公共財政支持下海南旅游線路開發研究

官珅　李云海

[提要] 隨著海南國際旅游島建設的深入推進，新的市場需求呼喚海南旅游推出新的旅游產品和旅游線路。新的旅游線路的開發是綜合性旅游開發，需要景點、景區等一系列的項目配套，投入巨大，離不開財政的支撐。海南要進一步完善旅游財政政策、創新旅游財政手段，對旅游線路的開發起主導和先導作用，積極推進海南旅游線路開發。

關鍵詞：海南；財政；旅游線路；開發

本論文受海南省科技項目資助（編號：ZDXM20130102）

中圖分類號：F59 文獻標識碼：A

收錄日期：2014年10月11日

海南以熱帶、生態、海島、海洋為主要特色的復合型資源為中國獨有、世界稀缺，加上深厚的人文資源和濃郁的黎苗風情也極具特色，從而為多樣性的特色旅游線路開發提供了最為優越的條件。隨著各種各類游客的增多，旅游島迫切需要開發出多樣化的旅游線路來滿足市場個性化需求。海南要充分發揮財政職能，深入挖掘和整合旅游資源，打造出具有主題特色、品牌效應和強勢吸引力的旅游線路，這對構建海南嶄新的旅游格局、提升旅游島魅力是十分緊迫的任務。

一、海南的旅游資源為旅游線路開發提供了優越的條件

（一）海南豐富優良的旅游資源。旅游資源是旅游線路開發的基礎，全面深入認識海南旅游資源的優勢，對海南旅游線路的開發設計有著特殊的作用。海南擁有豐富的旅游資源，包括熱帶濱海風光、陽光沙灘、山岳雨林、海洋景觀等。海南旅游資源涵蓋了按國家《旅游資源分類調查與評價》（GB/T18972-2003）的分類方法中全部的8個主類、31個亞類中的30個和155個基本類型中的135個。海南還擁有該標準分類沒有列入的“太空旅游資源”主類及兩個亞類。海南旅游資源豐富，有很多在世界上都十分知名。不但全國自然生態看海南，而且人文旅游資源也十分獨特，如海南的貶官文化、移民文化，深具海南特色的天涯文化、女性文化、民族文化、海洋文化、華僑文化等。如此諸多的頂級旅游資源，經過挖掘、整合和提升，賦予地域的文化內涵。然后由旅游經營部門利用交通線串聯起若干旅游點或旅游城市（鎮），形成具有特色和合理走向的旅游線路，使旅游者能在一定的時間獲得最大的觀賞、體驗和休閑的效果，對旅客將產生很大的吸引力。

（二）海南旅游產品和旅游線路現狀。海南建省25年來，旅游業已迅速發展成為最具特色、最具影響力的產業。2012年接待游客達3，200多萬人次。旅游產品日益豐富，旅游線路各具特色。在旅游線路的開發上，已經推出了藍色浪漫之旅、熱帶雨林探奇之游、黎苗文化之旅、瀟灑高爾夫之旅以及科普旅游、紅色旅游、醫療旅游等。隨著粵海通道的開通、東線高速鐵路的建成、文昌航天衛星城的落成和三沙市的成立，海南旅游又增加了新的天地。海南正在重點開發海上旅游線路，海口至三沙市的游輪線路即將開通、海南正在爭取國家同意開通西沙郵輪旅游線路，積極謀劃環海南島海上旅游和直通東南亞臨海國家的旅游，航天科技旅游和航天體育旅游等都在積極的探索之中。海南在傳統旅游線路改造和新旅游線路開發上取得了喜人成績，但仍存在很多不容忽視的問題，主要表現在旅游線路開發層次淺，大多數僅停留在觀光旅游上，休閑度假產品少；旅游資源開發單一，缺乏系統性、整體性和融合性；較單純依賴自然資源而缺少文化內涵以及真正在國際上有影響力的旅游線路少，等等。

海南目前旅游線路大都選擇了東部濱海地區，旅游觀光行程以五天四晚或三天二晚游為主，傳統的“海口—興隆—三亞”的“半島游”模式仍起主導作用。在國內各大旅行社設計的海南旅游線路中，幾乎都有天涯海角景區。但多年來，在旅游市場中流傳著“來海南，不到天涯海角會后悔，到了天涯海角更后悔”的傳言仍在流行。以東坡文化、濕地公園、儋州調聲為代表的海南西部人文生態旅游資源，以及中部的熱帶雨林、黎苗風情等都較少出現在旅游線路中，而較為分散但價值很高的人文旅游資源更是難以進入旅游線路。海南人文旅游資源稟賦好，如五公祠、海瑞墓、秀英炮臺等，都是知名度很高的文物古跡，由于缺乏對其深度挖掘、拓展與包裝，這些景點顯得孤立單薄，加上交通不便等因素，使這些景點都備受冷落。作為全國重點文物保護單位和國家AAA級景區的五公祠，游客接待量已從2000年后逐年下降，大門售票處已較少看到旅游團隊的大巴車，多數是零散的游客；海瑞墓是AA級景區，每日游客約有散客幾十人至200人左右，團隊已很少見；而國家級文保單位“秀英炮臺”已基本上處于關門狀態。海南現有的旅游線路主要呈現海岸沙灘和雨林等自然景觀，已難以滿足國際旅游島建設引發的高端游客和休閑度假游客的需要。

二、以真正全方位的思維積極構建海南旅游線路體系

根據海南旅游資源的分布和特點，把握旅游資源開發利用的整體性和個體性，發揮旅游資源總體優勢和個體特色，把資源的稀缺性和不可替代性發揮到極致。海南旅游線路開發應以真正意義上的全島游方式，統籌開發濱海旅游、海上旅游、空中旅游、熱帶雨林旅游等資源，系統整理和包裝全省文物景點和非物質文化遺產，不斷挖掘和豐富旅游產品文化內涵，構建多樣化、品牌化的旅游產品體系，打造旅游黃金線路和文化旅游的精品線路，特別要在獨特線路如三沙旅游、海上旅游中突出特色和提升品位。

（一）南北縱向統籌。海南旅游一直以來北冷南熱，主要原因是瓊北地區的旅游景點規模小、較為分散、容量差，整體規劃不足。瓊北旅游圈包括省會城市海口以及文昌、瓊海、儋州、定安、澄邁、臨高6個市縣，在海南旅游版圖中占半壁江山。瓊北歷來是海南的文化區，歷代名人輩出、村莊古老、景觀奇特，是廣東游客最喜愛的旅游目的地。瓊北旅游圈并不缺乏旅游資源，如海口有火山口、紅樹林及海底村莊等獨特的旅游資源，定安和澄邁也都有自己豐富的旅游資源，但這些景點景區都是點狀開發，布局孤立，挖掘不深，宣傳不力，導致其知名度不高。瓊北旅游線路要深度挖掘整理其獨特的人文、歷史、鄉村、民俗等資源，設計出一系列歷史品讀之旅、尋古今名人之旅、村莊古老之旅等主題產品，以及適合自駕車游、家庭游等特色差異化產品。如文昌可著力全面打造宋慶齡故鄉的女性文化，包括擴展宋慶齡故居，建造宋慶齡廣場、宋慶齡學校、宋慶齡研究院等，形成一定規模，全面提升其價值和魅力。

（二）東—中—西橫向統籌。海南旅游的另一個缺陷是東熱西冷，要用東—中—西橫向統籌的思維改變這種狀態。海南島東部有一流的海岸線，旅游線路以東線高速公路和鐵路為線聯起海口、瓊海、萬寧、陵水、三亞各點，形成以海口和三亞為南北增長極的空間結構，但各點上游客的停留時間不足，多為游客過路不過夜。東部建設要采用從線到面的擴展，在各市縣建設各具特色的旅游地區，以吸引過路游客駐留。

海南島的中部主要是少數民族聚居的山區市縣。旅游資源有山野溫泉、熱帶雨林、民俗風情，等等。但目前中部地區的旅游資源可以說是“養在深閨人未識”，旅游的開發很不到位。中部旅游資源和線路的開發要在保護中有所作為，要建設一個類似美國黃石國家公園的“五指山國家公園”。“五指山國家公園”主要包括五指山為中心的中部熱帶森林地區。在該區域內，堅持保護第一性和社會公益性的原則適度開發，形成系列的休閑度假、怡情養生、緑色生態教育和生態旅游等項目。

海南島的西部開發要發展特色鮮明的國際旅游島“金色西岸”。尖峰嶺旅游區、霸王嶺旅游區要突出打造“熱帶雨林休閑游”、龍沐灣、棋子灣要打造“海上觀光游”、千年古鹽田等品牌；旅游區要突出打造“人文古跡游”、“熱帶特色農業觀光游”等品牌，建設好東坡書院、松濤天湖、石花水洞等獨特的景點，形成集人文古跡、農業觀光于一體的旅游度假區。同時加快臨高角旅游區、漁港風情區的開發建設。

（三）內陸和近海的環形統籌。實現內陸和近海的環形統籌，就是利用海南東環高鐵和將建成的西環高鐵的環島交通便利，推進環海南島陸地濱海旅游。俄羅斯是目前海南旅游最大的境外客源地，俄羅斯游客對三亞情有獨鐘，要設計“一日游”產品，將俄羅斯游客旅游目的地由三亞向北延伸至博鰲、海口，并向西延伸至樂東、昌江、那大等地；海口也要組織把省內外客源分流到臨高、那大、昌江等地，采取多種方法形成陸地環島旅游，讓游客環島體驗到海南豐富的自然資源風光和鄉土人文。在推進陸地形成環島旅游的同時，要開發以環海島的近海觀光、探奇與休閑為目的的環島游船旅游，讓游客領略海南島數千里近海的碧波萬頃和驚濤拍岸的奇觀，以及體驗在風平浪靜時碧波蕩漾的海灣的那份寬闊與寧靜。

（四）海、陸、空空間統籌。海南管轄的南中國海有300多萬平方公里的海域，是真正的海洋大省。海南的陸地旅游已成為全國知名的旅游目的地。此后，要把游客的注意力從陸地吸引到海上，從近海吸引到遠海，讓旅客見識真正的汪洋大海。要開發至西沙及相關島嶼的南中國海巡航觀光旅游和以相鄰的東南亞國家為目的地的海上絲路旅游等。還要利用國家開放低空空域的有利條件，向空中要旅游資源，大力發展海南的直升機游覽和航空體育表演等空中旅游活動，形成海、陸、空立體旅游線路體系。

三、充分發揮財政職能，積極推進海南旅游線路開發

新旅游線路的開發是綜合性的旅游開發，需要道路、景點、景區、文化挖掘等一系列的項目配套，投入巨大，離不開財政的支撐。為了加快國際旅游島建設的進程，實現“十二五”規劃海南旅游業的發展目標，海南要進一步完善旅游財政政策、創新旅游財政手段，讓財政在旅游線路開發中發揮支撐和杠桿作用，積極推進海南精品旅游線路的開發。

（一）增強對旅游線路規劃編制和前期開發的財政支持。旅游線路規劃要從全局和整體出發，著眼于規劃對象的整體優化和個性特色。省政府要總攬全局，確保旅游發展的總目標，減少盲目性和重復建設。省級財政在骨干旅游線路的規劃編制和前期開發中要扮演主角，發揮著支撐和杠桿作用。海南的財政投入不足一直是困擾旅游線路發展的核心問題，建議省財政每年按預算收入的一定比例安排旅游線路發展專項經費，各市（縣）根據各自的個性化景點景區及旅游業發展的實際需要，量力而行安排本級旅游線路開發專項資金。旅游線路發展專項經費采取補助、貼息、獎勵等多種形式，主要用于旅游線路配套設施建設、旅游線路規劃、旅游線路宣傳和推薦等。

（二）加大對重點旅游線路開發的投入。省級財政要相對集中財力，支持有指導性、示范性的項目。對有重大開發價值，能促進旅游業轉型升級和能帶動地方經濟重大發展的旅游線路，要以政府主導來建設。各級政府都要把財力相對集中在骨干旅游線路開發上，在重點旅游線路開發上有規劃、保重點、有作為，著力解決海南旅游業中的龍頭問題。如海洋旅游線路、航空旅游線路，要提到議事日程。對這類旅游線路開發要按國際化標準，該奢華的要達到頂級，該簡樸的要貼近自然。重點旅游線路開發要根據財力，可以分期完成，也可集中完成，但要放在財政支持旅游業的首位。

（三）拓寬籌資渠道，支持旅游線路開發。從海南目前的財政開支的實際情況看，財政資金直接支持旅游線路開發有局限性，財政資金不能成為旅游投資的主渠道，更多的是要發揮政府旅游投資的引導和杠桿作用。要努力提升旅游產業對各類資本的吸引力，以市場的理念、市場經營的手段，積極招商引資，廣泛動員組織民營資本及其他社會資本參與旅游線路開發建設；以政府的名義成立專門的財政旅游投融資基金管理機構，通過部分財政投入，部分向自然人或企業發行小面額的受益憑證籌集資金；積極優化和調整財政資金投入結構，財政資金可以用于有關旅游線路開發的補助和貼息，以引導民間資金的投入；積極研究探索利用中央特殊政策發行即開型地方旅游彩票，可考慮從當地發行的即開型體育彩票、福利彩票中安排部分資金用于體育旅游線路開發。

（四）完善旅游基礎設施投資政策。旅游基礎設施建設是旅游線路開發的重要組成部分。財政加強旅游基礎設施建設工作，要先導投入，營造投資開發氛圍，引發周邊土地增值，增強投資者的投資信心，以引導多方面的投入，有效推進旅游線路的開發。建議省政府和省旅游委在政策與資金上，特別要對重大項目以及尚未開發的領域和地區的基礎配套設施建設給予更多傾斜，以基礎設施的投資先行，引導各類資本的投入，構建旅游線路大框架。也可以考慮以旅游基礎設施建設帶項目的做法，對社會資金的投入進行補償，有效整合更多資金的投入，促進旅游業的加速發展。

（五）建立旅游線路開發長效投資服務體系。建議從省旅游發展專項資金中拿出部分資金，建立貸款擔保風險補助機制，專門用于融資性擔保機構為旅游線路開發貸款提供擔保的風險補助。把土地出讓的收益按一定的比例用于旅游線路開發。對還處于市場培育階段或是發展鄉村旅游以及中小微企業的財政支持，可以采取項目補貼、稅費減免、土地優惠等方式支持。對于旅游企業和社會資本投資新建旅游線路，可分期，要在旅游線路建設用地、繳納土地出讓金以及稅費等多方面給予特殊的支持。

（六）加強對外宣傳力度，樹立海南旅游整體形象。由于海南的財政收入困難，旅游宣傳促銷投入經費有限，開展旅游營銷工作少，導致無法擴展高端旅游客源市場。為促進海南旅游的高端化發展，要積極開拓海外市場，突出促銷重點，加大宣傳力度。政府要擔負旅游整體形象設計、包裝和宣傳促銷的主要費用。建議加大旅游宣傳促銷經費投入，財政部門每年在編制預算時應列支一定數量的旅游宣傳促銷經費，專項用于舉辦航空體育表演、民族文化旅游節慶活動、開發海南自然風光、黎族民俗風情等旅游資源，著力打造生態旅游、海洋旅游、濱海旅游、航空體育旅游、民俗旅游等旅游線路品牌。

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