構建“公共管理與服務行政體制模式”

梁華　范馨元

摘 要： 近十年來，我國政府模式正逐步從以政府為中心的命令型向以滿足公眾需求為核心的服務模式轉變。特別是黨的十八屆三中全會以來，“推進治理體系和治理能力現代化”、建設“法治政府和服務型政府”等概念的提出，為我國政府構建行政管理模式指明了方向。未來我國政府要構建“公共管理與服務行政體制模式”，各級政府應界定清楚并且全面正確履行政府的職能；嚴格依法服務，用法治思維解決問題；優化行政組織結構，理順政府職責關系；加強公務員隊伍建設，更加有效地發揮政府的作用。

關鍵詞： 公共管理； 服務行政； 模式

中圖分類號： D523 文獻標識碼： A 文章編號： 1673-9973（2014）04-0045-04

模式設計與構建是政府行政管理的核心內容，是理性的頂層設計。不斷探索和創新適合本國國情的行政模式，是所有政府改革與治理的永恒主題，所以，歷來受到各國政府的高度重視。近十多年來，我們國家的體制機制創新也得到空前重視，尤其是黨的十八屆三中全會以來提出“治理”的概念，要建立“法治政府和服務型政府”，這些理念為我國政府構建行政體制模式指明了方向。

一、我國行政體制模式從命令型轉向服務型

總體來說，我國行政體制從以政府為中心的管制、命令模式向以滿足公眾需求為核心的服務模式轉變。

建國初期，我國政府模式設計主要是借鑒前蘇聯建立高度集中的經濟政治體制，結合我國歷史上形成的政府管理傳統與理念，政府管理過程中具有明顯的管制、命令等特征。高度集中配置資源在積貧積弱的年代，有利于集中力量辦大事，曾經起到了一定的積極作用。但是隨著社會主義市場經濟的深入推進，政府依然大包大攬，已不合時宜。黨的十八屆三中全會提出“市場經濟在資源配置中起決定性作用”，更加注重激發市場、社會活力，更加注重規范和界定政府職能。而且，隨著大量社會事宜被納入政府的議程，公共管理逐漸淡化了階級統治、支配的功能與色彩，各國開始重新界定和規范國家與社會、政府與市場的邊界，改革趨向演變為“更少的政府，更多的治理，更有效的治理”，更加關注政府的公信力和對公眾訴求的回應能力，[1]更加強調政府的社會管理和公共服務職能，關注公民生存和發展權利。

事實上，我們國家近十年來，尤其是科學發展觀、和諧社會和服務型政府等理念和戰略的提出，為政府模式的構建指明了方向。黨的十八屆三中全會決定提出要建設法治政府和服務型政府，進一步明確了政府治理模式構建的基本趨向。隨著轉型期社會矛盾的凸顯，公眾訴求的多元化、層次化，各級政府更加注重對公共服務供給方式的調整和創新，在提高服務質量的同時，引入企業、社會力量參與供給，以更為柔性化和針對性的公共治理方式來實現社會的和諧發展，建立人民滿意政府，正如習近平同志所承諾的，“人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標”。主要體現在加大民生投入力度，推進基本公共服務均等化，使用的手段由管制、命令的管理式向行政指導、合同購買等治理方式轉變，更加注重以柔性化方式激發社會的活力。更多地關注弱勢群體和社會邊緣人群，發揮社會組織矛盾“緩沖器”、“調節器”的作用，構建政府與社會組織協作互補的良性互動機制。

可以說，我國行政體制模式構建的發展趨向是更加強調公共管理，更加強調依法服務。因此，筆者提出我國政府改革的目標將是逐步構建和完善“公共管理與服務行政體制模式”。

二、“公共管理與服務行政體制模式”的內涵界定

公共管理是以政府為核心的公共部門整合社會的各種力量，廣泛運用政治的、經濟的、管理的、法律的方法，強化政府的治理能力，提升政府績效和公共服務品質，從而實現公共的福利與公共利益。[2] 黨的十八屆三中全會強調要激發社會組織的活力，這極大地拓展了社會組織的生存和發展空間。但是，我們也應該認識到，社會系統復雜龐大，尤其在我國，人口眾多、民族眾多、疆土遼闊、城鄉、區域發展不均衡，不同階層、群體差異明顯，訴求多元復雜，解決一些涉及面寬、區域性強的矛盾和問題，單靠政府的力量是遠遠不夠的，一定需要全體人民的共同參與。而且，在這種復雜體系的治理中，確實需要統帥，否則會一盤散沙，所以，黨和政府是領導，是職責主體。[3] 但是，這絕不是否定或忽視其他力量。因為方方面面的矛盾和問題涉及的利益相關者眾多，有的甚至是關系到全體民眾的切身利益，比如，空氣質量的提高，需要全社會成員的積極參與。

服務行政是政府公共部門在運行和發展中遵循“人本”理念、積極回應公眾訴求，以責任意識為先導，以法律法規為準則，提供優質公共服務，維護公共利益的新型治理模式。更加注重規范政府行為，增強權力運行的公開透明度，構建服務行政模式，“即提供基本公共服務是政府的職責，享受基本公共服務是公民的權力”；各級政府致力于不斷擴大基本公共服務的范圍，向提供優質服務轉變。更加注重對公眾訴求的積極回應，塑造政府公信力。更加強調將各項民生指標落實到位，績效考核也加大社會管理和公共服務指標的權重。更加注重調動公眾參與的積極性，提供各種參與渠道和參與機會。[4]

可以說，公共管理與服務行政體制模式更強調互動、參與、合作、協商、法治、公開、透明、體制機制創新等特點，這些特點也更具有現代化的治理特征。

三、構建“公共管理與服務行政體制模式”的基本要求

公共管理與服務行政體制模式符合現代化的治理理念，其基本要求是：適應推進國家治理體系和治理能力現代化的整體部署和要求，以中國特色社會主義理論體系和黨的十八大、十八屆三中、四中全會以及習總書記系列講話精神為指導，提高政府治理能力和治理水平，重塑政府形象和增強政府公信力，全面正確地履行政府職能，使政府職能定位更加細化，政府機構設置更加科學，政府權力邊界更加明確，政府行為準則更加規范，政府運行成本更加合理，切實轉變政府職能，建設具有中國特色的法治政府和服務型政府。

（一）全面正確履行政府的職能

黨的十八屆三中全會決定中涉及的政府職能和作用可概括為“宏觀調控、市場監管、公共服務、社會管理、環境保護”，切實轉變政府職能，營造良好的發展環境，提供更加優質的公共服務，促進社會公平正義，更好地發揮政府的作用。

1. 創造良好的發展環境。“發揮市場在資源配置中的決定性作用”，建立有限政府，明確政府與市場、與社會的邊界，以及規范協調彼此合作事宜，做到既各自運行，又相互銜接。明確政府職責主要是制定宏觀調控政策，簡政放權，放低市場準入門檻，深化行政審批制度改革，加強對各行各業的事中事后監管，創造良好發展環境。加強資源生態環境保護，發展不能以犧牲環境作為代價，良好的生態環境是經濟社會可持續發展的前提。創新公眾參與監督平臺，為公眾參與提供機會。創新參與方式，尤其是創新媒體參與方式，發揮媒體和公眾的監督職能。

2. 提供優質的公共服務。推進基本公共服務均等化，尤其保障農民、農民工，留守老人、婦女、兒童等人群的服務。不斷擴大基本公共服務的范圍，可以嘗試先在縣域內提升服務供給水平，比如，陜西神木縣的免費醫療，寧陜縣的免費教育。然后可以走一條由縣到地市再到省乃至全國逐步擴大均等化范圍的路子。激發企業、社會組織服務社會的活力和熱情，發揮政府與社會組織合作互補的作用，政府可以通過減免稅收、購買服務等方式促進社會組織的發展，尤其是引導社會組織關注社會特殊人群、弱勢群體、邊緣人群，避免出現管理的真空狀態。

3. 維護社會公平正義。社會公平正義是社會各階層利益均衡的結果，也是生活在特定環境下人們的主觀感受。所以，包括客觀、主觀兩個方面的因素。一些不公平不公正的現象，比如，拼爹、炫富，尤其是富起來的方式和手段不合法律法規，社會流動的渠道受到錢和權的左右，嚴重破壞社會規則，這些現象更加激起公眾的不滿，增加了公眾的不公平感，尤其是在競爭中獲益較少的群體。對老百姓廣為詬病的有失公平公正的行為，各級政府要出臺法律法規予以規范，更要帶頭執行，起到積極示范作用。

（二）依法服務，用法治思維解決問題

轉型期矛盾錯綜復雜，千頭萬緒，如果納入法律途徑予以解決，就能理順思路了。黨的十八大報告提出到2020年要基本建成法治政府。黨的十八屆四中全會，將依法治國納入主要議程，空前重視，令人鼓舞。公共管理與服務行政體制模式必須是構建依法為市場為社會提供服務的政府。

1. 完善政府立法，為政府服務提供法律依據。今年是全面深化改革的元年，在全面深化改革的過程中還有許多的不確定性，需要加強頂層設計，一些領域法律法規還是空白狀態，還有一些領域法律法規不健全不完善，要加強立法。使政府各項工作有法可依，有據可循，要明確“法律不授權，政府無職權”，更加理性地推進改革。所以，有法可依是有法必依的前提。政府在加強市場監管方面立法的同時，注重社會治理、公共服務方面的立法，特別要做好應對各種突發事件，民生權益保障，特殊人群、社會邊緣人群等權益保障，促進就業和暢通社會流動渠道，互聯網參與、生態環境治理等方面的立法。政府立法還要進一步創新工作方法，堅持公開、民主，征求專家、公眾，特別是利益相關者參與，確保所立之法成為真正體現人民的意志、保障人民權利的善法。

2. 強化法律意識，嚴格依法行政。一些政府工作人員對法律、政策權威還缺乏足夠尊重，法律意識還比較淡薄，“官本位”思想還比較嚴重，還存在一些“門難進、臉難看、事難辦”的問題，還存在一些“上有政策，下有對策”的問題，重權力輕責任、重命令輕服務的現象，這與建設服務型政府的要求是相背離的。要加大力培育行政機關工作人員的憲法和法治意識，推動政府從“權力本位”向“責任本位”轉變，從偏重行政控制向現代化的公共治理轉變，把遵守憲法和法律作為解決問題的基本思路，大力推進依法行政，積極營造懂法、守法、用法的良好氛圍。培育全社會的依法自治能力，政府工作人員率先垂范，降低社會運行成本，提升了政府公信力。

3. 嚴格責任追究，強化社會監督。“責任是法律的生命”。要依法嚴肅查處違法決策、違法制定規范性文件、有令不行、有禁不止、失職瀆職、貪污腐敗等突出問題，嚴格追究有關人員的責任。責任追究不能流于形式，不痛不癢。比如，頻頻曝光的事故責任人“臨時工”事件，廣受老百姓詬病，往往是對當事人處理嚴，對負有領導責任的領導干部處理輕甚至不處理，這種責任追究往往起不到警醒作用，反而，讓責任人心存僥幸。要進一步推動制度創新和管理創新，加快政府治理方式向規范有序、公開透明、便民高效、權責一致轉變。建立科學合理的政府績效評估制度，不再唯GDP論，加大社會管理和公共服務指標的考核權重。健全干部能上能下，能進能出的制度。完善和保障媒體和公眾的監督權，督促政府依法服務。

（三）優化行政組織結構，理順政府職責關系

1. 規范部門職責，合理調整機構設置。以大部制改革作為機構改革的切入點，最大限度地避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理，從而提高行政效率，降低行政成本。除了中央各部門繼續推進大部制改革外，一些省級地方政府在與中央對口的原則下因地制宜；一些縣市級政府也在積極探索適合自身情況的大部制模式，并不是簡單地合并職能相近的部門，而是本著解決當地實際問題的原則，大膽創新實踐，為政府機構改革，尤其是縣級政府機構改革提供了參考的樣本。比如，決策—執行—監督相分離的深圳模式，黨政合署的順德模式和根據實際需要設置職能和機構的隨州模式；還有，一些鄉鎮政府機構改革試點設置黨政綜合辦公室，這些都是地方政府的積極探索，目標是切實轉變職能，更好地為當地公眾、企業、社會組織等提供服務。縣級政府、鄉鎮政府屬于我們通常講的“最后一公里”，機構改革能不能實現預期目標，各項政策能不能落實到位，很大程度上取決于地方政府甚至是最后一公里的基層政府。因此，基層政府的機構調整意義重大。

2. 合理劃分不同層級政府的職權，突出各級政府管理和服務重點。區分細化中央政府和各級地方政府的職能，各級政府職責劃分應該各有側重、相互銜接，不能簡單追求上下對口，職能同構。[5]宏觀層面的中央政府應側重政策規劃、環境營造；中觀層面的省級政府主要是制定和出臺本地區發展規劃和法規政策，細化中央各項部署。促進本省區域協調發展和產業結構優化升級，不斷推進人的城鎮化。加大對社會管理和民生服務領域的財政支出，加快形成覆蓋城鄉的基本公共服務體系。進一步理順省、市、縣、鄉政府的職責關系，引導強縣擴權，加快省直管縣步伐；市縣政府職責應重在落實中央和省級政府出臺的各項方針政策和法律法規。加強市場監管，統籌城鄉發展，推進城鄉基本公共服務均等化建設，更加注重維護社會公平正義，因為小范圍的不公更容易引發不滿。鄉鎮政府工作重點是推進社會主義新農村建設。加強對農民的政策服務，推廣農業新技術，著力應對農村空心化問題，區分鄉鎮政府與村民自治組織的職權范圍，構建互動銜接機制，注重發揮基層自治組織的積極作用。比如，不同層級政府的社會管理和公共服務方面的職能也是不一樣的。包括中央政府、省政府、地市政府、區縣政府、鄉鎮政府，近幾年，我們整體上對社會管理的重視程度明前增強，中央管的更加宏觀一些，主要是政策規劃、法律法規出臺和完善；省級中觀層面主要是細化國家的法律法規和決策部署，構建本省的社會管理與公共服務體系，比如，陜西省的兩個80%，即財政收入的80%和新增財政的80%用于改善民生，加大政策引導和財政投入力度，出臺細化目標責任考核指標；區縣鄉鎮政府的職能定位就是重在執行，創新落實政策的載體，處于政策執行的最后一公里，處于與老百姓打交道的第一線，其社會管理職能更加突出。隨著社會管理重心下移，一些社會管理任務下放到基層，比如，群體性事件、其他突發事件和食品藥品監管等要求屬地化管理，對于基層政府來說，執行落實好中央、省級政府的各項政策規定，處理好政府與社會的關系是更迫切的需求。

（四）加強公務員隊伍建設

當前，一些政府公務人員的失范行為產生了極其消極的社會示范效應。“人治”、“官本位”現象較為突出。規則意識淡薄，處理問題找關系，辦事求人比較普遍，被求的人往往還得求助于別人，形成錯綜復雜的人際交往網絡，極大地增加了社會運行成本，也惡化了社會風氣。權力在運行中還存在一些不受節制的問題，以言代法、以權壓法、徇私枉法等事件層出不窮。一些領導干部拉幫結派，玩弄權術，利用國家權力互利互惠，相互包庇，有些人寧愿違法都不愿意違背領導意見；一些黨員干部習慣當“老好人”，辦事喪失原則，八面玲瓏，誰都不得罪；一些干部擇利而交、擇權而交、擇富而交，在此過程中變的人格分裂，“一面勤勤懇懇，一面貪污腐化”，“當面一套，背地一套” [6]，久而久之，工作熱情遞減，人際關系復雜，公權力也發生了異化。凡此種種，都嚴重影響了政府的公信力，損害了公共利益，這些都與依法治國、依法服務的理念相去甚遠。

公務員隊伍是構建“公共管理與服務行政體制模式”的主體，其品性和能力直接影響政府的公信力，也影響著整個社會的宏觀運行環境。所以，要強化公務員隊伍建設。

1.加強公務員隊伍制度化、法制化建設。嚴格規范公務員行為，健全公務員激勵、約束機制和進入、退出機制，構建公權力運行的公開透明和監督制約機制。近年來，各地在公務員財產申報、公開方面都有一些積極地嘗試。黨的十八屆三中全會提出，“推行新提任領導干部有關事項公開制度試點”。可以說，已經找準了約束規范公權力的著力點和突破口，應進一步擴大試點的范圍、提高試點的政府層級。

2. 加強公務員職業道德建設，突出強調公務員隊伍對整個社會的積極示范作用。公務員代表政府形象，良好的職業形象對社會公眾起著積極的示范作用，打造忠于國家、服務人民、恪盡職守、公正廉潔的公務員職業形象無疑為企業、社會組織以及公民個人等樹立榜樣。政府公務員要“常修為政之德，常思貪欲之害，常懷律己之心”，塑造良好的職業形象，只有這樣，才能“譬如北辰，眾星拱之”。

3.繼續擴大培訓干部的規模和力度，營造良好的學習氛圍。督促干部不斷追求卓越，提高素質，陶冶性情，努力具備符合時代要求的知識結構。引導干部形成正確的世界觀、政績觀和權力觀，倡導誠信謙虛、簡樸高尚和不負此生的生活。

參考文獻：

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地方實踐的思考[M].北京：中國人民大

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[4]魏禮群.建立和完善中國特色社會主義

行政管理體制——行政管理體制改革

30年回顧與前瞻[J].國家行政學院學

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[6]喬翠霞，魏聯合.關注領導干部生活狀態

[J].學習時報，2014，（9）.

[責任編輯、校對：楊栓保]