我國公務員聘任制改革的實踐與思考

張波

摘 要：公務員聘任制是不同于常任制、委任制的現代公共部門人力資源管理制度。作為首批試點地區之一，浦東新區將公務員聘任制作為政治體制改革的重要內容，在制度建設、職位設定、合同管理等方面作出了有益探索。然而，公務員聘任制改革仍需在邊界設定、薪酬福利、權力授予、轉換機制等方面進行深入的研究，以期構建符合現代公共行政理念的公務員制度。

關 鍵 詞：公務員；聘任制；公共部門；人力資源管理制度

中圖分類號：D630.3 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2014）10-0005-06

公務員聘任制度是現代公共行政人力資源管理制度的重要組成部分。2006年1月實施的《中華人民共和國公務員法》（以下簡稱《公務員法》）第95條規定：機關根據工作需要，經省級以上公務員主管部門批準，可以對專業性較強的職位和輔助性職位實行聘任制。2007年，廣東省深圳市和上海市浦東新區開展了公務員聘任制試點工作。2011年，人社部印發了《關于聘任制公務員管理試點辦法的通知》（人社部發[2011]14號），公務員聘任制試點工作的范圍擴大至全國。時至今日，公務員聘任制改革已貫穿于全國各省市政府的行政改革報告中。然而，專家學者、社會公眾對公務員聘任制改革還存在許多憂慮，比如“鯰魚效應”不明顯、滋生腐敗、個人權利無法保障等等。作為首批公務員聘任制改革試點地區之一，上海市浦東新區在公務員聘任制度改革方面積累了一定的經驗，深入分析其改革的主要做法和存在的問題，對進一步完善公務員聘任制度具有十分重要的意義。

一、公務員聘任制的界定及相關概念的辨析

在界定公務員聘任制這一概念時，我們經常聯想到諸如雇員制、常任制、選任制、委任制、考任制等系列概念。如何辨別這些概念？它們之間有怎樣的區別和聯系？這是研究公務員聘任制改革的基本前提，對闡釋公務員聘任制改革具有至關重要的作用。

常任制又稱常任文官制，其最早來源于中國古代封建官僚制度。后在英國發展成為以韋伯的官僚制理論和威爾遜的公共行政理論為基礎的現代官僚政治制度，成為了世界公認的最為完美、最具效率的現代公共行政人力資源管理制度，[1]其最明顯的特征是永業性和穩定性。我國公務員制度是典型的常任制。公務員錄用，采取公開考試、嚴格考察、平等競爭、擇優錄取的辦法，即考任制，這是成為常任制公務員的唯一渠道。而公務員領導職務則實行選任制和委任制，前者是通過選舉產生的方式來確定任用對象的任用方式；后者亦稱任命制，與選任制相對應，是指由立法機關或其他任免機關經過考察直接任命產生行政領導的制度。與常任制不同，“雇員制”的概念最初來源于美國。在美國，公務員被統稱為“政府雇員”，即指一切被政府雇用，不與總統共進退、無過失就可以長期任職的人。[2]在我國，公務員雇員制指的是“政府運用契約方式從社會上招聘工作人員并對之進行管理的一套人力資源管理制度的總和，這些雇員最顯著的特征是不占用公務員編制。”[3]

公務員聘任制則是《公務員法》確立的一種公共行政人力資源管理補充制度，是公務員雇員制的成熟和正式形態。[4]《公務員法》第16章就“職位聘任”作了明確規定，允許“機關根據工作需要，經省級以上公務員主管部門批準，可以對專業性較強的職位和輔助性職位實行聘任制”。故此說，機關通過公開招聘或直接選拔的方式，以平等自愿、協商一致的原則與擬聘人員簽訂聘任合同，讓其受聘于專業性較強的職位和輔助性職位，并在任期之內享有行政編制，這樣的受聘人員即為聘任制公務員。[5]公務員聘任制就是對聘任制公務員進行管理的一套制度總和，是我國公務員制度的一項創新和突破。與傳統公務員、雇員制公務員相比，聘任制公務員有著自己獨特的理論基礎、價值取向、勞動關系、法律規范、運行方式、考核形式、薪酬待遇等（見表1）。

二、我國公務員聘任制改革在浦東新區的實踐

（一）公務員聘任制在浦東新區實踐的必要性和可行性

1.公務員聘任制改革是浦東新區經濟社會快速發展的現實需要。作為改革開放排頭兵和創新發展的先行者，浦東新區行政領域對高端專業人才需求尤為迫切。在金融、航運、城市規劃等領域，一些職位需要具有特殊專業技術、經驗或資歷的人員，而這些人才，機關一時難以培養，有的也不適合通過機關自身培養。實行公務員聘任制就可以通過靈活的特殊政策，滿足機關對高層次專業技術人才的需求。而對一些輔助性、事務性工作，聘任制公務員還可以降低機關用人成本，滿足政府一些階段性、項目性工作的用人需要。當然，把公務員聘任制作為公務員任用的補充形式，可以打破單一的用人方式，拓寬選人、用人的渠道，既可以吸引多樣化的高技術、高技能人才，增強公務員制度的活力，促進公務員隊伍的新陳代謝，實現公務員能上能下、能進能出；又可以引導公務員進行合理地流動和樹立正確的職業觀，改善公務員隊伍結構，提高公務員隊伍的整體素質。

2.公務員聘任制改革是深化政府管理體制改革的重要內容。作為綜合配套改革試驗區，浦東新區要在政府管理體制這個關鍵領域和重點環節進行突破，探索建立充滿活力的用人機制，提高政府的工作效率和服務水平。但是，隨著開發、開放的推進，原來作出重要貢獻的“小政府、大社會”行政構架也暴露出一些問題，比如隊伍結構不盡合理、人員素質不盡精干、激勵機制不夠靈活、工作效率未盡發揮等等，這些都在一定程度上制約了政府城市社會管理的效能，需要通過創新思路、改革機制予以解決。實行公務員聘任制有利于改善公務員隊伍結構，提高公務員隊伍的整體素質和專業化水平，達到增強活力、提高效率、降低成本、確保政府機關優質高效協調運行的目的，為推進綜合配套改革提供保證。

3.國內外政府雇員制度為試行公務員聘任制提供了有益經驗。20世紀70年代以來，西方國家政府為控制行政機構規模和人員數量、減少政府支出不斷擴大與公共收入有限的矛盾、解決社會發展及公眾對政府期望值與政府行政能力不匹配等問題，紛紛在一些崗位實行以聘任為核心的政府雇員制度。為探索吸引高層次、專門人才到政府機關工作，2002年，吉林省率先試行了政府雇員制；2003年，廣東、海南、江蘇、湖北、湖南等省也紛紛嘗試政府雇員制。其實，早在2002年，浦東新區就已率先面向海外采取聘任制辦法招聘首席規劃師，哈佛大學吳越博士成為國內首位聘任制公務員。2004年初，浦東新區在公安系統試行文職雇員制度；2005年，浦東新區在事業單位新進人員中開展了人員派遣試點工作。這些實踐與探索積累了有益的經驗，為開展公務員聘任制試點工作奠定了基礎。

（二）浦東公務員聘任制改革的基本經驗

1.制定相應的配套制度。除《公務員法》中公務員聘任制的普適性要求和規定外，浦東新區還研究擬定了《浦東新區聘任制公務員管理試行辦法》、《浦東新區聘任制公務員工資管理的試行意見》、《浦東新區聘任制公務員聘任合同書范本》等一系列配套文件，基本上形成了一套較為完整、具有可操作性的配套辦法。在招聘方式上，原則上參照公務員考試錄用程序，面向社會公開招聘。為了適應不同類型職位的特點，浦東新區在聘任制公務員錄用上，一是突出專業測試比重，初始成績中70%是測試應聘者運用理論、知識和方法分析解決實際問題的能力，30%是由招聘單位綜合計算的履歷成績；二是引入包括心理測試、情景模擬、無領導小組討論、“文件框”等現代人力資源評價技術；三是注重綜合評估，評估小組由組織部門、用人單位、專業技術專家組成，適當擴大面試人選范圍，一般按1：5的比例進入面試。在合同管理上，一是擬定了合同范本，明確了試點中合同期限一般不超過3年；二是明確職位及其職責要求，編寫了職位說明書，明確職位承擔的具體工作任務以及聘任制公務員在工作中的工作權限和責任。在聘任制公務員薪酬管理上，一是實行協議工資，參照相近行業、類似崗位和人員的市場薪酬水平以及機關相近崗位人員的收入水平，提出可供參考的職位薪酬，而最終薪酬的確定，則是根據擬聘任人選的具體情況協商確定；二是聘任制公務員實行績效掛鉤，按照“以崗定薪、責酬相符”的原則，突出業績考核薪酬比重。

2.嚴格把握公務員聘任職位的范圍。浦東新區在公安系統、事業單位、機關儲備人才等領域推行公務員聘任制。根據《公務員法》的有關規定，有兩類職位可以實行聘任制，一類是專業性較強的職位。其特點是對專業技術知識、專業技能要求很高。截至目前，浦東新區面向社會公開招聘了19人，職位范圍涉及金融、財會、規劃、資產管理、翻譯等專業技術職位（見表2）。從職位類型看，浦東新區目前采用了兩種模式：第一種是相當于單位領導的助理層面，直接對局領導負責，賦予較大的工作權限，配備相應的助理團隊；第二種是內設部門助理層面，安排在處內工作，大多數職位屬于這一層面。[6]另一類是輔助性職位。這部分職位事務性較強，在機關工作中處于輔助地位，如資料管理、文件管理、文字處理等。在招聘條件上，除了普通公務員應該具備的條件外，浦東新區還從專業、學位、年齡、工作經歷、畢業院校以及各方面能力等對每個職位作出較高的要求（見表3），使得聘用者能夠真正具有履職能力。而對于沒有滿足條件的職位，寧缺毋濫。如2008年發改委戰略研究崗位，由于沒有合適的應聘者，最終職位空缺。

表2 浦東新區聘任制公務員職位信息情況

[批次＼&人數＼&職位信息＼&第一批＼&6人＼&科學技術委員會主任助理、發改委金融規劃和金融戰略研究、城工委城市規劃管理、建交委土地利用規劃管理、社發局教育處教育綜合規劃、社發局教育處學前教育管理＼&第二批＼&1人＼&金融局辦公室副主任＼&第三批＼&8人＼&經信委（航運辦）高級研究員、經信委（航運辦）高級項目管理師、商委總商務師、科委科技金融創新研究員、科委科技規劃與政策研究員、陸家嘴管委會綜合政策高級研究員、陸家嘴管委會航運服務、陸家嘴管委會航運服務＼&第四批＼&4人＼&商委主任特別助理、經信委（航運辦）高級研究員、科委科技規劃與政策研究員、區府辦（外事辦）高級譯員＼&]

表3 浦東新區聘任制公務員職位報考條件

[類別＼&職位報考條件＼&畢業院校＼&要求國內外知名院校畢業，最好具有海外教育背景＼&學歷＼&博士占2名，碩士及以上占15名，本科及以上占2名＼&畢業專業＼&要求金融、航運、經濟類、管理類居多，還有包括英語、財會、土地管理、教育類等特殊專業＼&年齡＼&18周歲以上、45周歲以下＼&專業能力＼&要求具有CPA、CFA、ACCA、律師資格等國內外公認的專業資質、主持過重大課題、發表過具有影響力論文等＼&工作經歷＼&絕大多數要求5年以上境外跨國公司、國際知名機構相關工作經歷，還有部分職位要求6年、7年、10年相關工作經歷，熟悉國家行政機關工作、上海地區相關法律法規＼&語言能力＼&要求CET-6以上，能熟練使用英語，但如口譯則要求有較強的中英文文字及口頭表達能力＼&綜合能力＼&要求有溝通協調能力、團隊協作精神、組織管理能力、綜合分析問題能力、政策設計能力、文字寫作能力、良好的職業道德等＼&]

3.在編制和工資經費限額內推行。聘任制與雇員制的最大區別在于，聘任制是在機構編制和工資經費限額內完成人員調整，其目的是提高效率、降低成本、增強活力的同時，能夠確保機關優質、協調、高效運行，而不是變相地額外增加人員，額外增加經費，把一些不能勝任或不愿意做的工作剝離出來，交給另外的人去做，造成新的人員膨脹和人浮于事。當然，浦東新區對于專業性較強的緊缺性崗位，提供的待遇也較為優厚（相對于傳統公務員）。如2002年浦東新區出資50萬元年薪聘請了哈佛大學建筑規劃學院吳越博士為首席規劃師；2008年，浦東新區發改委提供40萬元年薪招聘戰略研究崗位。而相對于市場來說，浦東新區在工資經費限額內為聘任制公務員提供的薪酬待遇并不優厚。對于輔助性的職位，浦東新區為其應聘者提供的工資普遍較低，而應聘者也多為文化水平不高、工作經驗較少的本地居民。

4.對聘任公務員嚴格依法管理。聘任制公務員是依據《公務員法》和聘任合同來管理的，依據《公務員法》管理在反映了聘任制與委任制公務員在管理上的共同點的同時，依據合同管理又表明了其在管理上的有所不同。從浦東新區的管理實踐來看，聘任制公務員管理具有三個特點：一是實行分類管理。招錄、培訓、考核和薪酬都與委任制公務員不同，也不存在“科員——科長——處長”這樣的傳統職務晉升路徑。二是采用契約管理，聘任制公務員通過《聘任合同書》的形式，根據崗位特點，聘任單位圍繞工作項目來設計合同內容，詳細規定崗位職責、服務約定、權利義務、工資福利、辭職辭退、爭議處理等內容，使得聘任制公務員的權責義務非常清楚。三是機制比較靈活，待遇能高能低，人員能進能出。聘任制公務員的薪酬標準不再以身份、職務為依據，而是根據“以崗定薪、責酬相符”的原則，充分考慮同行業、同類崗位、同類人員的市場人才價格水平，實行協議工資制度，建立了一個開放、透明、彈性的動態調整機制；在薪酬結構設計中加大績效工資比重，所有崗位績效工資比重都在20%以上，其中部分職位達30%，并對其加強績效考核，把目標完成情況作為考核的重點，對聘任制公務員的工作表現和業績進行綜合考評，將其與績效工資、年終獎金直接掛鉤，同時作為是否續聘的重要依據。[7]

三、對公務員聘任制改革實踐的思考

從改革初衷來看，聘任制改革是把市場競爭機制引入公務員隊伍，用聘任制激活常任制公務員，激發公務員工作的積極性，提高政府的行政效率，并在一定程度上對公務員的“官本位”意識和“能進不能出”的體制形成沖擊，即“鯰魚效應”。但是，在選擇“鯰魚”方面，不同地方選擇了不同的實踐路徑，一種是把聘任制改革嚴格限定在特定的適用范圍，側重于把職位限定在高端專業技術領域，追求高、精、尖，而輔助性職位相對較少，最典型的就是浦東新區；而另一種則是將聘任制改革擴展到普遍的適用范圍，就是采用分層、分類、階段性循序漸進的增量改革策略，將所有新增的主任科員以下職位均實行公務員聘任制，追求全、普、廣，以深圳最為典型。[8][9]那么，如何看待這兩種實踐路徑？聘任制公務員的邊界怎么劃定、薪資福利權利如何保障、是否應該擁有行政權力、是否應該與委任制建立轉換機制等？這一系列問題值得我們深入反思。

（一）公務員聘任制改革邊界的劃定

“邊界”在本質上就是聘任制與常任制公務員的比例，或者說是聘任制公務員的定位問題，這一問題是公務員聘任制改革的根本性問題。從西方的實踐來看，雖然幾乎所有國家都是將公務員常任制與公務員聘任制有機結合在一起的，但是二者所占的比例卻相差極大。比如在英國、德國行政機構中聘任合同比例達70%-80%，而美國只有約15%的比例，絕大多數仍然是常任制公務員。對公務員聘任制改革，西方很多學者都提出了尖銳批判，克瑞廷森教授通過對最早開展新公共管理改革國家進行跟蹤的研究指出，改革并未解決福利國家現存問題、實現公共行政效率和民主化的目標，反而帶來許多意想不到的新問題，比如治理能力下降、服務質量下降、腐敗現象嚴重等。[10]索羅斯則直截了當地指出：“全球資本主義最大的缺陷之一是容許市場機制和利潤動機滲透了原來不應該出現的活動范圍之內。”[11]那么，如何看待公務員聘任制改革在我國的實踐及公務員聘任制在我國公務員制度中如何定位就成為擺在我們面前的關鍵問題。其實，《公務員法》已明確規定，公務員只是對專業性較強的職位和輔助性職位實行聘任制。也就是說，聘任制只是公務員制度的補充，處于輔助性、從屬性地位。但從實踐來看，當前部分地區大力推行雇員制、聘任制度普及化的實踐能否成為主流還有待證明。同時，目前推行的行政體制改革使機關行政編制成為緊缺性資源，在滿足機關高端專業崗位技術需求的情況下如何拓展低端輔助性崗位值得深入考慮。

（二）聘任制公務員薪資福利的確定

薪資福利是保障聘任制公務員權利的重要方面，也是目前爭論最多的議題。機關現行的職級工資制是與公務員委任制和終身用人制相配套的，聘任制公務員的合同聘任制和聘期用人制同樣需要有協議工資制與之相適應。《公務員法》規定：“聘任制公務員按照國家規定實行協議工資制，具體辦法由中央公務員主管部門規定”。但是，在人社部發布的《關于聘任制公務員管理試點辦法的通知》中并未對協議工資進行具體規定，仍然是僅僅強調聘任合同必須包括薪資待遇福利，這就給予了地方較大的自由裁量權。那么，作為保障和激勵聘任制公務員的重要制度，協議工資能否體現崗位職責、效能激勵和按勞分配的原則；工資待遇對聘任制公務員是否具有吸引力、凝聚力和發揮激勵作用；目前單一的機關人事管理制度對應合同管理下的雙軌制機關用人和分配制度，都將是一個嚴峻的考驗。從地方管理實踐看，目前，公務員聘任制出現的問題主要有兩個：一個是地方聘任制的公務員待遇相差太大，另一個是聘任制與委任制的公務員工資相差太多，同工不同酬。這在浦東新區公務員聘任制改革中體現得尤其明顯。筆者認為，工資福利差異在本質上是市場供求規律的體現，而無論是公務員聘任制還是公務員雇員制，其實是想引用市場競爭機制來引進合適的人才，提供公共服務。當然，差異化工資制可能損害了“鯰魚效應”，但卻體現了市場公平法則。“鯰魚效應”其實只是一個美好設想，因為鯰魚和沙丁魚需要在同一水池中才能產生效應，而想讓常任制公務員與聘任制公務員在不同環境下形成競爭是不現實的。

（三）聘任制公務員的行政權力

現在普遍反映的問題是，由于聘任制公務員沒有行政權力，所以很多好的規劃設計都被束之高閣。為了能夠將那些好的建議落到實處，建議聘任制公務員應該擁有一定的行政權力。在筆者看來，解決這個問題的關鍵在于以下三個問題：一是在公務員職位中是否需要專業技術類職務？二是行政機關實施公務員聘任制的目的何在？三是方案的規劃設計與執行是否可以混淆？以浦東新區為例，截至到目前，雖然公務員聘任職位不多，但并沒有出現其他地方出現的類似問題。這也是浦東新區公務員聘任制中的輔助類職位很少的原因。從實踐來看，公務員中確實存在需要掌握高端技術的專業人士，比如浦東新區的金融改革、地區規劃、自貿區改革等等，這些專業職位的人才需求很難通過人才培養、公務員招聘、服務外包的方式予以滿足。對專業人士的規劃是否能夠得到執行并非是公務員聘任制問題，而是政府行政體制問題。良好的政府行政體制需要專業人士的科學、前沿規劃，而不是所謂“一把手政治”。所以，公務員聘任制的施行需要建立在科學的政府行政管理體制和綜合的職位需求評估上，這或許是國家把公務員聘任制改革試點放在上海市浦東新區和深圳市的原因。

（四）聘任制公務員與常任制公務員的轉換機制

在筆者看來，建立公務員聘任制與公務員常任制轉換機制，既能夠激發聘任制公務員的活力，又能夠帶來所謂的“鯰魚效應”。關鍵的問題是，如何轉換？眾所周知，所謂公務員常任制，就是一旦考進了公務系統，如果沒有重大過失，行政機關是不能辭退職員的，即“鐵飯碗”。公務員聘任制則努力想打破這一體制，把“鐵飯碗”變成“瓷飯碗”。但從現有法律來講，“凡進必考”的制度并沒有任何改變，聘任制公務員的補充性、輔助性地位仍然沒有變化。那么，如何融合這兩種體制呢？筆者認為，實現二者融合還需要頂層設計，需要從國家公務員錄用制度著手，需要從打破公務員常任制這一基本制度方面做出努力。而在這方面，深圳市進行了有益的探索，比如說公務員職位分類管理制度、新錄用公務員的聘任制度、聘任制度的期限選擇等。但這些制度需要建立在兩個前提下：一是科學規范的公務員績效評估制度；二是公開、公正、公平的勞動爭議仲裁制度。從本質上講，公務員聘任制改革是一項系統性工程，需要與市場經濟體制、政府職能轉變、社會組織發展等工作配套進行，而不是招聘幾位高端技術專業人員那么簡單。

【參考文獻】

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（責任編輯：牟春野）