持續發展委員會表示支持風險預防原則的核心理念，即使面對科學不確定，社會也應該采取合理的行動以避免潛在危害人類健康或可能對環境造成嚴重或難以彌補的損害的風險。

除了風險預防的核心理念，美國在諸多環境法律、政策和案例的實施中還形成了其特有的方法。包括風險評估和風險管理、舉證責任轉移及風險目標與權衡。風險評估是指對風險發生的可能性、強度、持續時間、作用方式、風險后果等各個方面的因素進行量化評估；風險管理是為了降低風險的發生，根據風險評估的結果，斟酌權衡各種可供選擇的政策，征求各方意見，考慮風險利益比、成本效益、公眾評價等相關因素，在需要時實施適當的防止、控制和監測方案。舉證責任轉移是指將舉證某種產品或行為不會產生某種風險或產生的風險是可控的責任轉移由產品的生產者或活動的支持者來承擔。在美國轉移舉證責任時，不是更多地考慮風險的嚴重性，而是這種可能的風險是新出現的還是早已存在，是熟悉的還是陌生的，是自然產生的還是人為的。新的一種農藥、食品添加劑或化學品都必須在獲得投入使用的許可前證明是無害的。[9]風險目標是指設立通過運用風險預防的各種方法所要達到的客觀效果。美國政府認為，設立一個明確的降低風險目標比預測一個不確定的未來能減少失誤，并鼓勵更多創新性的解決方案。而風險權衡則是對風險目標和為實現這一目標可能間接導致附屬的不利后果即抵消風險進行比較權衡，從而確定優先規制的風險，這也是優化風險管理的理想路徑。美國行政和預算管理局明確指出，不要只看重直接的利益和成本，而要考慮所有重要的附帶效益和抵消風險。

（二）風險預防原則在日本環境保護中的實現

上世紀60年代，日本社會在確保經濟優先發展政策的推動下，公共投資急速向基礎產業設施集中，企業也一味追求經濟效益，導致日本成為“世界公害大國”。自1971年起，日本國會開始集中審議公害問題，先后制定和修訂了14項以風險預防為主要理念的環保相關法律，這成為了日本環境政策的轉折點。如今風險預防原則已經滲透到其環境保護的每一個領域，日本也成為世界公認的治理公害的先進國家。

以最能體現風險預防原則的總量控制制度為例，“日本的污染物總量控制制度是在公害治理的過程中逐步發展起來的，經歷了從污染物濃度控制到總量控制的過程。日本環境省先是根據《公害對策基本法》等分別制定了大氣和水的環境質量標準，對企業排氣、排水分別實施濃度限制?！盵10]在大氣污染防治方面，“1974年后，環境省根據修改后的《大氣污染防治法》，在大氣污染特別嚴重的地區開始實施污染物的總量控制，先后將二氧化硫和氮氧化物列入總量控制的范圍內。大氣污染物的總量控制分排出口總量控制和區域總量控制。排出口總量控制在全國范圍內實行，不受其所在區域的限制，而區域總量控制則是更為嚴格，要求確定污染物的排放總量、確定總量削減計劃、向各排出單位分配排放量和削減總量額度。”[11]

日本在總量控制制度實施方面取得的巨大成功，一方面得益于日本政府在環境科研方面的巨大投入以及日本國民受到的良好環境教育，另一方面是日本環境法中總量控制的范圍較廣，使其制度的設計能夠得到很好地實踐。①

三、風險預防原則在我國環境保護中的確立及完善路徑

隨著我國經濟社會的快速發展及科技的不斷進步，各種風險的不斷積聚，在環境基本法中的確立環境風險預防原則并完善以其為精神指導的相關制度已經迫在眉睫。“考慮到我國參與的國際環境條約的義務性規定，借鑒國外和我國個別立法的成功經驗，規定環境風險預防原則，對于預防今后可能發生的重大環境損害，促進中國社會、經濟的可持續發展，是必要的。”[12]但完善環境法中的風險預防原則，需要立足我國國情、借鑒他國的成功經驗并避免潛在的風險，其體系構成在國內層面應表現為對我國風險預防原則的相關法律規定與相關制度進行完善。

（一）在環境基本法中明確規定風險預防原則

對于我國風險預防原則的完善，首先應在法律條文中要有直接的體現，特別是在我國環境保護基本法中明確規定“風險預防原則”。只有在法律上得到確認，才能在現實中得到認真貫徹，是所謂有法可依。目前，《環境保護法》的修訂工作已經列入2014年的立法計劃，其修正案草案也在征求意見中，因此，筆者建議將風險預防原則確立為我國環境基本法中的基本原則。“只有把風險預防原則上升為環境基本法所確認的基本準則，才能使其發揮協調其他環境立法、指導環境行政和環境司法的作用，才能在我國的環境法律體系中構筑起一道全面預防重大環境風險的制度防線?！盵13]

（二）制定科學的風險預防實施方法

科學的實施方法是保證風險預防原則得以實現的重要保障。風險預防原則的核心要素之一就是科學不確定性，亦即風險的大小。因此，首先要確定一個合理的風險閥值，綜合考慮該具有環境風險的行為對環境和公共健康的影響，再根據成本效益分析的方法對重大風險實施嚴格的風險預防，對潛在危害程度不高而收益又大于風險的則適用較為寬松的風險預防。其次要設立一個風險目標并為風險定級，確定風險等級的先后順序并進行權衡。第三是對風險的舉證責任進行轉移。通常情況下，活動的提出者事前已對擬議的風險活動進行了相關的調查研究，掌握了更為全面的資料和信息，一般也是活動的受益者，由提出者承擔對環境和公共健康無嚴重的或不可逆的風險舉證責任，以避免信息不對稱的問題。最后，政府應廣泛征求公眾意見，保證公眾參與的范圍，采取民主決策的方式決議，并及時履行通知義務。

（三）完善與風險預防原則密切相關的各項實體制度

風險預防作為一個原則在基本法及各單行立法中起指導作用，然而要使其得到真正落實還需要完善與之密切相關的各項實體制度，尤其是最能體現風險預防理念的戰略環評制度和總量控制制度。

⒈落實戰略環評制度。要落實戰略環評制度，更好地實踐風險預防原則，首要的任務就是擴大環境影響評價的范圍。如上文所述，雖然在《環境影響評價法》和《規劃環境影響評價條例》中將規劃納入環境評價的范圍已經算是一種突破，然而長期內僅僅將作為戰略最低層次的規劃作為評價對象，不僅有“頂戰略環評之名，走項目環評之路”之嫌，而且使得具有重大風險預防意義的環境評價永遠無法從戰略制定的源頭介入，戰略環評就會淪為政策作出后的參考文件，無法真正起到約束的作用，使得風險預防成為一個口號。因此，只有將真正具有戰略意義的法規和政策納入環境影響評價的范圍，并根據他們的特點制定出科學的評價主體、評價范圍、評價程序等，才算是戰略環境評價制度的真正確立。其次，要提高環境評價審查機構的級別。根據我國目前的規定，人民政府或其有關行政部門是環境評價的審批主體。在戰略環評中，被評價的對象往往就是各級政府出臺的規范和政策，這種既當“運動員”又當“裁判員”、自審自批的制度存在明顯的弊端。因此，“可以參照美國環境質量委員會的職能，對于省級的法規、政策和重大項目規劃等由全國人大環境與資源委員會來出具環境影響報告書的最終審查意見。將戰略環評的審查工作，定位為全國人大環境與資源委員會委托環境保護部開展的工作。對于存有重大爭議的問題，可提交全國人大環境與資源委員會來討論，省級以下政府部門也可參照這一模式來操作。若能在機構上作如此調整，可大大提高戰略環評的權威性，也更容易協調部門之間的利益沖突?！盵14]最后，建立可替代性方案制度。可替代性方案制度是戰略環評制度的核心內容，它的缺失是我國戰略環評制度的重大缺陷，是實施《環境影響評價法》以來戰略環評效果不理想最重要的原因。一般而言，可替代性方案有兩個，一個是可以直接替代原方案的新方案，還有一個是對原方案的修改。這兩個方案都必須體現出在環境保護方面的優勢。如果這兩個方案都不能獲得通過，并且亦沒有更好的方案出現，那么相關計劃只能暫停。

⒉完善污染物總量控制制度。要完善污染物總量控制制度，真正做到風險預防原則的要求，首先要提升總量控制制度的立法級別。近年來，我國不斷完善總量控制制度在各個法律中的規定，從1995年《水污染防治法》（2008年6月新修訂）、2000年的《大氣污染防治法》到2003年《清潔生產促進法》，再到2009年《循環經濟促進法》都在逐步擴大總量控制的適用范圍。然而，這些都屬于單行法律，位階較低，而且適用的領域有限。要使總量控制制度在環境保護的各個領域都得到很好的應用，就需要在環境基本法中對其加以規定，提高總量控制制度在法律體系中的地位，以其權威性和穩定性為相關法規、規章的制定和實施提供法律依據。其次，要細化各地關于單個項目和環節中有關總量控制的規定。既然環境基本法已經明確規定了總量控制制度，各單行法規和地方規章就必須將之前的原則規定細化，如明確區域劃分、總量分布標準、為總量監測做好技術和設備支持、明確規定超標排污的法律責任和處罰標準，讓排污企業有法可依，減少未知風險。當然，對于違反總量控制規定的行為，應當加大處罰力度，加重法律責任，結合硬性措施加大違法排污的成本，從而達到使排污單位自覺規范其行為的目的。再次，為了規范政府具體實施總量控制制度的行為，減少自由裁量和以權謀私的空間，應盡快制定與總量控制制度配套的計劃條例，以指導政府計劃的確定、執行、變更程序和救濟措施等。最后，應完善排污許可交易制度。排污總量分配過程中信息成本很高，政府不能保證總量分配結果的絕對科學性、合理性。而利用排污許可交易制度，可以“在企業已經取得排污許可證的情形下，其選擇自己排放還是出售都屬于企業經營自主權的范疇，政府不應也無需進行干預，只要在宏觀上對整個排污市場進行必要的監管就能夠達到管制的目標，而企業排放多少、削減多少、出賣多少等企業微觀經濟活動中的問題則由排污交易市場去調節”。[15]因此，只有在排污許可交易制度的配合下，污染物總量控制制度的作用才能得到很好的發揮，風險預防原則才能得到更全面的落實。

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（責任編輯：王秀艷）