中國在國際氣候談判中面臨的新挑戰及其應對

劉雪蓮+譚桂照

摘 要：德班平臺建立后，國際氣候談判由“雙軌制”變為單軌，發達國家和發展中國家自此將在一個共同的平臺上就未來國際氣候機制展開談判，過去相對穩定的國際氣候談判格局發生演變。在這種情況下，中國面臨著發展中國家身份的集體認同的變化，以及中國所一貫堅持的“共同但有區別的責任”原則的重新解讀，這些變化將給中國的身份定位及國家利益帶來影響。因此，中國一方面要把握在未來國際氣候機制制定中的話語權，積極參與全球氣候治理體系的改革與建構，使其適應中國國內中長期發展目標；另一方面也要承擔相應的減排責任，做負責任的大國，為全球氣候治理貢獻力量。

關 鍵 詞：國際氣候談判；中國；身份認同；全球氣候治理

中圖分類號：F125.3 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2014）10-0038-06

氣候變化是當前最為嚴重的全球性環境問題，是人類面臨的共同挑戰。應對全球氣候問題，單憑一個國家的努力是無法完成的，需要通過世界各國的有效合作和共同治理來實現。近幾年，在全球氣候治理中，有兩個會議值得我們關注：一是2011年底召開的德班會議，二是2012年底召開的多哈會議。這兩次會議帶來了國際氣候談判格局的重大變化，同時也預示著未來全球氣候治理機制的變化趨向。國際氣候談判格局的新變化給中國帶來了巨大的挑戰，并將給中國的國家形象和國際地位帶來影響。

一、問題的提出

國際社會圍繞氣候問題曾展開過多輪談判，達成了如《聯合國氣候變化框架公約》（以下簡稱《公約》）、《京都議定書》及巴厘路線圖等眾多談判成果，并建構了較為完善的國際氣候秩序。“一直以來，全球氣候談判主要圍繞著兩大議題展開：一是發達國家如何減少溫室氣體排放，二是如何幫助發展中國家解決環境與發展的矛盾”，[1]逐漸形成了所謂的“南北格局”。這種格局是以《公約》和《京都議定書》所確定的發達國家與發展中國家在氣候問題上承擔“共同但有區別的責任”原則為基礎的，并在以后歷次的氣候談判中得到了落實。2005年蒙特利爾會議確定了“雙軌制”的談判制度，2007年的巴厘島會議為這種“雙軌制”做了具體安排，即決定在《公約》下建立長期合作行動特設工作組（AWG-LCA）和在《京都議定書》下就發達國家后續承諾期減排義務進行談判的特設工作組（AWG-KP），2009年的《哥本哈根協議》延長了巴厘路線圖的授權，從而保證了“雙軌制”談判的繼續進行。在國際氣候談判過程中，盡管發達國家與發展中國家圍繞“共同但有區別的責任”原則存在諸多爭議，但這一原則基本得到了維護。

2011年11月28日至12月9日，《公約》第17次締結大會在南非東部城市德班召開，在德班會議期間建立了德班平臺特設小組（ADP），緊接著2012年11月26日-12月7日的多哈氣候大會結束了AWG-KP和AWG-LCA兩個特設工作組，國際氣候談判由“雙軌制”轉為“單軌”進行。德班平臺下的國際氣候談判主要圍繞2020年后國際氣候條約的法律地位、德班平臺談判的指導原則、德班平臺談判的框架和主要議題以及2020年前應對氣候變化的途徑與方法四大議題展開，[2]其最大特點就是將發達國家和發展中國家共同嵌入到一個平臺之中，建立未來涵蓋發達國家和發展中國家的單一減排體系。德班平臺的建立，使各談判國面臨利益的再調整，各國在新國際氣候機制建立中通過結成新的利益聯盟維護和擴大自身利益，同時，主要國家集團在氣候談判中的分歧也日益明顯，國際氣候談判格局正在發生演變。上海國際問題研究院于宏源教授認為，現有的國際氣候談判“南北格局”正在朝著“排放大國與排放小國格局”轉變。

中國一直以來都非常重視氣候變化問題，從自身角度來講，1992年中國即為《公約》的締約國，1997年12月11日，中國又加入《京都議定書》。為應對全球氣候不斷變化的狀況，中國出臺了多項解決方案，如國家發改委于2007年6月出臺的《中國應對氣候變化國家方案》，2007年12月出臺的《節能減排綜合性工作方案》，2010年8月出臺的《關于開展低碳省區和低碳城市試點工作的通知》，以及2011年中國政府發布的《“十二五”節能減排綜合性工作方案》、《“十二五”控制溫室氣體排放工作方案》等。在國際氣候談判過程中，中國始終代表發展中國家的利益，積極捍衛《公約》確定的“共同但有區別的責任”原則的權威性，堅持發達國家在全球氣候問題治理中應負有主要的和不可推卸的責任，發達國家應該幫助發展中國家應對氣候變化。作為國際氣候談判格局中重要的一組力量，G77+中國的合作形式為“南北格局”的氣候博弈格局奠定了基礎。但隨著中國經濟的發展，中國已成為世界第二大經濟體和世界第一大碳排放國，發展中國家陣營內部對于中國的身份認同發生了變化，特別是在德班平臺下中國的這種身份沖突將更加明顯。作為崛起的新興力量，中國一方面在新一輪國際氣候秩序重塑過程中必將發揮主導性作用，另一方面也會直接面臨國際氣候談判格局演變所帶來的挑戰。

二、中國在國際氣候談判格局演變中面臨的新挑戰

2011年的德班會議和2012年的多哈會議已經明顯地表明，國際氣候談判格局正在發生變化，而這種變化將對中國的身份、地位產生重要影響，是中國現今和未來都必須直面的挑戰。從國際氣候談判的角度來看，中國所面對的挑戰主要體現在兩個方面：一是中國與其他發展中國家的集體身份認同問題，二是對“共同但有區別的責任”原則的堅守問題。

⒈中國與其他發展中國家的集體身份認同的變化及挑戰。發展中國家聯盟對中國的集體身份認同是中國身份再現的重要保證，建構主義強調集體身份的形成主要基于四個“主變量”：相互依存、共同命運、同質性以及自我約束。在國際氣候談判“南北格局”中，發達國家和發展中國家圍繞碳排放空間、技術轉讓和資金支持展開政治博弈，出于維護自身生存和發展空間的考慮，發展中國家結成聯盟同發達國家進行談判。在這個時期，盡管發展中國家聯盟中有諸如“基礎四國”、“小島國聯盟”等不同的利益集體，但由于發展中國家共同面對來自發達國家的壓力，就使得發展中國家陣營內部更加團結。中國作為發展中大國，其基本的利益訴求與其他發展中國家是一致的，并且作為“負責任的大國”，中國在國際氣候談判中積極為廣大發展中國家謀求利益，這就使中國與其他發展中國家之間逐步形成并加強了彼此的身份認同。

但是中國實力的快速提升和國際氣候規則的重新談判，使中國與部分發展中國家的利益分歧逐漸加劇。主要集中在：一是發展中國家內部碳排放差異性擴大，中國與印度碳排放量的增加，①加劇了發展中國家內部小島嶼國家和最不發達國家面臨的威脅，成為這些利益集團矛頭的新焦點；二是發達國家利用發展中大國經濟實力增加、實力較弱的發展中國家渴望得到資金援助的訴求，要求將發展中大國也納入資金來源體系，以此分化發展中國家的談判立場；三是在新興國家內部存在分歧，巴西“是世界上最早開發生物能源的國家之一，也是‘基礎四國中能源結構最為合理的國家”，[3]巴西對于其境內亞馬遜森林保護的關注，使其與“基礎四國”的利益關注點差異很大。南非自身的溫室氣體排放量僅占全球總量的1%，它對氣候問題的關注主要集中在借氣候問題改觀國際形象、代表非洲國家利益獲得資金援助上。因此，“基礎四國”中的中國和印度由于其較大的碳排放總量而在新興國家中面臨較大的壓力。

中國在國際氣候談判格局中最主要的身份定位是發展中國家，這種身份的形成主要源于兩個方面：一方面是中國根據自身經濟實力產生的關于自我身份的設定；另一方面則是中國與廣大發展中國家在面對來自發達國家壓力時形成的關于集體身份的認同。基于這種身份認同，形成了“77國集團+中國”模式的發展中國家陣營。根據建構主義理論，集體身份是一種社會身份，這種社會身份的形成是在互動中產生的，“這些自我悟知從某種意義上來說是存在于自我思維之中的，但是這些悟知只有在他者予以確定之后才產生意義，也就是說只有在社會之中才具有意義”。[4]

德班平臺下國際氣候談判的變化對中國的身份定位形成了兩個挑戰：一是傳統的國際氣候談判“南北格局”能否在德班平臺下延續，即發達國家陣營和發展中國家陣營這樣的劃分在未來的國際氣候談判中是否有效。盡管德班平臺談判在2012年才開始正式啟動，但經過兩年的發展，氣候談判聯盟重新分化組合的現象已初現端倪。例如歐盟與部分發展中國家結成了新的氣候談判聯盟，要求新興國家承擔量化減排責任，國際氣候談判格局演變意味著各談判國對于發達國家與發展中國家這樣的認識區分正在發生變化；二是發展中國家陣營對中國集體身份的持續認同是否能夠持續。若中國的身份“被轉向”，即其他國家對中國原有的“發展中國家”的認識逐步轉變為“發展中國家中的碳排放大國”的認識，則中國在發展中國家聯盟中將逐漸被孤立，中國將由這些國家的“朋友”轉變為它們的“競爭者”。正如溫特所強調的那樣：“角色身份不僅僅是可以輕易放棄的選擇問題，它是被有意義的他者的再現強加于行為體的身份定位。在這種情況下，即使國家希望放棄某種身份，它也無法做到，因為他者出于維持自身身份的目的不允許它這樣做。”[5]

通過以上分析可以看出，國際氣候談判宏觀觀念結構和發展中國家陣營內部微觀觀念結構的變化，使中國發展中國家的身份再通過互動得到支撐的可能性會降低，雖然中國自身對于身份的感悟并沒有改變，但中國可能無法再通過與發展中國家的互動再現這種身份，因此，中國在這個過程中身份變化的壓力主要來自外部觀念結構的變化。這說明，“不管我們自己是否希望調整定位，中國已經面臨被國際社會轉換定位，而被要求承擔更多的國際責任”。[6]

⒉“共同但有區別的責任”原則面臨重新解讀。建構主義強調：“國際政治的結構是社會互動的結果，國家不是靜止的主體，而是能動的施動者”。[7]“在建構主義中，結構是宏觀上的整體把握，共有觀念是結構的重要特征，身份是一種共有觀念，也是一種個體屬性，它由結構所建構。”[8]“共同但有區別的責任”原則是在國際氣候談判“南北格局”中形成的共有觀念，這項原則強調發達國家應對其歷史排放和當前的高人均排放負責，率先采取措施減少溫室氣體排放，并向發展中國家提供資金和技術支持，幫助它們采取措施減緩或適應氣候變化。“共同但有區別的責任”原則體現了發達國家與發展中國家之間的矛盾分歧，同時這項原則又從制度層面維護了發展中國家的利益，對發達國家的義務作出了明確的規定。盡管這項原則從提出開始就不斷面臨挑戰，但是“南北格局”的相對穩定保證了這項原則在國際氣候談判中不斷得到貫徹。

建構主義指出：“當行為體重新定義其身份和利益的時候，結構就發生變化”。[9]在德班平臺下，無論是發達國家還是發展中國家，面對未來單一的全球減排體系，都在根據自身利益的需要不斷調整身份定位，但是由于現在各談判國的身份轉型正在進行，未來國際氣候談判格局并沒有最終形成，因此“共同但有區別的責任”原則今后也會隨著行為體身份和利益的不斷發展而變化。“在單一減排體系中，發達國家與發展中國家的減排責任將變得模糊，減限排義務將可能趨同”，[10]由此引發“共同但有區別的責任”原則最主要的變化就是由“南北格局”下突出“有區別”的責任，到現在單軌談判中重視“共同”的責任。“德班平臺的建立，意味著在兜了近20年的一個大圈后，談判再次回到了在一個共同的法律文件下重新界定‘共同但有區別的責任原則的原點”。[11]

在過去的20多年間，中國始終是“共同但有區別的責任”原則的受益者，同時也是積極捍衛者，“共同但有區別的責任”原則面臨的重新解讀反映出國際氣候談判格局的演變已經開始影響規則層面，即共有觀念的結構層面。而這項原則的變化不僅會使中國等發展中國家失去與發達國家博弈的籌碼，而且也會從根本上加快中國身份定位的變動，因此，如何維護這項原則的持續有效將是中國未來面臨的重要挑戰。

三、中國應對挑戰的幾點思考

中國如何應對在國際氣候談判中面臨的挑戰，關鍵是必須認清氣候變化問題的特殊性。氣候變化問題是全球的公共問題，它涉及到的是整個人類的生存和發展問題，因此，氣候變化問題不只是國家之間的利益博弈問題，而且是一個道義問題、責任問題、義務問題。如果一個國家特別是一個大國在氣候變化問題面前只拘泥于利益的考量而輕視責任和義務，不提世界貢獻，將會受到道義的譴責，進而影響國家形象和國際地位。因此，中國在氣候談判問題方面必須關注氣候變化的特殊性，這樣，才能在氣候談判中把握主動，提升形象，增強影響力。

⒈主動承擔相應的減排責任，改變身份轉型的被動局面。首先，中國要積極、主動承擔相應的減排責任。中國的國家實力在近30年來快速增長，2010年中國超過日本成為世界第二大經濟體，中國綜合國力的提升使中國更有能力應對全球氣候問題，同時，中國也應該承認“發達國家和發展中國家對中國在國際事務中承擔更大責任的預期，具有合理成分”。[12]其次，作為經濟實力較強的發展中大國，中國也可以幫助實力較弱的國家適應氣候變化帶來的影響，作為“負責任大國”為應對全球氣候變化問題作出貢獻。

經濟的快速發展使中國的二氧化碳排放量躍居世界首位是客觀事實，2005年中國成為世界第一大碳排放國，因此，中國有義務減少自身溫室氣體的排放。中國如果不采取更加主動、積極的策略，不僅會加劇與發展中國家陣營的分歧，使中國在國際氣候談判中更加孤立，而且中國也會面臨越來越多的世界輿論壓力。由于在國際氣候秩序建構這一事關發展空間的核心國家利益競爭中，“誰掌握應對氣候變化的道德制高點，誰就會在未來國際氣候秩序建構中掌握主動”。[13]因此，中國應該理性地看待現在身份定位的變化，認清其中的合理成份，主動轉變認識，承擔溫室氣體排放大國應該承擔的責任。

但承擔這種減排責任不能是盲目的，應該按照中國經濟發展中的實際情況合理安排。中國與發達國家之間的差距依然很大，要求中國與其他發達國家一樣大幅度減排是不現實的。中國國家發改委副主任解振華在談及國際氣候談判時強調：“在符合全人類利益的同時，還要兼顧各國的利益，找到各國利益和全球利益的平衡點，這是關鍵所在。”[14]中國在未來的國際氣候談判中最重要的就是要找到國家利益和全球利益的平衡點，在主動承擔責任的同時也要防止被國際社會“綁架”。

⒉采取積極主動策略，推進與主要國家的國際合作。全球性問題具有關聯性和不可分割性的特點，全球氣候問題單純依靠一國的力量是不可能徹底解決的，它需要國際社會的共同努力。在全球氣候變化問題上，一方面，中國作為碳排放大國自身要積極采取措施，樹立生態文明意識，將氣候問題與國家發展戰略緊密結合起來，切實推進減排指標的達成；另一方面，要積極促進國際間的交流與合作。2013年4月，在美國的倡議下中美兩國簽署的《中美應對氣候變化聯合聲明》中提出，中美兩國應“采取強有力的國內適當行動，包括大規模的合作行動”，并承諾建立氣候變化工作組，這非常有利于減輕中國在國際氣候談判中所面臨的壓力，同時也為中國有效地借鑒美國在氣候治理中的先進經驗提供了條件。未來，中國應該推動將中美之間的氣候合作真正納入到中美整體外交工作之中。

應該說，全球氣候環境的變化已經成為全人類的威脅，這無疑為國際合作的建立奠定了基礎，但是，它并不能保證國際合作的自動形成。“從邏輯上講，全球公共問題只為國家之間的合作提供了必要性和迫切性，但它并非可以保證國家之間在這些問題上的合作就是順利的和可能的。”[15]1968年，英國科學家加雷特·哈丁在美國著名的《科學》雜志上發表了《公用地的悲劇》一文就說明了這一點。因此，中國和美國以及歐盟之間只有相互主動，積極推進，才能促成國際合作，中國應該在這方面采取主動策略。

⒊充分利用話語權增加的機會，促進符合自身利益的國際氣候機制的形成。在國際氣候談判格局演變的背景下，雖然中國正在被迫形成類似碳排放大國的身份，但其發展中國家的現實并沒有從根本上發生改變，中國依然并將長期是一個發展中國家。面對未來國際氣候機制的制定，中國“需要積極參與全球治理體系的改革與建構，使其適應中國國內的中長期發展目標”。[16]氣候問題雖然是一個公共問題，但由于碳排放空間與一個國家的經濟發展直接相關，因此，它具有地緣政治的屬性。正是基于此，“氣候問題已不再是純粹的環境問題，而是涉及各國經濟社會發展戰略與發展道路選擇、國際制度與規范以及國家間合作與紛爭的‘高級政治問題。”[17]各國圍繞氣候變化規則展開了激烈的政治博弈。隨著《京都議定書》談判的關閉，中國在國際氣候談判中成為被關注的焦點，中國地位的上升使其在國際氣候談判中的話語權增加，這無疑給中國提供了絕好的機會，中國應該充分利用這次機會，使未來國際氣候機制的設立更加符合自身利益。

首先，支持“共同但有區別的責任”原則作為德班平臺談判的指導原則，因為“共同但有區別的責任”原則的確立保證了發展中國家福利的實現。盡管國際氣候談判格局演變對“共同但有區別的責任”原則的繼續實施提出了挑戰，但企圖在新機制形成過程中全面否定這一原則的做法是不可取的，中國要想維護其作為發展中國家的利益，最重要的就是確保這一原則在未來的國際氣候談判中繼續有效。其次，2020年后國際氣候條約的法律地位是德班平臺下重要的討論議題，維護《公約》的法律地位、“反對所有締結方承擔相同法律性質的責任”[18]對中國具有重要意義。一份對締結國具有對等性法律約束力的協議文件的確立，意味著中國不僅要承擔與發達國家相同的減排責任，同時將嚴重損害中國的國家利益同時也違反了國際氣候談判的公正原則和各自能力原則。最后，“巴厘行動計劃通過5年的密集談判，在《京都議定書》第二承諾期、減緩、適應、資金、技術等問題上，形成了相關國際合作機制”，[19]這些在“雙軌制”下形成的機制安排本身就是對發展中國家利益的維護，發達國家出于對自身利益的考慮，一方面不愿再對這些機制進行完善，另一方面對于AWG-KP和AWG-LCA兩個框架下未完成的內容，發達國家也主張將其放到德班平臺下繼續討論。因此，在未來國際氣候機制建立過程中，中國既要推動原有合作機制的完善，又要防止發達國家借德班平臺對已有成果進行重新談判，積極維護巴厘授權形成的國際合作基本機制。

建構主義理論主張，每個國家都可以同時具有多個身份，每個身份又有不同的行動腳本，只有處在具體的環境背景下，不同的身份才能被激活。國際氣候談判格局的變化是一個長期過程，其對中國身份定位調整的影響也不是一蹴而就的。在國際氣候談判中，一方面，中國應利用自身的實力爭取話語權，增強在應對全球氣候變化中的積極性和主動性，切實采取措施改善氣候環境，提升國家的影響力；另一方面，應積極尋求國家利益與全球利益的平衡點，既要在維護國家利益及發展中國家利益方面做出努力，敦促發達國家承擔更多的責任，同時，作為新興國家和負責人大國，也要在實現全球利益方面作出應有的貢獻。德班平臺下的氣候談判格局的變化對中國來說既是機遇又是挑戰，中國在未來的國際氣候談判中應該清楚地認識身份定位引發的影響，把握機遇，迎接挑戰。

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（責任編輯：高 靜）