淺析我國土地制度現狀及改革思考

王金河

摘 要：當前我國土地制度已經不能適應經濟發展的新形勢，暴露出在所有權、經營方式、兼業勞動存在、土地流轉受限等現實問題。借鑒國內成都、嘉興、蘇州的成功經驗，提出賦予更充分的保障的土地使用權、健全土地流轉機制與市場、強化排他農地使用權以及土地制度改革的政策支持等我國土地改革的新思路。

關鍵詞：土地制度、土地流轉、改革

改革開放以來，實行家庭聯產承包責任制極大地促進農業和農村經濟的發展。但伴隨經濟發展和社會形勢改變，家庭承包帶來的種種問題和弊端逐步暴露出來，成為制約農村經濟現代化發展的瓶頸，對現行土地制度進行改革已迫在眉睫。

一、我國現行農村土地制度存在的主要問題

（一）所有權的界定不明晰且產權殘缺

現行土地制度明確規定：農村土地實行集體所有制。農村土地所有權屬于集體，但實踐中卻無法行使，且土地權益受到多方侵蝕和侵占。由于土地產權的不完善和不清晰，在我國土地征用補償制度和標準方面存在嚴重的漏洞和缺陷。各地政府通過土地征用的方式，以全民所有制侵犯農村土地集體所有權和業已通過合同方式確定的農民土地合法承包經營權；甚至使用行政權力進行侵占。而且長期以GDP 作為政績考核的主要指標，造成一些地方政府在相當長的時間內通過土地財政來獲得財政資金和城市化建設快速發展，政府占用農村集體土地的情況不斷發生。由于我國相關法律體系不完善，土地征用過程中廣大農民土地權益不能得到保障，成為地方社會矛盾主要導火索，甚至屢有土地拆遷補償導致的“流血事件”，影響了我國安定和諧的社會秩序。

（二）土地經營方式分散

我國數量龐大的農民長期依附于土地進行經營，土地經營分散化、零碎化嚴重，。而家庭承包經營責任制延續了經營分散化的特點。根據我國農業普查資料，我國目前農戶總數為19308.8萬戶，而經營的耕地面積只有13003.92萬公頃，平均每戶經營耕地只有0.67公頃，而且其中30.35%的農戶戶均耕地在0.2公頃以下，戶均不到1公頃的占總戶數的53.04%，戶均3.4公頃以上耕地不足0.5%。農村是新增人口的重災區，生態環境惡化導致的耕地流失；城市化進程導致的耕地被侵占，盡管中央政府幾次出臺政策允許和鼓勵土地流轉，但在目前看來流轉的土地數量和范圍比例還很低，農村土地的細碎化情況并未得到明顯緩解。蔬菜種植、瓜果生產等因不能實現規模經濟，而使農民增收、農村富裕受到很大制約。

（三）兼業勞動廣泛存在

受兩千多年小農經濟的影響，兼業勞動成為我國農村長期存在的典型經濟特征。一塊土地上往往存在多種農作物，且農產品大部分用于自給自足，缺乏市場交易的動力，兼業化阻礙了農業生產的專業化和現代化發展，成為農村市場經濟進一步發展擴大的絆腳石。從市場交易費用角度來看，兼業化減少了市場交易的產品種類、頻率、地域范圍等，從而較好地節約了交易費用，但農戶所生產農產品商品化程度低，不能體現不同農產品生產上的比較優勢，制約和影響農業專業化分工和發展。第二、三產業的發展吸引大量農村人才和資金，造成農村農業勞動力數量減少、質量下降。持續農業資源流失和農業投入不足，對我國的糧食生產造成極大沖擊。

（四）土地流轉受限

我國農民長期依附于土地進行經營，土地利用效率低，經濟效益差。土地作為生產要素不能以資本形式參與生產。究其原因生產要素優化配置的前提條件要求生產要素能夠自由流動。而在我國，土地這一生產要素的流轉受其屬性和中國傳統思想影響而顯得非常復雜。農民不能沒有土地這一思想根深蒂固。而我國目前“二元化”的城鄉社會保障體系，使得農業人口即使從事非農業生產，但其社會保障卻仍然被牢牢地束縛在土地上。現階段對農民來說，其應得到社會保障仍然是以土地為核心。在缺乏完善的社會保障制度的情況下，農民能依賴的社會保障仍然是具有長期承包經營權的土地。而現行的土地流轉沒有以市場為主導，仍然以政府為推手，個別地方甚至出現強迫農民出讓土地經營權。這一做法威脅到了農民土地生產收入和保障，當然遭到農民的抵制和反對，是造成我國很多地區土地流轉工作不能順利進行的關鍵制約因素。

二、我國各地農村土地制度改革嘗試和探索的成功經驗

針對我國土地制度歷史遺留所造成的漏洞和缺陷，解決當前農村土地制度存在的問題，各地充分發揮主觀能動性，在農村土地制度改革方面比較成功的模式主要有以下幾種：

（一）“成都模式”

2003年開始，四川成都市順利進行土地整理、拆院并院、確權登記、建立產權交易市場等土地改革嘗試和探索，緊密圍繞著“明晰產權，完善權能，促進流轉，管好用途”的目標逐步推廣和展開進行。成都農地制度改革以土地整理和拆院并院為契機，創造性的探索農村土地股份制改革，推進土地流轉和建設用地指標置換，促進和實現土地規模經營和農民集中居住。成都市農村土地制度改革取得了明顯成效：一是明確了農民擁有的財產權利，使其能夠成為自主選擇是否以及如何轉讓土地的有關權利，為促進土地和勞動力等要素在城鄉間轉移流動創造了條件；二是確立對農民地權保護，推動了土地流轉，提高了土地規模化經營；三是搭建了土地交易平臺，為土地要素流動奠定了基礎。

（二）“嘉興模式”

浙江嘉興對宅基地流轉進行了卓有成效的探索，實行的“兩分兩換”方案。就是把農民的宅基地和承包地分開，建設農村新居和土地流轉分開，可用所原來農民手中的農村宅基地置換城鎮房產，以手中土地承包經營權置換社會保障。 這一探索和改革的具體措施包括：首先，在條件成熟鄉鎮村進行以宅基地換錢、換房、換地方的試點。也就是在農民自愿有償的基礎上鼓勵和引導農民放棄宅基地，并由政府財政為購買商品房提供額度補貼、以新型農村社區置換搬遷安置房、置換商業經營用房等多種置換形式。其次，進行以承包地換取社會保障的試點探索。具體講，就是在堅持國家土地承包政策一貫性、穩定土地家庭承包經營制度的基礎上，保持農用地用途不變、農用地量與質不變，以農民原來所獲得土地承包經營權置換股權、置換農民的社會保障，以最大程度流轉土地承包經營權，推進規模經營，轉變落后的農業生產方式。通過“兩分兩換”，一方面使在城鎮已就業且有社會保障的“農民工”能夠落戶城鎮、轉變為真正的城鎮居民；另一方面，通過這種宅基地的有償置換及土地流轉，擴大了農村耕地面積，積極有效探索了農村宅基地有償使用?！凹闻d模式”通過這種宅基地置換和土地流轉有益探索，在推進農業生產規模的集約化經營和發展農民進一步集中居住的同時，也有利于推動廣大農民實現向市民的真正轉變，以此實現“以城帶鄉、以工促農、城鄉一體”的協調發展，也為縮小城鄉差距、推動我國城鎮化發展探索出一條切實可行的道路。

（三）“蘇州模式”

江蘇省蘇州市進行農村土地制度改革的具體措施是以“三置換+三集中+三合作+三統籌”。“三置換”是經過一定的合法程序和市場化運作，農戶把集體資產所有權、土地承包經營權、宅基地及住房分別置換成股份合作社股權、城鎮社會保障和社區住房?！叭小笔侵杆谐青l工業企業向規劃的村鎮工業園區集中，所有的農業用地向規模經營集中，所有的農民居住向新型社區集中。“三合作”是指農民社區股份合作、土地股份合作、農民專業合作三種合作制形式，確保了在城鄉一體化發展過程中農民群體整體穩定?！叭y籌”是統籌城鄉產業發展規劃、統籌城鄉社會保障、統籌城鄉就業機制，使蘇州的城鄉一體化發展呈現出可持續性?！疤K州模式”注重解決城鄉經濟發展水平之間的差距，穩定順利實現了農村城鎮化改造，確保了農民利益，解決了政府主導、農民參與的問題，完成土地在城鄉間的流轉，城市獲得了發展空間，而農民獲得了經濟利益，促進了城鄉之間和諧發展。

三、我國農村土地制度改革的對策建議

目前我國現行農村土地制度業已嚴重制約了我國經濟發展，并暴露出諸多問題。借鑒國內一些地區的成功模式，我國土地制度的調整與改革應從以下方面進行改革，統籌兼顧，探索建立符合中國經濟發展水平和需要的土地制度。

（一）賦予農民完整而有法律保障的合法土地使用權

我國土地問題的核心是有保障的所有權、使用權。只有進一步確認并保護農民對土地的承包經營權，才能夠解決目前諸多制約因素和矛盾。在農村土地集體所有這一前提下，明晰產權主體需要強化使用權，使農民利益得到長期而有效的保障。在“穩定所有權、完善承包權、放活經營權”的前提下，對集體土地所有權、農民土地使用權、農民土地承包經營權進行確權，并給予登記頒證。穩定而有保障的承包經營權對擴大土地投資，實施集約經營、推進土地流轉、提高資源配置和實現集約經營，都將起到極大作用。一是使土地承包權穩定化。修改《土地管理法》的有關規定，以法律形式確認和維護農民的土地承包權。二是修改《土地管理法》中農戶宅基地及其房屋的規定。原農村只有宅基使用證，而房屋沒有所有權證是不完善的財產權，核發相關產權證書，允許市場交易、置換和進行銀行抵押。三是將集體所有的建設用地予以股權化。允許村集體組織在國家許可的情況下，通過土地市場交易、置換非農建設用地，以發展農村集體經濟。

（二）健全土地流轉機制與市場

建立完善的土地流轉機制，培育統一、開放、競爭、有序的土地產權交易市場，推動農地流轉的市場化進程。因地制宜實施多種土地流轉模式，建立有序的農地流轉市場，可通過“招拍掛”等競標方式來進行確定流轉對象和確定流轉價格。首先，在繼續確認土地承包經營制度的基礎上，進一步完善和規范現存口頭協議、官方行為等形式的土地流轉，才能順利實施土地流轉市場化改革。十七屆三中全會開始許可農民轉讓原承包為期30年的土地經營權，可以采取包括轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等多種具體形式，以實現土地規模效益，建立以市場化價格為核心的健康有序土地流轉市場。其次，市場是資源優化配置的有效手段和必經之路，在基于土地合法轉讓、明晰界定產權基礎上，充分發揮市場機制的調節作用。土地流轉市場形成和完善能夠讓農民或其代理人在自愿基礎上，主導成為配置土地資源的交易主體，真正實現合作共贏。

（三）強化農地使用權的排他性

破除農地所有權對使用權的顯性或隱性控制， 限制政府利用行政權力對土地的任意處置。征地作為國家的強制性權利，應嚴格限制于“公共利益需要”。必須遵守“征地按市價補償”的基本原則，尤其是給農民以足夠的土地征用補償，以保障被征地農民的利益。黨的十八大報告提出：“改革征地制度，提高農民在土地增值收益中的分配比例”，“促進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置”。由此可以看出農村土地流轉新動向：一是在政府供應土地模式上，增加農民在土地增值收益中分配的比重，甚至有消息稱，提高土地補償標準可能是現行標準的10倍以上；二是農民出售土地獲得溢價收益，由地方政府以稅收的獲取，以增加地方政府的積極性和實力。要嚴格界定公益性和經營性建設用地，逐步縮小征地范圍，并提出通過明確地界定公共利益來縮小強制征地的范圍。同時，要完善征地補償機制，合理確定征地補償標準，逐步轉向市價補償，使農民同樣享受市場化和城鎮化的收益。

（四）農村土地制度改革需要政策支持

我國目前土地制度改革必須在有效規避風險的基礎上，進一步深入探索農村社保體系完善、金融支持等相關制度改革。推進我國農村土地制度改革，必須做好：一是推進城鄉社會保障一體化進程，為土地流轉解除后顧之憂；二是推進農村金融體制改革，為農業土地經營和土地流轉提供資金保障；三是繼續加大政府對農村教育的政策支持和資金投入；四是加強農村基層的民主建設；五是防止非農資本侵害農民利益。全國統一土地市場的逐步建立，農村的融資渠道會逐漸增多，在這些資本參與農村建設的過程當中，要防止這些資本與民爭利、剝削農民。

我國農村土地制度改革的整體思路是在確定農民土地使用權的基礎上，多措并舉，積極建立土地流轉機制和市場，保障和擴大農民的生存權和發展權，將農村土地制度改革引向市場化之路。

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