新型城鎮化背景下加快發展中小城市的路徑分析

宋盼盼

摘 要：新型城鎮化的核心是人口城鎮化，最新出臺的國家新型城鎮化規劃中指出要加快發展中小城市。傳統城鎮化有許多問題需要改善。中小城市是吸納轉移農村人口的重要載體，是踐行綠色發展的主力軍。加快發展中小城市需要加強城市群建設和生態建設，注重城鄉統籌發展，加強制度創新。

關鍵詞：新型城鎮化；中小城市；人口城鎮化

中圖分類號：F291 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）26-0123-02

“中國的城鎮化，其規模之大為人類歷史所未有，不僅對中國的發展很重要，而且會影響世界。”這是李克強總理在十二屆全國人大一次會議閉幕后答中外記者問中說的話，這句話也說明了城鎮化將前所未有地改變我們的生活。城鎮化是人類社會走向現代文明的必由之路和重要標志，新型城鎮化對于擴大中國經濟內需、優化經濟和產業結構有重要的價值和意義，同時也是實現現代化必由之路。

2013年10月，在中國社會科學院召開了《2013中國中小城市綠皮書》發布會暨中小城市新型城鎮化座談會。此次會議以“集約、智能、綠色、低碳”為主題，對怎樣推進中小城市新型城鎮化等熱點問題進行了深入研討。《中小城市綠皮書》指出，我國中小城市及其直接影響和輻射區域城市化率僅為35.1%。中小城市是推動國民經濟發展的有生力量，未來20年內，中小城市將成為提升城市化質量、推進城市化加速進行的主要戰場。2014年出臺的《國家新型城鎮化規劃2014—2020年》中，在第十二章“促進各類城市協調發展”中提到：“要加快發展中小城市，促進大中小城市和中小城鎮協調發展。”我國中小城市數量眾多、幅員遼闊。作為新型城鎮化的重要主體，中小城市的發展理所當然的成為各方關注的焦點，有效激發中小城市活力，提高中小城市的綜合承載力，全面提升中小城市新型城鎮化的質量和效益，是一項重大而又迫切的任務。

一、新型城鎮化

黨的十八大提出了“新四化”的建設任務，堅持走中國特色新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化道路，希望通過“新四化”同步打造出中國經濟的升級版。“新四化”之“新”反映出了發展理念的新的變化，發展從以前的“以物為主”傳統階段走向“以人為主”，從硬建設走向軟建設，從單一追求速度走向速度和質量并重。在“新四化”同步過程中，新型城鎮化具有十分重要的融合作用，有利于促進城鄉協調發展，可以有效提高農業的勞動生產力和城鄉居民收入。新型城鎮化通過樹立新觀點、新路徑來推行城鎮化。這種“新”主要體現在新型城鎮化的未來路徑表現在四個方面：一是以人口城鎮化為核心；二是以城市群為主題形態；三是以提高城市綜合承載能力為支撐；四是以制度改革為保障[1]。要按照以人為本、環保生態、集約緊湊、四化同步的原則來推行新型城鎮化。推進新型城鎮化將成為擴大內需的最大潛力，對我們經濟社會發展全局具有重要意義，可以消除城鄉二元結構帶來的矛盾，破解城鄉二元機構問題，讓更多的農民實現身份、職業和觀念的全新轉變，改善民生，促進社會公正和社會和諧。

二、傳統城鎮化存在的問題

改革開放30多年來，城鎮化取得了很大的成就，比如城鎮化快速發展，使得中國的城市化率由1978年的17.9%提高到了2012年的52.6%，全國城市總數由1978年的193個，增加到了2012年的658個[1]；城市規模擴大，體系得到有效完善；城鎮基礎設施建設不斷完善等等，這些成就不容忽視。同時也應該看到其存在許多不容忽視和有待完善的問題，主要表現在以下幾個方面。

1.土地城鎮化快于人口城鎮化

在城鎮化建設和推進過程當中，長期以來各地方過于注重城鎮化速度，而忽略了質量，過分注重城市建成區規模的擴張。一些地方政府把農村用地征為城鎮用地，用來發展城市產業，但城鎮人口卻沒有同步增長，導致土地城鎮化快于人口城鎮化。同時也出現了城鄉用地不集約、城鎮建設用地利用率不高等問題，城鎮建成區用地擴張速度快于其吸納人口速度。

2.城市發展資源分配機會不均

東部地區的城鎮化率明顯高于中部和西部地區；就算在同一個地區不同級別的城市資源機會也是不均的。在傳統城鎮化中，配置和發展的核心大部分在一線城市，大量的公共資源被用來支持行政等級高的大城市，而行政等級相對低的小城市、中小城市得到的公共資源則太少。這樣就造成了人口在大城市的過度集中，出現了大城市病，同時大城市的承載能力也受到了前所未有的挑戰。

3.農民的“半城鎮化”

過去是“農民—市民”的二元結構，現在數以億計的農民工在城鎮工作、生活、養兒育女，隨著城鎮化率的持續提高，農民工人數還會持續增加，但仍然是一種沒有市民化的城鎮化，農民工被統計為城鎮人口，卻因為處在不公平的二元結構中而無法享受到和城市人水平相當的就業、醫療、教育、住房、社保等公共服務，他們只是實現了地域和職業的轉變，卻沒有實現真正意義上的身份轉變，這種“半城鎮化”使得他們無法真正融入城市體系中。改變半程鎮化的狀況，需要一方面推動基本公共服務均等化；另一方面對戶籍制度進行配套改革。

4.城市發展忽略“軟實力”提升

城市實力是一個綜合的概念，既包括硬實力，也包括軟實力。我國的城市發展與建設基本是“硬實力導向”。硬實力導向的城市發展與現代化、工業化建設密切相關[2]。城市管理著更多關心的是GDP效應，城市的生態、人文環境、社會管理創新等被忽略，現代化的高樓大廈修的宏偉而大氣，提升了城市形象，但確忽視了城市的人性化管理，忽略了人的感受。在2012年發起的“中國最具幸福感城市推選活動”中，“北上廣”紛紛落選，城鎮化程度最高的三大城市，居民幸福指數并沒有名列前茅。

三、加快發展中小城市的路徑分析

“十二五”規劃綱要中明確提出要以大城市為依托，以中小城市為重點，逐步形成輻射作用大的城市群，促進大中小城市和小城鎮協調發展。在新型城鎮化的背景下發展中小城市有很大的價值和意義。首先，中小城市對農村勞動力的吸納和轉移有一定好處，可以有效緩解大城市的人口膨脹壓力和近年來發展大城市發展不當所造成的“城市病”。其次，中小城市可以大力發揮其城鄉地域中心作用，為社會主義新農村建設服務，因為真正意義上的城鎮化大城市和中小城市協調發展。再次，中小城市空間分布廣、遍地開花，具有巨大的發展潛力，同時由于工業污染少，發展模式的低碳轉型成本也相對較低，推進中小城市的綠色低碳發展阻力小。endprint

新型城鎮化背景下加快發展中小城市，要避免走傳統城鎮化的老路子，要以“以人為本”為核心，要做到科學規劃、合理布局，實現城市升級轉型發展。

1.加強城市群建設，使中小城市依托于大城市

張鴻雁認為，中國社會的發展與進化并不是“同心圓”的發展與進化，而是“非同心圓”的發展與進化結構狀態[3]。城鎮化的建設過程亦是如此，大城市的發展速度和發展水平遠遠高于中小城市，而一旦中小城市的發展脫離大城市這一體系，就是成為封閉系統，出現所謂的“孤島效應”。隨著社會主義市場經濟的逐步確立，我國城鎮體系不斷完善，城鎮之間的聯系日益密切，應該逐步完善城市群建設，形成大城市和中小城市協調發展的城鎮體系，使中小城市能依托于大城市的發展。城市群可以使得資源在更大范圍內實現優化配置，中小城市借助于這一互通有無的體系可以取長補短，克服自身的不足之處；城市群的建設可以縮小中小城市與大城市的差異、統籌城鄉發展、惠利于社會主義新農村建設，最終提升區域競爭力。武漢市經過實踐探索形成了“主城—新城—組團—集鎮—中心村”的發展模式，使得大城市、中小城市、村莊在和諧體系內協調，推進大中小城市共同發展。

2.加強生態建設，推進綠色發展

中小城市應積極規劃綠色低碳發展道路，因地制宜地發展低碳產業，進一步拓展宜居優勢，吸引外來人才和投資。第一，堅持城鎮高效能管理：加強組織領導，落實管理責任；強化行業監管，規范綠化建設管理；大力實施集中綜合整治，使城市環境整潔優美，使城市綠化管理水平持續提高。第二，優化產業空間布局，建立現代產業體系：實現產業發展由同質化的無序布局向功能化的有序布局的轉變，著力形成產業發展與資源環境相協調的格局；同時要推動產業發展向質量型發展轉變。第三，大力發展循環經濟：積極構建生態產業網絡體系，根據地方特色構建循環發展的有機農業、新型工業發展新格局，形成一個上下聯動的產業循環鏈條，推進資源的有效整合和合理利用。

3.注重城鄉統籌發展，著力推進農村城鎮化

在新型城鎮化過程中，要通過新型城鎮化帶動農業的現代化，提升農業的發展水平，生態水平和農民的收入水平，提升農民整體幸福感。中小城市的新型城鎮化，要以“以人為本”為核心，注重城鄉一體和城鄉統籌，決不能以犧牲農村、農業、農民的發展為代價實現城鎮化。第一，要破除城鄉二元體制，破解“三農”問題，扎實推進新農村建設，不斷激發農村發展活力，以建立現代產權制度為基礎推進農村市場化改革，吸引社會資源投入農村，多措并舉促進農民持續穩定增收。第二，必須樹立集約緊湊用地的概念。同時，一定要保證有利于增加農民的財產性收入，提高農民土地征收的賠償標準，縮小城鄉居民差距。第三，推進城鄉基本公共服務均等化。不斷提高新型農村合作醫療和農村養老保障水平，改善農村醫療條件，縮小城鄉基本公共服務差距[4]。總之，要促進城鄉經濟社會和諧發展，努力建設功能完善、更具品質、更為富庶的中小城市。

4.加強制度創新，優化中小城市制度建設

從“以物為本”的城鎮化轉化為“以人為本”的城鎮化，制度創新和改革這類“軟轉身”有舉足輕重的作用。第一，推進戶籍制度改革，不僅要關注農民的城市戶口問題，更要關注戶口背后的公共服務均等化問題。關于中小城市的一個利好消息是，我國將全面放開小城鎮和小城市的落戶限制，同時有序開放中等城市落戶限制。第二，推進行政體制改革，建設服務型政府，建立運作更順暢、管理更高效的新型行政管理體系。第三，加強社會管理創新，從本質上說，現代社會管理注重的是對人的管理和服務，現代社會管理體制應該把“人”作為實質和核心，強調人的主體地位，力求全體人民共享城鎮化發展成果，因為真正意義上的城鎮化是“城市，讓生活更美好”的城鎮化。

參考文獻：

[1] 易鵬.中國新路——新型城鎮化路徑[M].成都：西南財經大學出版社，2014.

[2] 邊曉慧.城市發展的理念要從硬實力走向軟實力[N].光明日報，2013-08-01.

[3] 張鴻雁.論當代中國城鄉多梯度社會文化類型與社會結構變遷——依據“ 社會事實”對“ 二元結構”的重新認知[J].社會學研究，2007，（11）.

[4] 鄭新立.以人為本 突出特色 推動中小城市新型城鎮化良性健康較快發展[EB/OL].http：//www.csmcity.com/zt/lvzt2013/.

[責任編輯 仲 琪]endprint