中小河道非法采砂的成因、危害及治理對(duì)策

全家園

摘 要：近年來(lái)，對(duì)于長(zhǎng)江、淮河等重要干支流河道非法采砂的治理，取得了一定的成效，但中小河道非法采砂屢禁不止，嚴(yán)重影響著行洪安全及流域生態(tài)環(huán)境。該文以桐城市大沙河為例，分析了中小河道非法采砂的成因及危害，并初步探究了治理對(duì)策。

關(guān)鍵詞：桐城市大沙河；中小河道；非法采砂；成因分析；治理

中圖分類號(hào) TV85 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1007-7731（2014）20-91-03

近年來(lái)，隨著國(guó)家水法律法規(guī)的不斷完善，水行政執(zhí)法力度不斷加大，一、二級(jí)干支流河道的非法采砂現(xiàn)象在一定程度上得到了遏制。但由于基建及市政項(xiàng)目、房地產(chǎn)開發(fā)等對(duì)砂石資源的需求總量的不斷增加，在巨大的利益驅(qū)動(dòng)下，中小河道砂石資源的無(wú)序開采現(xiàn)象日益嚴(yán)重，甚至在堤防安全保護(hù)區(qū)內(nèi)、公路鐵路跨河橋梁上下游禁采區(qū)內(nèi)濫采亂挖，造成河床下降、堤腳沖刷、邊坡失穩(wěn)、橋梁承臺(tái)暴露等防洪及工程安全隱患，威脅著人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全。

1 桐城市大沙河及其防洪概況

1.1 地理位置 桐城大沙河位于菜子湖西部，發(fā)源于大別山南麓（岳西縣巍嶺鄉(xiāng)松毛尖），是菜子湖水系最大的支流，也是安慶地區(qū)桐城市、潛山縣、懷寧縣界河。沿途流經(jīng)潛山縣黃柏山區(qū)到沙河埠出山后，至尖刀嘴分成柏年河和人形河2支，流至烏魚宕匯合，過懷寧縣后于桐城市賭棋墩入菜子湖。

1.2 防洪任務(wù) 大沙河河道長(zhǎng)74.79km，自沙河埠出山后即有防洪任務(wù)，且防洪壓力主要在桐城市境內(nèi)，其防洪保護(hù)區(qū)從沙河埠以下至入湖口，涉及桐城市非公經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的青草、新渡、雙港3鎮(zhèn)和雙新開發(fā)區(qū)人口8.5萬(wàn)、土地141.1km2，以及橫跨人形河和柏年河的合九鐵路3.9km、滬蓉高速公路2.25km、206國(guó)道3.6km，尤以柏年河洪災(zāi)頻繁，防洪任務(wù)艱巨。

1.3 歷史洪水災(zāi)害 1954年以前，桐城市境內(nèi)大沙河沿河有108個(gè)圩口，幾乎每年都有圩口潰破。1954年因洪水較大，形成全面崩潰，造成嚴(yán)重?fù)p失。1954年冬天開始聯(lián)圩并圩，塞支強(qiáng)干，形成現(xiàn)在的大沙河堤防雛形。1969年，尖刀咀、王圩、彭謝灣3處堤防先后潰口，總長(zhǎng)度達(dá)2.95km，受災(zāi)耕地達(dá)7 513.33hm2，受災(zāi)人口6萬(wàn)余人，死亡73人，經(jīng)濟(jì)損失達(dá)4 576.21萬(wàn)元。1983年，桐城柏年河段八角亭、三保圩潰口，受災(zāi)耕地1 466.67hm2，受災(zāi)人口2.21萬(wàn)人，死亡4人，經(jīng)濟(jì)損失達(dá)2 760萬(wàn)元。2009年，大沙河雙港汪店、山明、周湖3段相繼潰口，受災(zāi)面積866.67hm2，受損房屋近500間，受災(zāi)人口1.4萬(wàn)余人，經(jīng)濟(jì)損失達(dá)4 200萬(wàn)元。2010年，柏年河青草鎮(zhèn)攔水堰段、嚴(yán)老屋和羅沖段、大橫山段、竹園小圩段等多處堤防漫頂潰破，淹沒農(nóng)田4 420hm2，損壞民房204間，受災(zāi)人口11.9萬(wàn)人，轉(zhuǎn)移安置人口4 200人，直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)1.64億元。

2 大沙河非法采砂成因分析

2.1 利益驅(qū)動(dòng)當(dāng)為首要原因 自20世紀(jì)90年代以來(lái)，隨著建筑業(yè)的不斷擴(kuò)張，各地對(duì)于河砂的需求量不斷上升，而大沙河砂以其獨(dú)特品性，被公認(rèn)為建筑材料中的上品，價(jià)格比一般的河砂要高，供不應(yīng)求，利益驅(qū)動(dòng)是非法采砂最直接的原因。非法采砂的手段與方法也是五花八門，但主要以采砂船為主，采砂船分為鏈斗式、抓斗式和吸砂泵式3種，其中以吸砂泵船采砂量最大，使用最多。2011年11月，針對(duì)大沙河下游桐城市與宜秀區(qū)界河內(nèi)的非法采砂，安慶市水利局組織了聯(lián)合執(zhí)法行動(dòng)，查獲的非法吸砂船據(jù)保守測(cè)算，l只吸砂泵船可采砂10t/h，產(chǎn)量一般為200t/d，按15元/t計(jì)算（除掉一切開支），收入可達(dá)3 000元/d。正是因?yàn)橛兄绱苏T人的暴利，一些單位和個(gè)人才不惜鋌而走險(xiǎn)，紛紛加入非法采砂行列。

2.2 非法采砂查處難度大 非法采砂已經(jīng)嚴(yán)重威脅到河道的行洪安全，破壞了流域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境。水法律法規(guī)明確禁止一切未經(jīng)批準(zhǔn)的采砂行為，《中華人民共和國(guó)水法》第39條規(guī)定：國(guó)家實(shí)行河道采砂許可制度。對(duì)于大沙河這樣已經(jīng)過度開采、河床嚴(yán)重下降的河道，水行政主管部門基本不會(huì)批準(zhǔn)采砂申請(qǐng)，因而盜采偷采成為采砂業(yè)主的必然選項(xiàng)，他們通常利用河道采砂流動(dòng)性大、隱蔽性強(qiáng)的特點(diǎn)，利用各種手法躲避執(zhí)法人員的查處。多數(shù)違法者利用夜間進(jìn)行非法采砂，并安排當(dāng)?shù)匾恍┘鹊美嬲咄L(fēng)報(bào)信，他們機(jī)動(dòng)靈活，總是和執(zhí)法部門打游擊。前述2011年11月安慶市水利局組織打擊的非法采砂業(yè)主，在桐城地界吸沙，宜秀地界設(shè)沙場(chǎng)，吸砂船在界河兩岸活動(dòng)，造成執(zhí)法權(quán)屬不清、行動(dòng)困難的局面，最后由安慶市水利局組織多部門聯(lián)合打擊才被取締。此外，河砂開采的巨大利益，使得個(gè)別地方政府把這一行當(dāng)看成了一本萬(wàn)利的“無(wú)煙產(chǎn)業(yè)”，進(jìn)而以收費(fèi)代替管理，變相鼓勵(lì)非法采砂；還有許多地方村、鎮(zhèn)普遍認(rèn)為流經(jīng)當(dāng)?shù)氐暮由笆羌w所有，往往把河床違法發(fā)包給采砂業(yè)主，收取高額承包費(fèi)，收取承包費(fèi)以后，就集體充當(dāng)保護(hù)傘，保護(hù)承包者非法開采河砂。

2.3 法律效力缺位，執(zhí)法力度不足 在打擊非法采砂行動(dòng)中，《安徽省河道采砂管理辦法》作為主要執(zhí)法依據(jù)，行政處罰是制裁的主要方式。執(zhí)法人員苦于沒有其他強(qiáng)制措施（如當(dāng)場(chǎng)沒收采砂工具、扣押采砂機(jī)械等），只能對(duì)違法當(dāng)事人進(jìn)行罰款，即使依據(jù)《安徽省實(shí)施中華人民共和國(guó)水法辦法》第47條規(guī)定，罰款上限也只有5萬(wàn)元，沒收違法所得，但實(shí)際中可操作性不強(qiáng)（無(wú)賬目可查，金額難以查實(shí)），而且行政處罰整套程序走完需要3～4個(gè)月時(shí)間，對(duì)當(dāng)事人明顯缺乏震懾。情節(jié)嚴(yán)重的，是否構(gòu)成犯罪，相關(guān)法律法規(guī)無(wú)明確界定。

3 非法采砂的危害分析

3.1 對(duì)堤防安全造成直接危害 濫采亂挖河道砂石，亂棄尾石，無(wú)疑在一定程度上改變了河勢(shì)穩(wěn)定和水流方向，使得河床沖淤失去平衡，控導(dǎo)工程脫流，許多重要堤防的險(xiǎn)工、險(xiǎn)段不斷增加，汛期可能發(fā)生滑坡、崩岸等險(xiǎn)情，對(duì)防洪安全構(gòu)成了極大威脅。2010年7月11日的特大洪水使得桐城大沙河7處漫堤潰破，給沿河群眾、企業(yè)造成了重大損失。以沿河雙港鎮(zhèn)為例，該鎮(zhèn)山明村羅沖、新埂、大橫山鋪組3處漫堤決口，長(zhǎng)度達(dá)400m，民畈村新河、大埂組2處漫堤決口，長(zhǎng)度約200m。大沙河決口總長(zhǎng)度800m左右，內(nèi)圩水淹區(qū)決口則無(wú)法統(tǒng)計(jì)。淹沒農(nóng)田3 200hm2，直接經(jīng)濟(jì)損失測(cè)算為6 000萬(wàn)元。房屋倒塌25戶、120余間，深水區(qū)房屋倒塌情況及財(cái)產(chǎn)損失巨大，淹沒區(qū)電力、通信、道路、橋梁、涵閘、供水完全受損。此外，受上游潰口來(lái)水影響，該鎮(zhèn)蕭山工業(yè)園、雙港塑料工業(yè)園大部分被淹，損失慘重，完全淹沒工業(yè)企業(yè)19家，估算直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)9 000萬(wàn)元。此外，非法采砂破壞沿河通信設(shè)施、輸油、氣、水管道、跨河橋梁等工程的事件也時(shí)有發(fā)生。endprint

3.2 對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成嚴(yán)重影響 以桐城市境內(nèi)柏年河（大沙河一支）為例，濫挖亂采等行為直接導(dǎo)致了柏年河河床下切，水位下降，引、提水難以保證，嚴(yán)重影響了流域內(nèi)供水、灌溉體系，影響了水工程效益的正常發(fā)揮。2012年1月5日，新安晚報(bào)以《一言難“禁”農(nóng)田變成采砂場(chǎng)》為題，曝光了桐城市大沙河青草段非法采砂的亂象，文章提及由于非法采砂，河床下降，導(dǎo)致一些橋梁基礎(chǔ)部位暴露，田腳高于河床，致使良田干涸，不少村民只好改種旱作物。

3.3 對(duì)社會(huì)治安造成負(fù)面效應(yīng) 桐城市大沙河中的砂石是上好的建筑材料，一般參與非法開采的，基本是當(dāng)?shù)氐摹昂萑思庾印薄ⅰ靶』旎臁保麄円苑欠ㄊ侄文踩”├蔀楦辉簦@失公平。在采砂的集聚區(qū)，為爭(zhēng)奪采砂點(diǎn)，常常發(fā)生打架斗毆現(xiàn)象。車輛超載運(yùn)輸砂石，壓壞路面，造成各種矛盾糾紛、信訪案件不斷。與此同時(shí)，因砂石料開采后，砂坑不回填，溺水事件也有發(fā)生，對(duì)當(dāng)?shù)卮迕裆踩苯訕?gòu)成威脅。

4 治理對(duì)策

4.1 聯(lián)合執(zhí)法，高壓嚴(yán)打 2010年“7.11”大暴雨造成嚴(yán)重的潰堤之后，桐城市委、市政府高度重視，下定決心把大沙河治理作為市委、市政府工作的重點(diǎn)工作來(lái)抓。為了從根本上提高大沙河的防洪能力，桐城市積極爭(zhēng)取到國(guó)家專項(xiàng)資金1億元，對(duì)大沙河河堤進(jìn)行了除險(xiǎn)加固。為打擊大沙河非法采砂頑癥，遏制大沙河采砂活動(dòng)日益泛濫勢(shì)頭，保障大沙河防洪及涉河工程安全，2010年汛期前，桐城市人民政府根據(jù)《中華人民共和國(guó)水法》、《中華人民共和國(guó)河道管理?xiàng)l例》、《安徽省河道采砂管理辦法》等法律法規(guī)規(guī)定，發(fā)出《關(guān)于開展大沙河非法（下轉(zhuǎn)95頁(yè)）（上接92頁(yè)）采砂專項(xiàng)治理活動(dòng)的通告》。內(nèi)容如下：（1）自通告之日起，大沙河河道內(nèi)禁止任何采砂設(shè)備、運(yùn)輸車輛進(jìn)入，沿河各鎮(zhèn)立即組織人員封堵入河采砂通道，恢復(fù)岸堤原貌；（2）對(duì)非法運(yùn)輸、偷采、盜采河砂的車輛，經(jīng)查實(shí)后，由水利、公安部門依據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)，予以處罰；（3）對(duì)非法采砂業(yè)主及其他參與人員，違反《治安管理處罰法》的，依法移送公安機(jī)關(guān)，予以治安處罰；觸犯刑律的，依法追究刑事責(zé)任。同時(shí)成立了以政府辦牽頭的打擊非法采砂領(lǐng)導(dǎo)小組，多次組織成員單位（公安、交警、國(guó)土、水利、監(jiān)察、沿河鎮(zhèn)政府等）的執(zhí)法人員，對(duì)大沙河的非法采砂進(jìn)行了全面的打擊整治，通過開展突擊行動(dòng)，沿河青草鎮(zhèn)、新渡鎮(zhèn)、雙港鎮(zhèn)關(guān)停沙場(chǎng)15處，拖離或拆除吸砂船9條，處理違法行為人29名。3a來(lái)的高壓嚴(yán)打態(tài)勢(shì)，使猖獗的非法采砂得到了初步遏止，大規(guī)模機(jī)械化開采基本絕跡。

4.2 常態(tài)管理，鞏固成果 桐城市人民政府多次召開相關(guān)職能部門、沿河鎮(zhèn)負(fù)責(zé)同志參加會(huì)議，專題研究禁采整治方案，明確各單位職責(zé)，相關(guān)鎮(zhèn)政府按照“屬地管理”的原則，加強(qiáng)對(duì)大沙河河道的日常管理，對(duì)下河道口設(shè)障封堵，切斷非法采砂的源頭。安排執(zhí)法力量，在茅青路和陶驛村設(shè)立2處檢查站，查驗(yàn)砂石運(yùn)輸車輛的票據(jù)，無(wú)票據(jù)證明其合法來(lái)源的，卸載后接受處罰。公安、交警和水利部門聯(lián)手常態(tài)化執(zhí)法，加強(qiáng)路面巡查，堵截非法開采的砂石運(yùn)輸通道，斬?cái)嘀虚g環(huán)節(jié)。通過綜合整治，非法采砂案件發(fā)生和舉報(bào)數(shù)量直線下降。

4.3 疏堵結(jié)合，探索新路子 水行政主管部門加大宣傳力度，普及法律常識(shí)，在堤頂或?yàn)┑卦O(shè)置禁止采砂警示標(biāo)牌，結(jié)合水法宣傳周，向沿河村民廣播水法律法規(guī)條文，發(fā)放宣傳單，使群眾知法守法，營(yíng)造全社會(huì)保護(hù)堤防、保護(hù)水工程的良好氛圍。在河道采砂管理上，既要嚴(yán)打嚴(yán)防，也要疏堵結(jié)合，政府要引導(dǎo)采砂業(yè)主合法開采砂石資源，如編制河道采砂規(guī)劃、劃定可采的范圍和時(shí)間、非河道內(nèi)的砂石資源利用等，充分滿足市場(chǎng)需求。此外，桐城市還積極探索打擊非法采砂的新路子，一是在偷采盜采易發(fā)區(qū)域、運(yùn)沙車輛必經(jīng)道路卡口安裝視頻監(jiān)控，逐步實(shí)現(xiàn)遠(yuǎn)程管理；二是結(jié)合除險(xiǎn)加固工程，以護(hù)岸、生態(tài)混凝土護(hù)坡等措施，覆蓋下河道口；三是成立專門的河道管理機(jī)構(gòu)——大沙河管理委員會(huì)，集中行使管理權(quán)，取代部門聯(lián)動(dòng)執(zhí)法機(jī)制，管理更加高效快捷。

參考文獻(xiàn)

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[2]馬洪山.亳州市河道采砂管理問題探析[J].中國(guó)水利，2009，22.

（責(zé)編：張宏民）endprint