農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目建設(shè)中存在的問(wèn)題解析

摘要：按照財(cái)政部要求，各級(jí)政府對(duì)農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目和資金的管理高度重視，嚴(yán)格按照管理辦法執(zhí)行，在農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目和資金管理方面取得了顯著成效。但是，由于機(jī)構(gòu)人員配備和體制等方面存在不健全、不完善的問(wèn)題，在實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中仍然存在一些弊端。筆者通過(guò)親身的工作體驗(yàn)，對(duì)吉林省部分地區(qū)的農(nóng)發(fā)項(xiàng)目和資金管理現(xiàn)狀進(jìn)行了調(diào)研，并結(jié)合調(diào)研結(jié)果，針對(duì)一些問(wèn)題提出合理化建議，希望為農(nóng)發(fā)事業(yè)的發(fā)展盡綿薄之力。

關(guān)鍵詞：農(nóng)發(fā)項(xiàng)目建設(shè)；存在問(wèn)題；調(diào)研

中圖分類(lèi)號(hào)： F323 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A DOI編號(hào)： 10.14025/j.cnki.jlny.2014.20.007

中國(guó)是傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)在社會(huì)中有著舉足輕重的地位，國(guó)家每年都會(huì)投入大量的資金用于農(nóng)業(yè)綜合項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)建設(shè)。為了能更好地發(fā)揮資金使用效率，2005年財(cái)政部公布了《國(guó)家農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)資金和項(xiàng)目管理辦法》，并于2010年對(duì)此辦法進(jìn)行了修訂完善（財(cái)政部60號(hào)令），各級(jí)政府也對(duì)農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目和資金的管理給予了重視，并嚴(yán)格按照管理辦法執(zhí)行，在農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目和資金管理方面取得了顯著成效。但是，由于體制的不完善、機(jī)構(gòu)人員配備不健全等各種因素，農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目和資金管理在實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中仍然存在一些弊端。筆者通過(guò)親身的工作體驗(yàn)，以開(kāi)展黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)為契機(jī)扎實(shí)做好農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)工作，在黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)方案的總體部署安排下，對(duì)吉林省部分地區(qū)的農(nóng)發(fā)項(xiàng)目和資金管理現(xiàn)狀進(jìn)行了調(diào)研，并針對(duì)一些問(wèn)題提出合理化建議，希望為農(nóng)發(fā)事業(yè)更好的發(fā)展盡綿薄之力。

1 項(xiàng)目管理方面存在的問(wèn)題

之所以把項(xiàng)目管理方面的問(wèn)題列在首位，筆者認(rèn)為，追本溯源，項(xiàng)目是根本，資金是保障，所以項(xiàng)目的前期準(zhǔn)備工作以及立項(xiàng)的評(píng)審、建設(shè)過(guò)程中的監(jiān)督管理等就顯得尤為重要。這些工作的不完善、不健全、不規(guī)范所引起的連鎖反應(yīng)是不容忽視的。比如：

1.1 土地治理項(xiàng)目效益不能正常發(fā)揮，造成各種資源的浪費(fèi)

近年審計(jì)出的相關(guān)問(wèn)題就有：設(shè)計(jì)不合理，造成浪費(fèi)；管護(hù)不到位造成資金浪費(fèi)；整體項(xiàng)目未實(shí)施或子項(xiàng)目未實(shí)施，多數(shù)是土壤改良、科技推廣、農(nóng)民培訓(xùn)、植樹(shù)農(nóng)機(jī)具采購(gòu)等未實(shí)施項(xiàng)目共21項(xiàng)，造成資金閑置達(dá)千萬(wàn)元；已完工程沒(méi)投入使用或工程沒(méi)按期完成，未能發(fā)揮效益。農(nóng)機(jī)具閑置，未能發(fā)揮效益；改變農(nóng)業(yè)設(shè)施用途。栽植樹(shù)木成活率低。在村屯居民區(qū)內(nèi)修建機(jī)耕路和田間道路。防護(hù)林建設(shè)用于美化村屯等問(wèn)題。

1.2 產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目未達(dá)到預(yù)期目標(biāo)

得到扶持的企業(yè)處于停產(chǎn)狀態(tài)、由于企業(yè)糾紛資金無(wú)法撥付使項(xiàng)目沒(méi)有實(shí)施、企業(yè)拆遷等無(wú)法達(dá)到預(yù)期目標(biāo)；農(nóng)民合作社運(yùn)行不規(guī)范等問(wèn)題。

2 資金管理方面存在的問(wèn)題

資金為項(xiàng)目服務(wù)，對(duì)農(nóng)發(fā)資金進(jìn)行科學(xué)化、制度化、規(guī)范化的管理，才能夠保證資金的安全運(yùn)行和有效使用，確保項(xiàng)目的順利實(shí)施。修訂后的《農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)財(cái)政資金縣級(jí)報(bào)賬實(shí)施辦法》近年來(lái)得到了有效執(zhí)行，提高了資金使用效益，也確保了項(xiàng)目工程質(zhì)量，但由于對(duì)政策理解的偏差、執(zhí)行人員的素質(zhì)等原因出現(xiàn)了一些問(wèn)題，使其不能充分發(fā)揮效益，造成了不必要的浪費(fèi)。在2012年省級(jí)審計(jì)部門(mén)對(duì)2010和2012年度中央和省級(jí)農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)專(zhuān)項(xiàng)資金的管理、使用和效益進(jìn)行的專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)中，在資金管理方面發(fā)現(xiàn)了以下幾個(gè)問(wèn)題：

2.1 使用不合理票據(jù)報(bào)賬

其中有白條子、過(guò)期作廢票據(jù)、出具單位和使用單位不符、借用其他單位發(fā)票及不合規(guī)票據(jù)等。

2.2 工程款不按進(jìn)度撥付

項(xiàng)目完工沒(méi)有及時(shí)全額撥付工程款而滯留財(cái)政補(bǔ)助專(zhuān)項(xiàng)資金；為農(nóng)發(fā)土地治理工程開(kāi)工超30%備料款以外多撥款項(xiàng)未按工程進(jìn)度撥款。

2.3 已移交工程未及時(shí)進(jìn)行財(cái)務(wù)處理

同時(shí)，審計(jì)過(guò)程中還發(fā)現(xiàn)，普遍存在市（州）、縣（市、區(qū)）配套資金和農(nóng)民自籌不到位的問(wèn)題。

這不僅僅是問(wèn)題，這些問(wèn)題之間存在著應(yīng)該引起我們思考的線索，應(yīng)該從線索中尋找解決問(wèn)題的答案：

2.3.1 項(xiàng)目管理及建設(shè)方面問(wèn)題產(chǎn)生的主要原因

2.3.1.1 項(xiàng)目可研論證不充分，評(píng)審和審批不嚴(yán)格，隨意性強(qiáng)，深度不足 部分項(xiàng)目的可研論證和設(shè)計(jì)不符合實(shí)際情況，專(zhuān)家和設(shè)計(jì)人員不深入到項(xiàng)目建設(shè)地點(diǎn)，僅對(duì)項(xiàng)目的可研報(bào)告進(jìn)行評(píng)審，無(wú)法發(fā)揮評(píng)審作用，致使部分項(xiàng)目自行變更項(xiàng)目建設(shè)地點(diǎn)，個(gè)別項(xiàng)目不能按計(jì)劃實(shí)施；批復(fù)的機(jī)耕路建設(shè)地點(diǎn)不確定，防護(hù)林建設(shè)地點(diǎn)不明確，農(nóng)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)內(nèi)容不具體，改良土壤、購(gòu)置優(yōu)良種子和購(gòu)置農(nóng)機(jī)具等項(xiàng)目的實(shí)施和管理難度大。

2.3.1.2 施工單位法律意識(shí)淡薄，監(jiān)理和決算審核單位未盡職盡責(zé)，農(nóng)發(fā)項(xiàng)目管理存在薄弱環(huán)節(jié) 個(gè)別施工單位受利益驅(qū)動(dòng)，利用項(xiàng)目管理不到位的漏洞，偷工減料、高估冒算，多計(jì)工程款，不嚴(yán)格按照工程質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)施工，抱有“審漏就賺，審出就減”的僥幸心理，套取和騙取農(nóng)發(fā)資金；監(jiān)理單位及監(jiān)理人員未盡到應(yīng)盡的責(zé)任，有的監(jiān)理人員睜一只眼、閉一只眼；農(nóng)發(fā)委托的決算審核單位沒(méi)有對(duì)決算嚴(yán)格把關(guān)，走形式、走過(guò)場(chǎng)。

2.3.2 機(jī)構(gòu)管理方面存在問(wèn)題的主要因素

2.3.2.1 農(nóng)發(fā)資金和項(xiàng)目的管理機(jī)制缺乏制約性 各級(jí)農(nóng)發(fā)機(jī)構(gòu)是政府設(shè)置的事業(yè)單位，行政上由各級(jí)財(cái)政部門(mén)管理。農(nóng)發(fā)機(jī)構(gòu)集項(xiàng)目立項(xiàng)、審批、實(shí)施、決算、竣工驗(yàn)收和資金分配、使用、報(bào)賬等權(quán)力于一體，沒(méi)有形成有效的內(nèi)部制約機(jī)制。

2.3.2.2 農(nóng)發(fā)機(jī)構(gòu)人員專(zhuān)業(yè)單一，工作人員責(zé)任心不強(qiáng) 農(nóng)發(fā)機(jī)構(gòu)管理人員主要是財(cái)務(wù)人員，不重視工程技術(shù)人員的配備，在項(xiàng)目決算、概預(yù)算審查和施工管理方面都缺乏足夠的經(jīng)驗(yàn)。部分工作人員缺少做好農(nóng)發(fā)項(xiàng)目的事業(yè)心和責(zé)任感，對(duì)工程管理只是履行程序，不能盡職盡責(zé)。

2.3.2.3 農(nóng)發(fā)管理機(jī)構(gòu)執(zhí)行資金項(xiàng)目管理制度不嚴(yán)格 對(duì)監(jiān)督檢查發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題處理處罰力度不夠。近年來(lái)，國(guó)家和省有關(guān)部門(mén)對(duì)農(nóng)發(fā)資金進(jìn)行了多次檢查，省農(nóng)發(fā)辦每年也對(duì)項(xiàng)目和資金組織檢查，雖然對(duì)存在的問(wèn)題進(jìn)行了糾正和整改，但對(duì)問(wèn)題的處理處罰力度不夠，沒(méi)有起到震動(dòng)和威懾作用，也沒(méi)有引起各級(jí)政府和農(nóng)發(fā)管理機(jī)構(gòu)的重視。

3 加強(qiáng)農(nóng)發(fā)項(xiàng)目建設(shè)管理的對(duì)策

從對(duì)上述問(wèn)題出現(xiàn)的原因進(jìn)行分析后，我們認(rèn)為要想在農(nóng)發(fā)工程建設(shè)和管理中少出錯(cuò)、不出錯(cuò)，保證資金安全、項(xiàng)目安全和人員安全，就必須從以下幾個(gè)方面進(jìn)一步加強(qiáng)管理：

3.1 強(qiáng)化財(cái)務(wù)監(jiān)督、加強(qiáng)項(xiàng)目管理，完善管理制度確保農(nóng)發(fā)資金安全運(yùn)行

加強(qiáng)財(cái)務(wù)、資金和項(xiàng)目管理，嚴(yán)格執(zhí)行各項(xiàng)財(cái)務(wù)制度，嚴(yán)把資金報(bào)賬關(guān)，通過(guò)嚴(yán)查報(bào)銷(xiāo)票據(jù)管理，上網(wǎng)審查票據(jù)的真實(shí)性，從而杜絕不合理票據(jù)報(bào)賬，確保財(cái)務(wù)支出的合法性；密切配合相關(guān)部門(mén)完善固定資產(chǎn)移交、養(yǎng)護(hù)及后續(xù)管理、農(nóng)機(jī)具使用管理、農(nóng)民合作社的管理等相關(guān)規(guī)章制度，保證農(nóng)發(fā)項(xiàng)目發(fā)揮長(zhǎng)久效益；嚴(yán)把產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目立項(xiàng)、審核關(guān)，在產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目立項(xiàng)審核時(shí)，要嚴(yán)格按照國(guó)家規(guī)定的申報(bào)指南辦事，堅(jiān)決把不符合規(guī)定的項(xiàng)目拿下去，把符合規(guī)定的報(bào)上去，特別是農(nóng)民合作組織，要嚴(yán)格審查各項(xiàng)附件，保證合作組織的真實(shí)性，確保農(nóng)發(fā)項(xiàng)目的安全性和效益性。

3.2 完善項(xiàng)目前期準(zhǔn)備工作，便于項(xiàng)目實(shí)施

提高可研報(bào)告的質(zhì)量，保證評(píng)審的權(quán)威性和有效性。首先要求可研報(bào)告設(shè)計(jì)部門(mén)提供事業(yè)心強(qiáng)、業(yè)務(wù)水平高的設(shè)計(jì)人員，來(lái)完成農(nóng)發(fā)項(xiàng)目的可研報(bào)告的編制和設(shè)計(jì)，并對(duì)設(shè)計(jì)師、造價(jià)師實(shí)行追責(zé)制，對(duì)設(shè)計(jì)和造價(jià)出現(xiàn)問(wèn)題，影響工期、質(zhì)量、資金的追究其設(shè)計(jì)師、造價(jià)師的責(zé)任，從而保證項(xiàng)目?jī)?nèi)容的真實(shí)性、可操作性更好的發(fā)揮其項(xiàng)目的效益能力。可研評(píng)審部門(mén)要對(duì)可研報(bào)告嚴(yán)格把關(guān)，提高可研報(bào)告的可行性和有效性；提高設(shè)計(jì)質(zhì)量，保證施工圖設(shè)計(jì)內(nèi)容的準(zhǔn)確度和全面性，杜絕項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中更改建設(shè)內(nèi)容和建設(shè)地點(diǎn)的違紀(jì)現(xiàn)象，切實(shí)發(fā)揮農(nóng)發(fā)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益、時(shí)間效益和生態(tài)效益。

3.3 強(qiáng)化項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容的審批，提高項(xiàng)目執(zhí)行力度

實(shí)施計(jì)劃的審批一定嚴(yán)格要保證每一項(xiàng)計(jì)劃的可操作性，可以嚴(yán)格控制有關(guān)項(xiàng)目的資金安排，如：土壤改良、購(gòu)買(mǎi)優(yōu)良種子、農(nóng)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)、田間道路建設(shè)、防護(hù)林建設(shè)等項(xiàng)目，盡量少安排或不安排中央和省資金。減少資金的滯留、項(xiàng)目的變更，更好的發(fā)揮農(nóng)發(fā)的項(xiàng)目、資金效益。

3.4 樹(shù)立工程管理理念，建立長(zhǎng)效的監(jiān)管機(jī)制

農(nóng)發(fā)項(xiàng)目涉及農(nóng)、林、牧、副、漁等行業(yè)，農(nóng)發(fā)工程遍及水利、路橋、房屋建設(shè)、輸變電等領(lǐng)域，要按工程建設(shè)要求，要想真正把項(xiàng)目法人制、招投標(biāo)制、監(jiān)理制和決算審核制落得實(shí)處，就必須配備必要的工程技術(shù)人員，調(diào)整農(nóng)發(fā)機(jī)構(gòu)的人員結(jié)構(gòu)，使其能夠適應(yīng)農(nóng)發(fā)管理的發(fā)展；進(jìn)一步規(guī)范招投標(biāo)程序，遏制招投標(biāo)中的圍標(biāo)行為；做好工程建設(shè)和驗(yàn)收工作，把好質(zhì)量關(guān)；強(qiáng)化對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的監(jiān)管，嚴(yán)格控制工程造價(jià)，不斷提高管理水平，切實(shí)發(fā)揮各級(jí)農(nóng)發(fā)辦對(duì)項(xiàng)目管理的主導(dǎo)作用和質(zhì)量控制作用。

3.5 建立責(zé)任追究制度，加大處罰力度

對(duì)審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題要及時(shí)糾正和整改。要舉一反三，采取有效措施，組織有關(guān)部門(mén)和人員對(duì)近年來(lái)農(nóng)發(fā)項(xiàng)目建設(shè)情況進(jìn)行全面檢查，制定具有可操作性、比較嚴(yán)厲的違法違規(guī)處理處罰措施。

以上措施都可以歸納為制度規(guī)范類(lèi)的范疇，而在管理當(dāng)中最重要的是人的問(wèn)題。領(lǐng)導(dǎo)的個(gè)人意識(shí)、從業(yè)人員的個(gè)人素質(zhì)、業(yè)務(wù)能力以及整個(gè)團(tuán)隊(duì)的責(zé)任意識(shí)等都是影響團(tuán)隊(duì)建設(shè)力的重要因素，而一個(gè)團(tuán)隊(duì)的質(zhì)量并不取決于某一個(gè)人的能力，這就好比一只水桶想盛滿水，必須每塊木板都一樣平齊且無(wú)破損，如果這只桶的木板中有一塊不齊或者某塊木板下面有破洞，這只桶就無(wú)法盛滿水。即一只水桶能盛多少水，并不取決于最長(zhǎng)的那塊木板，而是取決于最短的那塊木板，也叫“短板效應(yīng)”，在管理學(xué)當(dāng)中也叫“水桶理論”即“水桶定律”。

因此，必須注重提高農(nóng)發(fā)管理人員的思想覺(jué)悟和業(yè)務(wù)水平，加強(qiáng)學(xué)習(xí)提高團(tuán)隊(duì)整體素質(zhì)。通過(guò)不斷的學(xué)習(xí)，使農(nóng)發(fā)全體人員都能在思想上有較強(qiáng)的事業(yè)心、責(zé)任心和較強(qiáng)工作素質(zhì)。在業(yè)務(wù)上提高技能使其具有較高的業(yè)務(wù)水平，都能適應(yīng)農(nóng)發(fā)管理的發(fā)展和各項(xiàng)工作需要。深入項(xiàng)目了解情況，無(wú)論是項(xiàng)目管理崗位，還是資金管理崗位上的人員都應(yīng)該“走下去”，不僅去看項(xiàng)目，還要到農(nóng)村基層中去，聽(tīng)聽(tīng)他們的聲音，了解農(nóng)村和農(nóng)民真正需要什么，這樣才能找到能夠讓資金投入到真正需要的地方，做到有的放矢。

4 結(jié)語(yǔ)

要實(shí)現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興，需要所有人的共同努力，農(nóng)業(yè)作為第一產(chǎn)業(yè)，做好新形勢(shì)下農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目和資金管理工作任重道遠(yuǎn)，必須持之以恒地抓好各項(xiàng)工作建設(shè)，按照開(kāi)拓創(chuàng)新、求真務(wù)實(shí)、嚴(yán)謹(jǐn)高效的要求，努力造就一支高素質(zhì)的管理隊(duì)伍，為農(nóng)業(yè)的發(fā)展提供引導(dǎo)和契機(jī)，切實(shí)讓農(nóng)發(fā)項(xiàng)目發(fā)揮應(yīng)有的作用。

作者簡(jiǎn)介：劉波，本科學(xué)歷，通化市東昌區(qū)財(cái)政局國(guó)有資產(chǎn)管理中心主任，高級(jí)經(jīng)濟(jì)師，研究方向：農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理。