論旅游景區經營公司治理結構創新

楊國平

摘 要：公司是旅游景區市場化經營的有效組織形式。旅游景區的開發經營涉及眾多利益主體，旅游景區經營公司比一般公司肩負著更復雜廣泛的社會責任。創新旅游景區經營公司的治理結構是強化景區經營公司社會責任、協調不同利益主體之間矛盾的一條可行路徑。

關 鍵 詞：旅游景區；經營公司；治理結構

中圖分類號：D922.294 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2014）10-0086-05

2014年9月20日，在著名景區河南嵩山少林寺，幾名僧人拉著橫幅，上面寫著“少林寺門票70%去哪了”，向嵩山風景名勝區管理委員會討要說法。在此之前，少林寺已經向鄭州市中級人民法院提起訴訟，要求嵩山風景名勝區管理委員會向其支付拖欠的門票分成款及違約金五千多萬元。少林寺看似起訴景區管理委員會，實乃劍指少林寺景區的經營公司港中旅（登封）嵩山少林文化旅游有限公司，因為門票款是由景區經營公司收取轉交給景區管理委員會后，再由景區管理委員會支付給少林寺。佛門圣地卷入世俗官司不免引發熱議。事實上，近年來，在市場化的背景下，許多旅游景區都是通過設立或引入公司來開發經營旅游景區的，在這個過程中，景區經營公司、地方政府以及景區內其他利益主體間的矛盾時有發生。協調利益相關者的利益、保持旅游景區的可持續發展是地方政府的重要責任。但地方政府本身就是旅游景區市場化經營中的利益主體，讓地方政府作為調停者實質就是地方政府既當運動員又當裁判員，極易產生不公平。因此，筆者認為，在設立和引入旅游景區經營公司時，應通過合理分配股權，完善旅游景區經營公司的內部治理結構，變革景區經營和管理模式來解決上述矛盾和沖突，以防患于未然。

一、公司是旅游景區市場化經營的有效組織形式

市場化開發和經營是目前國內大多數旅游景區選擇的一條發展道路。盡管爭議不斷，但在市場經濟條件下，市場化已經成為旅游景區經營的必然趨勢。由于不同的旅游景區具有不同的特點，加之不同的歷史及現實原因，使得各旅游景區的市場化經營有多種模式。目前最普遍采用的模式就是公司化經營，即設立或引入有限責任公司或股份有限公司作為旅游景區開發和經營的市場主體。這種市場化模式之所以被廣泛采用，是因為公司作為世界性經濟組織形式，具有其特有的優勢和生命力?，F代公司能夠有效吸納資本、勞動力和經營者，并將其融入一體發揮各自的功能。公司所具有的權力分立、權力制衡的治理結構，可以保障公司的有效運轉，防止公司內部腐敗。在市場經濟條件下，公司是市場機制的核心，是配置資源的有效組織形式。

從完善公司治理結構、協調平衡旅游景區各方主體利益的角度看，股份有限公司模式則是最適合旅游景區經營的公司模式。在旅游景區的市場化經營中涉及到眾多利益主體，而股份有限公司的股東人數沒有上限的限制，利用股份有限公司可以將各利益主體吸納為公司股東，共同參與公司治理，享受公司收益，從而避免矛盾沖突。同時，旅游景區的市場化經營還涉及對自然資源、生態環境的保護，而股份有限公司具有股權分散、公司治理結構規范、公司經營透明度高等特點，可以對生態保護承擔更多的社會責任。實踐中，股份有限公司也被許多知名景區作為市場化經營的有效組織形式。

目前，我國旅游景區經營公司的產生主要有兩種模式：一種是由地方政府聯合其他投資主體作為發起人，設立新的公司作為旅游景區經營主體。在我國，大多數旅游景區特別是自然資源型旅游景區整體上屬于國家所有，而在景區內部，作為景區旅游資源重要組成部分的自然資源如森林河流等也大都屬于國家所有。所以，地方政府作為主要發起人組建旅游景區經營公司是行使國有資產所有權和管理權的一種體現。第二種是直接引入具有旅游開發經營經驗的景區經營公司。旅游開發經營具有綜合性、專業性的特點，引入有經驗的景區經營公司可以更有效地開發和經營旅游資源，避免走彎路。在這種模式下又有多種具體做法：有些地方政府不參與旅游景區經營公司的治理，不享有景區經營公司的股權，只是和景區經營公司簽訂協議，按照一定年限要求景區經營公司按比例上交利潤或固定上交利潤；有些地方政府參與旅游景區經營公司的治理，即成為旅游景區經營公司的股東之一；有些地方政府則直接控股，聘請經營公司經營。

二、旅游景區經營公司的社會責任

（一）旅游景區經營公司社會責任的復雜廣泛性

公司社會責任是當今世界各國都關注的熱點問題。2005年，我國明確將公司應當承擔社會責任寫入《公司法》。傳統的公司法理念以個人本位為出發點，認為最大限度營利、實現股東利潤最大化是公司的根本目標。公司的社會責任理論則以社會本位為出發點，認為公司的目標不應僅停留在股東利益最大化上，公司的目標應該是多元的，公司在實現股東利潤最大化的同時，還要維護和增進股東利益以外的其他利益相關者的利益，包括公司債權人的利益、公司雇員的利益、生態環境利益、消費者利益、當地社區利益、弱勢群體利益以及社會公共利益等。法律責任是以法律義務的存在為前提，違反法律義務才導致責任的產生。公司的社會責任名曰責任，實際上是一種義務，是公司的法律義務和道德義務的統一體。踐行公司社會責任首先要遵守法律的規定、履行法律規定的義務，這是公司社會責任的底線。其次要主動履行道德義務，這是公司社會責任的理想和升華。踐行社會責任不僅是《公司法》對公司的要求，也是構建和諧社會的本質要求。

旅游景區開發和經營是一項集復雜性與綜合性為一體的活動，涉及的相關利益主體眾多而廣泛，旅游景區經營公司要承擔的社會責任也更復雜、更廣泛。旅游景區經營公司除了關注一般公司應當關注的主體利益如公司債權人、公司雇員等利益外，還要重點關注和旅游經營開發密切相關的其他利益相關者的利益，承擔相應的社會責任。

（二）旅游景區經營公司要特別關注的的社會責任

⒈對生態保護的社會責任。在當今全社會都在倡導生態文明的背景下，旅游景區的生態保護責任尤為重要。旅游景區特別是自然資源型旅游景區的公司化經營要兼顧旅游資源的經濟價值及生態價值。旅游景區經營公司作為市場化經營的主體，必然要追求自身利益的最大化，這不可避免地會造成旅游資源的過度開發，導致生態環境的破壞。旅游景區的市場化經營及上市之所以至今爭議不斷，一個很重要的原因就是基于生態保護的考慮。所以，旅游景區經營公司在成立之初，就要把景區資源的有效利用和生態保護作為雙重價值目標。所以，生態保護是旅游景區經營公司應當承擔的首要社會責任。

⒉對文物保護的社會責任。眾所周知，旅游景區的市場化開發和經營會對文物保護造成負面影響。同時，文物古跡本身就是旅游資源的重要組成部分，直接影響旅游景區的經營性收入。從這個意義上來說，旅游景區經營公司的經營收入應該拿出一部分用于文物保護。如2013年福建省政府曾發通知，要求“文物旅游景區經營性收入優先用于文物保護，每年用于文物保護的資金不低于當年景區經營性收入的20%。”以旅游景區經營公司營業收入來保護文物，本身就是承擔社會責任的體現。旅游景區經營公司作為旅游景區經營收益的初始獲取者，承擔文物保護的社會責任不僅是利益分配的需要，也是遵守相關文物保護法規的要求。

⒊對文化傳承的社會責任。在旅游景區，宗教文化、民族文化等本身就是旅游資源的組成部分，是吸引游客的重要因素。在旅游景區的市場化經營中，有些傳統文化遭到破壞歪曲甚至滅失。“如西雙版納州旅游景區的婚俗表演，麗江市寧蒗縣瀘沽湖出現的所謂走婚習俗展示等，由于非主體民族和其他人群隨意介入旅游開發，為了商業利益和討好部分游客的好奇心理，通過歪曲傳統文化習俗等不良手段來隨意利用旅游資源，不僅引發了當地少數民族群眾的不滿，也破壞了當地的旅游市場聲譽?！盵1] 這些問題的產生，和旅游景區的經營管理不善有很大關系。所以，旅游景區經營公司在市場化經營的過程中，應當保護景區內的宗教文化、民族文化等，承擔文化傳承的社會責任。

⒋對景區居民的社會責任。旅游景區市場化開發和經營必然影響景區內居民的利益，影響他們的生存方式和生活方式。作為旅游景區市場化經營主體的景區經營公司必須肩負起對景區居民的社會責任。旅游景區經營公司在開發經營景區時，要尊重景區居民的風俗習慣，盡量保持景區居民生活環境的安定和安寧。要積極創造條件，改善景區內的基礎設施，增加景區居民的就業機會，促進景區經濟的發展。

⒌對旅游者的社會責任。旅游者是旅游景區經營收益的主要貢獻者，是旅游景區經營公司利潤的主要來源。旅游者是旅游景區市場化經營中的利益相關者，旅游景區經營公司對旅游者承擔社會責任自不待言。旅游者享有廣泛的權利，旅游者的很多權利對應的就是旅游景區經營公司的義務，旅游景區經營公司對旅游者踐行社會責任的過程就是旅游者部分權利實現的過程。2013年4月25日通過的《中華人民共和國旅游法》（以下簡稱《旅游法》）明確規定：“為保障旅游者和旅游經營者的合法權益，規范旅游市場秩序，保護和合理利用旅游資源，促進旅游業持續健康發展，制定本法。”《旅游法》將旅游者權益保障放在第一位，體現了以人為本的立法宗旨?！啊堵糜畏ā凡⑽疵鞔_規定旅游者權利的分類方式，但根據《旅游法》所規定的各項旅游者權利的性質，可以做出具有《旅游法》之特殊性的分類。它將旅游者權利分為旅游消費者權利、旅游者民事權利、旅游者公法權利?！盵2] 旅游者首先是消費者，享有消費者的權利，旅游景區經營公司作為旅游服務的提供者，其必然要承擔經營者對消費者應當承擔的社會責任。同時，旅游者與旅游景區經營公司建立合同關系，旅游者作為合同的一方，在支付景區門票等代價后，需要獲得相應的旅游服務和旅游享受，而旅游景區經營公司作為合同的另一對方，必須履行合同中約定的義務。此外，在宏觀上，旅游景區經營公司要積極創造條件，加強基礎設施建設，改善旅游景區生態環境，豐富旅游景區文化，提高旅游景區服務質量。

三、創新旅游景區經營公司治理結構的設想

（一）創新公司治理結構與強化公司社會責任的關系

“所謂公司的治理結構，是指為適應公司的產權結構，以出資者（股東）與經營者分離、分立和整合為基礎，連接并規范股東會、董事會、經理相互間權利、利益、責任關系的制度安排?！盵3]公司治理結構在公司內部反映為股東（大）會、董事會、監事會的組成結構與權力（權利）分配，協調不同利益相關者之間的矛盾是公司治理問題的核心。強化公司社會責任的本質也是為了協調股東與股東以外的其他利益相關者的矛盾與沖突。因此，創新公司治理結構與強化公司社會責任在目標追求上是一致的?？傊糜尉皡^經營公司比一般公司肩負著更復雜而廣泛的社會責任，其社會責任的踐行必須落到實處。因此，要從操作和制度層面強化景區經營公司社會責任，創新旅游景區經營公司的治理結構，充分發揮內部監督機制的作用。

（二）創新旅游景區經營公司治理結構的具體設想

⒈公司股權結構創新。股東（大）會是旅游景區經營公司的最高權力機關，而旅游景區經營公司的股權構成則體現了旅游景區市場化經營中的利益分配格局。旅游景區市場化經營中的利益分配可以有多種模式，通過協議約定景區主要利益相關者的利益分配就是一種常見的模式。如少林寺作為宗教團體的利益相關者，其利益分配就是通過協議的約定由嵩山風景名勝區管理委員會從門票收益分成中支付的。由于旅游景區的經營具有長期性、復雜性的特點，以協議的形式約定的利益分配，容易產生糾紛。通過吸納產權轉移的利益相關者成為公司股東以股權分配實現利益分配則是另一種利益分配方式，也是一種最直接的利益分配方式。所謂產權轉移的利益相關者，就是在旅游景區公司化經營中其擁有一定的產權，但由于旅游景區的公司化經營，其產權被轉移成為旅游景區經營公司的產權或者其擁有的產權因為景區的開發而滅失。此類利益相關者主要有地方政府、景區內部分自然資源的所有者或經營者、景區內的部分居民、宗教團體等。地方政府在設立旅游景區經營公司時，往往作為主要發起人，公司成立后自然成為股東；而在引入旅游景區經營公司的同時，地方政府也往往將其代表的國有資源等作價評估后投入到旅游景區經營公司而成為股東，地方政府持有的股權為國有股權。旅游景區內部分自然資源的所有者或經營者因景區開發會征收征用其所有或經營的自然資源，旅游景區經營公司會給予一定的經濟補償，這種補償往往是一次性的。筆者認為，可以采用以股權分配代替一次性補償的方式，使產權轉移的自然資源的所有者或經營者成為公司的股東。景區內的部分居民和自然資源的所有者或經營者一樣，其房屋或林木等會被征收或征用，也可以此方式以股權分配代替補償，使其成為公司的股東。宗教團體是一類比較特殊的利益相關者，其名下的財產產權歸屬不甚明了。宗教團體雖不享有名下財產的所有權，但卻享有使用權、管理權。在旅游景區公司化經營中，其享有的財產使用權也會轉移，另外，其本身的品牌價值也是旅游景區經營利益的重要來源。所以理論上，宗教團體也應該參與旅游景區市場化經營的利益分配。但如何分配，卻經常發生爭議，少林寺狀告政府索要門票分成款就是典型。在旅游景區公司化經營的過程中，能否采用股權分配的方式，吸納少林寺這類宗教團體成為股東，確實有很大的爭議和法律障礙，但以委托持股的方式則不失為一種合適的選擇。例如，在少林寺景區經營公司組建時，分配給少林寺一定的股權，由政府代為持有，少林寺不參與股東會，不參與公司經營，一切都由政府代表。景區經營公司的利潤要根據《公司法》的規定按照少林寺享有的股權比例直接分配給少林寺。這樣就會減少林寺和政府、景區經營公司之間的矛盾與沖突。以股權分配的方式來分配利益，吸納產權轉移的利益相關者成為景區經營公司的股東，是公司治理在操作層面上的一種創新。在旅游景區公司化經營中，產權轉移的利益相關者眾多，旅游景區經營公司的股權構成也應該是多元的。這種利益分配方式在初期即確定股權分配比例時比較復雜，涉及產權界定及價值評估等，也容易產生糾紛。但公司股權確定后，則可保持利益分配的長期穩定性，因為景區經營公司可以按照規范化的公司股東利潤分配模式分配每年的利潤。

⒉獨立董事制度創新。旅游景區公司化經營中不僅涉及產權轉移的利益相關者，還涉及產權沒有轉移及不擁有具體產權的利益相關者。景區經營公司一般對這部分利益相關者負有社會責任。為了強化景區經營公司的社會責任，可以在旅游景區經營公司（一般是股份有限公司）內部，設立獨立董事制度，獨立董事可以由環保組織、當地居民、景區內自然資源的所有者和經營者以及旅游團體的代表等組成。這樣，在旅游景區經營公司內部，就有了各個利益相關者的代表。旅游景區經營公司做出重大決策，要聽取各個利益代表即獨立董事的意見和建議，這樣就可以有效保護各利益相關者的利益。獨立董事在公司內部對景區經營公司承擔社會責任進行監督，也可以防范矛盾及沖突的發生。這里要注意的是，雖然有些產權轉移的利益相關者已經被吸納為公司的股東，但其原來固有的身份仍然沒有發生變化，例如成為股東的景區居民，其身份是雙重的。一方面他可以股東身份行使股東權利，另一方面，他仍然是景區居民的身份，景區經營公司仍然要對其承擔相應的社會責任。

⒊外部監事制度創新。我國《公司法》規定，公司監事由股東代表和一定比例的職工代表組成，公司的監事會和董事會地位平行。但隨著現代公司董事會職權的不斷擴大，監事會往往受制于公司董事會，所以，我國公司監事會的監督職能非常有限。公司獨立董事制度的設立實際上強化了公司的內部監督，但獨立董事和公司的監事其職權范圍不同，監督的方向也不同，公司監事會的職能仍有加強的必要。筆者認為，在公司設立外部監事制度是一種可以嘗試的制度創新。就旅游景區經營公司（主要是股份有限公司）而言，外部監事不僅享有內部監事的職權，還可以對利益相關者進行監督。但旅游景區經營公司的外部監事不僅不能從公司股東或公司職工中選舉產生，也不能從景區利益相關者中產生，以保證其超脫的地位。

上述旅游景區經營公司治理結構創新設想，有些是操作層面的，在現行法律法規框架下通過技術操作就可以實現，如公司股權結構創新；有些是制度創新層面的，現行法律法規沒有具體規定，需要完善相關立法才能實現，如外部監事制度。無論是操作層面還是制度創新層面的設想，都要立足于保持景區的可持續發展、實現景區資源的有效利用和生態保護的雙重價值為目標，在促進景區經營公司在市場化經營的同時，踐行社會責任。

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（責任編輯：劉亞峰）