我國縣級公共圖書館服務體系建設策略研究

姚雪梅+王雪超

關鍵詞：縣級公共圖書館；服務體系；建設；策略

摘要：文章從政府支持、立法保證，依托示范區/示范項目、公共數字文化惠民工程穩步推進，創新服務模式，優化館員結構及管理制度，完善的監督評估機制等五個方面，提出了我國縣級公共圖書館服務體系的建設策略。

中圖分類號：G258.2文獻標識碼：A文章編號：1003-1588（2014）09-0021-03

作者簡介：姚雪梅（1984-），遼寧省圖書館助理館員；王雪超（1985-），遼寧社會科學院文獻信息中心館員。

*本文系2012年遼寧省社會科學規劃基金項目“省級公共圖書館服務體系構建探析”的研究成果之一，項目編號：L12BTQ006。1我國縣級公共圖書館的發展現狀及其功能定位

1.1我國縣級公共圖書館的發展現狀

“十五”期間，國家實施了縣級“兩館”（圖書館、博物館）建設規劃，中央財政安排4.8億元，補助全國1，086個縣級公共圖書館和文化館建設項目。“十一五”期間，為解決縣級圖書館、文化站設施設備落后等問題，中央財政在2009～2012年，對全國面積未達標的縣級“兩館”修繕給予資金補助。2010年，縣及縣以下文化機構的文化事業費達116.41億元，占總經費的36%，比重比2005年提高了9.3個百分點。據文化部統計，2011年全國共有縣級以上獨立建制的公共圖書館2，952個，其中省級公共圖書館38個，覆蓋率為100%；地市級公共圖書館 343個，覆蓋率為84.06%；縣級公共圖書館2，570個，覆蓋率為88.1%，按照行政區劃，基本上實現了公共圖書館的全覆蓋。2013年1月，文化部正式發布了我國第一個全國性的公共圖書館事業中長期發展規劃——《全國公共圖書館事業發展“十二五”規劃》（以下簡稱《規劃》）。《規劃》指出，預計到2015年，實現地市、縣級公共圖書館100%覆蓋；60%的縣以上公共圖書館達到部頒三級以上評估標準；縣以上公共圖書館全面實現免費開放；提供遠程訪問服務的公共圖書館比例省級館達到100%、地市級館達到90%、縣級館達到50%。

自2005年，中國圖書館學會召開首屆百縣圖書館館長論壇，并達成“林州共識”起，截至目前，中國圖書館學會已經召開了四屆百縣圖書館館長論壇，在百縣圖書館館長論壇中，業內人士共謀縣級圖書館生存與發展的大計，探討在建設公共文化服務體系戰略中公共圖書館的發展方向與重點任務，進一步推進了縣級公共圖書館的建設和發展。

1.2縣級公共圖書館在公共圖書館服務體系中的地位和職責

在我國現行體制中，我國公共圖書館的建制只設置到縣級，共包括國家、省、市、縣（區）四級公共圖書館。縣級公共圖書館作為我國最基層的獨立建制的公共圖書館，承擔著為本轄區內包括農村人口在內的全部人口提供直接服務的任務。我國公共圖書館服務體系中不僅包括獨立建制的公共圖書館，也包括街道/鄉鎮、社區/村圖書館（室）等非獨立建制的公共圖書館。在這樣的體制下，縣級公共圖書館在公共文化服務體系建設中處于承上啟下的樞紐地位。而縣級圖書館以其絕對數量、地域分布、服務半徑等方面的優勢， 構成了我國公共圖書館的主體。因此，縣級圖書館既是我國公共圖書館的基礎，也是我國圖書館事業的基礎。

目前，構建覆蓋全社會的圖書館服務體系的重點和難點依舊在基層圖書館的建設上，作為以縣級公共圖書館為代表的基層圖書館，秉承著面向基層群眾、基本服務免費開放的理念，承擔著提高公眾文化素質和豐富文化生活、實現公共文化服務“普遍均等”的重任，有責任也有義務通過系統地收集、組織、保存、傳播、利用文獻信息，成為該地區的文獻信息中心，不斷滿足廣大人民群眾的基本文化需求。

2縣級公共圖書館地位失衡的原因

2.1制度與需求的矛盾

公共圖書館作為公益性事業單位，主要由國家中央或地方政府資助和管理，大部分經費來源于地方行政機構的稅收，所以政府有責任、有義務滿足人民群眾多樣化的精神文化需求。而我國公共圖書館事業長期以來實行的是“一級政府建設和管理一個圖書館”的制度。這種制度使有利的資源都集中在更高一級的建設主體上，直接導致地區之間、城鄉之間公共圖書館服務水平和效益存在著較大的差異。而基層公共圖書館的服務供給能力不足，也影響了公共圖書館服務體系的進一步發展和損害了基層群眾享受基本均等的文化權益的權利。所以，投資、建設、管理等的主體問題，仍是公共圖書館建設需要明確和解決的重點。

2.2經費結構不合理

2000～2010年，全國公共圖書館財政撥款占總收入的82%～90%，但其大部分支出卻不是用于基礎設施建設和提高服務質量，而是用于人員經費支出。2004～2010年，全國公共圖書館人員支出占總支出的42%～48%，縣級公共圖書館比例更高，超過50%。以2010年的縣級公共圖書館為例，由于這種不合理的經費結構，導致了近1/3的縣級圖書館全年無購書經費，嚴重制約了縣級公共圖書館的發展。但作為圖書館服務保障經費的人員經費與作為圖書館基本服務經費的購書經費同樣重要，故從宏觀上如何權衡服務保障經費與基本服務經費的分配結構，是每個圖書館管理主體需要考慮的問題，特別是對于經費、人員都相對緊張的縣級公共圖書館而言。

2.3基礎設施、服務能力有限，中心館地位缺失

姚雪梅1，王雪超2：我國縣級公共圖書館服務體系建設策略研究*姚雪梅1，王雪超2：我國縣級公共圖書館服務體系建設策略研究*20世紀70年代，國際圖書館協會聯合會頒布的《公共圖書館標準》規定，每5萬人應擁有一所公共圖書館。2009年，我國平均每46.8萬人才擁有一座公共圖書館，與國際標準有明顯差距。同時，我國縣級圖書館的建設年代普遍久遠，據統計，2010年全國有38.6%的縣級圖書館建成于1990年以前。由于基礎設施、服務條件有限等因素的制約，縣級公共圖書館的實際服務效果與省、市級公共圖書館差距明顯，這導致其很難完成歷史賦予它的重任，更別提延伸其服務功能，扮演其中心館的角色，為鄉鎮、社區公共圖書館提供資金、技術、人員的支持。endprint

以上雖無法涵蓋所有導致縣級公共圖書館地位失衡的原因，但卻是制約其發展的主要因素。分析問題是解決問題的出發點和落腳點，也是我們不斷探索、實踐、完善之所在，縣級公共圖書館發展的一個基本方向就是形成縣級公共圖書館服務體系。

3全面建設縣級公共圖書館服務體系的策略

3.1政府支持，立法保證

在體制上，政府應由以往“一級政府建設和管理一個圖書館”的體制轉變為多級政府共同建設扶持一個基層分館的模式，使建設“重心下移”，樹立科學發展觀。在政策上，政府應創造良好的政策、制度環境，通過制訂《公共圖書館法》以及相關制度和規范等文件，確保縣級公共圖書館建設的“有法可依”。在經費上，應在滿足開展基本服務需求的水平上逐年增加經費投入力度，“逐步形成以政府投入為主、社會力量積極參與的多元化經費保障體系”。在管理上，應創新管理模式。如“嘉興模式”實施的“三級投入，集中管理”的試點工作，就取得了良好的效果。

3.2依托示范區/示范項目，公共數字文化惠民工程穩步推進

2011 年初，文化部和財政部啟動了國家公共文化服務體系創建工作，其目的之一就是調動地方政府主導公共文化服務體系建設的自覺性和積極性。因此，政府支持力度較薄弱的縣級公共圖書館，更應爭做示范區，爭取示范項目，以項目帶發展，樹立地方特色和典型，在建設體制、服務內容的方式上有所創新，對縣級公共文化服務體系的建設真正起到積極的帶頭作用。

2011年年末，文化部、財政部出臺了《關于進一步加強公共數字文化建設的指導意見》，提出“十二五”時期，重點實施文化共享工程、數字圖書館推廣工程和公共電子閱覽室建設計劃，加強統籌，協調發展，提升三大公共數字文化惠民工程的整體效能。因此，加強公共數字文化建設，是公共文化服務體系適應時代發展的必然選擇。作為公共文化服務體系重要組成部分的公共圖書館，應抓住機遇，通過這三大工程，逐步推進覆蓋全社會的數字圖書館體系的形成。

3.3創新服務模式

縣級公共圖書館發展的一個基本方向就是形成縣級公共圖書館服務體系，依靠相關政策、制度、標準，通過專項資金、重點示范區和項目建設等，有步驟、有目的地持續推進。但在我國現行的公共圖書館建設體制和管理模式下，受地域、文化和經濟的影響，縣級圖書館事業要想得到長足的發展，僅靠一種建設模式來實現不太現實。

3.3.1總分館模式。嚴格意義上的“總分館制”是各級政府按照一定的公共圖書館建設標準、服務規范建設成的具有“統一采購、統一編目、統一配送、統一管理、統一服務政策、通借通還”特點的圖書館系統。《國家“十一五”時期文化發展規劃綱要》要求加大文化資源向農村傾斜的力度，縣（市）圖書館逐步實行分館制，豐富藏書量，充分發揮縣圖書館對鄉鎮、村圖書室的輻射作用，促進縣、鄉圖書文獻共享。為縣級公共圖書館服務體系的建立提供了良好的政策環境。由于服務人口、服務范圍、服務條件的差異，各地縣館對開展“總分館制”的模式上也不盡相同。總的來說，縣級公共圖書館的總分館制主要指以縣館為中心館（總館），以鄉鎮、村圖書館（室）等基層服務點為分館，由分館所在地的基層政府提供資源、技、人員等經費支持，以及扶持其館藏數字化建設等工作，依托互聯網和“一卡通”體系，資源共享、通借通還，形成覆蓋系統內的公共圖書館服務網絡。

完善總分館模式要注意兩個問題，首先，縣館要爭做強中心館（總館）。總館作為系統內資源、服務、管理的中心與集散地，具有對分館的絕對領導力與輻射力，只有總館做大、做強才能發揮其應有的效力，為分館提供持續的支持與保障。其次，分館的建設應結合當地實際情況和群眾的文化需求建立，因地制宜，科學發展，勿盲目的在數量上求多，在規模上求大，而造成不必要的資源浪費。

3.3.2構建廣泛的縣級公共圖書館服務網絡。隨著數字化、網絡化、移動閱讀技術的發展，我國公共圖書館事業又迎來新的發展機遇和挑戰。全國各地結合實際，依托現代化技術平臺，不同程度地采取了總分館制、圖書館聯盟、“一卡通”模式、流動圖書館、手機圖書館、城市社區24小時自助圖書館等形式，積極建立廣泛的公共圖書館服務網絡和開展服務創新。

我國縣級圖書館，直接面向基層民眾，主要承擔基本閱讀服務和提高讀者的文化水平，雖其整體數量龐大，但其人均數量有限，再加上受自然環境等因素的制約，大部分圖書館（室）分布又較為分散，客觀實際要求縣級公共圖書館應不斷探索新的服務手段和方式。如現階段各級公共圖書館實踐較多的“一卡通”服務模式，是公共圖書館計算機信息服務網絡工程建設的重要內容之一，它突破了地域和資源的限制，可以在任意一家聯網館借閱圖書資料、在線瀏覽數字資源，為讀者提供廣泛、便捷的服務。但實施這種制度也有其必要的前提，如統一充足的財政經費支持，統一的圖書館管理軟件、服務規范，穩定、可靠的物流配送系統等。由此可見，一個好的創新服務模式需要后臺多方面的協調和完善的管理機制，但只要能為覆蓋全社會的公共文化服務體系做貢獻，加快人民群眾實現文化資源均等化服務的步伐，都應納入公共圖書館服務體系建設的范疇。

3.4逐步優化館員結構及管理制度

2011年1月26日文化部、財政部印發的《關于推進全國美術館、公共圖書館、文化館（站）免費開放工作的意見》明確指出，2011年底全國所有公共圖書館、文化館（站）實現無障礙、零門檻進入，公共空間設施場地全部免費開放，所提供的基本服務項目全部免費。這一舉措實際對公共圖書館的服務能力提出了更高的要求。面臨新的挑戰，公共圖書館事業要想得到長足的發展，館員隊伍建設是基礎。

建設縣級公共圖書館館員隊伍之前首先應明確一個問題，即縣級公共圖書館主要服務對象應為當地基層民眾。為了滿足群眾最基本的文化權益和需求，故其館員學歷、職稱結構應以當地社會經濟發展水平和讀者綜合文化素質及需求為著眼點，力求建設高學歷、高職稱的館員隊伍是不切實際也是不科學的。科學的館員隊伍建設應該是在符合當地實際情況的基礎上，要“請得來、留得住”。首先，盡可能使縣級公共圖書館館員準入制度系統化、規范化、專業化，在源頭上保持隊伍的先進性。其次，加強對館員的培訓與管理，從整體上提高館員的整體業務素質。最后，繼續推進館員職稱隊伍建設，樹立“以人為本”的科學發展觀，重視館員在發展公共圖書館事業中的角色和地位，將圖書館的發展目標與館員自我價值的實現有機地結合起來，建立一只強有力的團隊。

4結語

長期以來，我國政府主導的公共圖書館的建制只延伸到了縣級。公共圖書館服務體系末端的建設力度和服務效益都非常有限，故構建廣泛覆蓋全社會的公共圖書館服務網絡，是公共圖書館服務體系建設的重要方面，亦是公共圖書館服務模式的多樣化探索和實踐的著力點。圖書館應理論結合實踐，實踐反哺理論，逐步、逐層推進公共圖書館服務的普遍均等和全覆蓋。

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（編校：嚴真）endprint