中央級預(yù)算項目績效管理實施探討

李瀟瀟

摘要：2011年，財政部繼《中央部門預(yù)算支出績效評價管理辦法》、《財政支出績效評價管理暫行辦法》之后，又印發(fā)了《關(guān)于推進預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》。進一步明確了預(yù)算績效管理的指導(dǎo)思想、基本原則、基本內(nèi)容等方面。本文結(jié)合中央級事業(yè)單位項目支出績效工作實踐，探討績效管理體制下，事業(yè)單位預(yù)算管理、財政支出管理的問題。

關(guān)鍵詞：中央級預(yù)算項目 績效管理

一、預(yù)算績效管理工作的作用和意義

隨著我國經(jīng)濟發(fā)展進入轉(zhuǎn)型期，財政管理邁入關(guān)鍵期，為了適應(yīng)新的社會形勢。作為政府績效管理重要組成部分的預(yù)算績效管理，在提高財政資金的使用效益，促進事業(yè)工作任務(wù)的高效完成和健康發(fā)展等方面，起到了至關(guān)重要的作用。其所表現(xiàn)出的積極作用主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）有利于提高財政資金的使用效益

預(yù)算績效管理旨在以支出結(jié)果為導(dǎo)向，強調(diào)支出的責(zé)任和效率，以及“花錢必問效、無效必問責(zé)”的先進管理理念，在預(yù)算的編制、批復(fù)、執(zhí)行、監(jiān)督的全過程中更關(guān)注財政資金使用的產(chǎn)出和結(jié)果。其根本的目的是改進預(yù)算支出管理，優(yōu)化財政資源配置，提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量。

（二）有利于增強政府的服務(wù)意識

預(yù)算績效管理強調(diào)把公眾作為顧客，要求政府的一切活動都要從滿足顧客需求出發(fā)。加強預(yù)算績效管理，可以強化政府為公眾服務(wù)的觀念，強化對公共資源使用結(jié)果的關(guān)注，使政府行為變得更加務(wù)實、有效，有利于提高政府的決策、管理和服務(wù)水平。

（三）以結(jié)果為導(dǎo)向，增強政府責(zé)任意識

預(yù)算績效是一種以結(jié)果為導(dǎo)向的管理模式，每年的財政支出要與取得的產(chǎn)出或成效掛鉤。在建立完善績效反饋機制的同時，將績效管理與預(yù)算安排有機結(jié)合，上一年公共產(chǎn)品和服務(wù)帶來的效益會影響下一年的預(yù)算安排。

二、預(yù)算項目績效管理工作的現(xiàn)狀

《中央部門預(yù)算支出績效評價管理辦法》中明確指出績效考評的范圍為納入中央部門預(yù)算管理的資金。可以以包括基本支出和項目支出在內(nèi)的部門預(yù)算支出為對象實施部門預(yù)算績效考評，也可以以項目支出為對象實施項目支出預(yù)算績效考評。

（一）初步樹立了績效理念

通過開展預(yù)算績效管理工作，中央各級財政、財務(wù)部門預(yù)算管理理念開始轉(zhuǎn)變。績效管理工作從無到有，從單一項目到涵蓋單位所有行政事業(yè)類預(yù)算項目，經(jīng)歷了一個很長的過程。無論是負(fù)責(zé)項目支出的財務(wù)人員，還是參與項目具體工作的業(yè)務(wù)人員都開始逐步重視財政支出績效問題，重視支出的責(zé)任和成本。

（二）增強了財政預(yù)算安排決策的科學(xué)性

通過實施預(yù)算績效管理，對財政支出的科學(xué)性、效益性和管理水平開展評價，對績效評價結(jié)果進行反饋和應(yīng)用，有利于促進部門和單位不斷完善內(nèi)部管理，自覺加強資金的管理和監(jiān)督，不斷提高財務(wù)管理水平，增強財政資金分配管理的科學(xué)性。預(yù)算績效評價結(jié)果能從項目業(yè)務(wù)工作完成的角度，更為客觀地反映財政資金的使用情況，為財政預(yù)算安排提供重要的決策依據(jù)，有利于增強預(yù)算安排決策的科學(xué)性。

（三）提高了財政資金的使用效益

預(yù)算績效管理將部門預(yù)算與部門發(fā)展規(guī)劃和年度工作計劃有機結(jié)合，進行跟蹤問效，一方面有利于整合財政資源，優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，最大限度的將有限資源配置到效益最佳的部門并發(fā)揮最大效益。此外，監(jiān)督預(yù)算單位合理高效使用財政資金，減少了財政資金支出的隨意性和盲目性。

三、預(yù)算項目績效管理工作的重難點

（一）績效指標(biāo)的制定缺乏科學(xué)性和系統(tǒng)性

目前，中央級事業(yè)單位絕大部分的財政資金用來安排項目經(jīng)費，這也是預(yù)算績效評價的重點。對于預(yù)算項目開展績效評價工作而言，如何科學(xué)、合理的設(shè)置績效指標(biāo)是做好績效評價工作的前提，尤為重要。績效評價指標(biāo)主要由產(chǎn)出指標(biāo)和效益指標(biāo)組成，這些指標(biāo)的設(shè)定應(yīng)當(dāng)具體、明確、可衡量、可完成且有時間限制。目前，還有很多項目績效指標(biāo)的建立還并不完善，單一的使用定性或定量指標(biāo)，甚至許多沒有針對單位的實際業(yè)務(wù)、項目產(chǎn)生的實際效果設(shè)計評價指標(biāo)。

（二）績效評價缺乏相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)

預(yù)算支出績效評價是預(yù)算績效管理的核心，而評價標(biāo)準(zhǔn)是進行績效分析評判的依據(jù)。在評價體系中，一些定量的評價標(biāo)準(zhǔn)是根據(jù)相關(guān)項目的國家和省級標(biāo)準(zhǔn)確定的，而一些定性的標(biāo)準(zhǔn)，由于沒有統(tǒng)一的參考依據(jù)，只能依據(jù)評價人員的經(jīng)驗進行判斷，導(dǎo)致其具有很強的主觀性。

四、對推進預(yù)算項目績效管理工作的建議

（一）建立全過程預(yù)算績效管理機制，加強績效評價結(jié)果的應(yīng)用

預(yù)算績效管理是一個由績效目標(biāo)管理、績效運行跟蹤監(jiān)控管理、績效評價實施管理、績效評價結(jié)果反饋和應(yīng)用管理共同組成的綜合系統(tǒng)，預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用是全過程預(yù)算績效管理的落腳點。除目前已經(jīng)較為成熟的績效目標(biāo)管理、績效運行跟蹤監(jiān)控管理、績效評價實施管理外還應(yīng)加強對績效評價結(jié)果反饋和應(yīng)用管理的實踐，將其作為下一年度預(yù)算安排的前提和主要依據(jù)。

（二）完善績效管理制度體系建設(shè)，建立健全相關(guān)規(guī)章制度

完善預(yù)算績效管理制度的體系建設(shè)，主要是要從工作方向和目標(biāo)上加以規(guī)劃和指導(dǎo)，要出臺一些操作性強的政策文件及具體實施細(xì)則，指導(dǎo)各部門各單位開展績效管理工作。一是要加強法律法規(guī)建設(shè)，使預(yù)算績效管理工作有法可依、有章可循，明確預(yù)算績效管理的發(fā)展方向、基本目標(biāo)、工作程序、工作任務(wù)和主要內(nèi)容。二是要加強規(guī)章制度建設(shè)，建立涵蓋績效目標(biāo)、績效監(jiān)控、績效評價、結(jié)果應(yīng)用各環(huán)節(jié)的管理制度。三是加強業(yè)務(wù)規(guī)程建設(shè)。依據(jù)相關(guān)法律、法規(guī)及管理辦法，制定系統(tǒng)、規(guī)范的績效管理工作流程和操作細(xì)則，明確績效管理工作涉及的各相關(guān)機構(gòu)和人員在預(yù)算績效管理工作中的職責(zé)，規(guī)范操作程序和質(zhì)量控制要求，建立分級分類、適用、便于操作的實施細(xì)則及業(yè)務(wù)規(guī)范。

（三）增點擴面，繼續(xù)深化績效評價試點工作

預(yù)算項目績效評價試點工作開展時間不長，經(jīng)過幾年的摸索，這項工作的難點仍主要集中在績效目標(biāo)、績效指標(biāo)的設(shè)置、細(xì)化和量化上。在今后的工作中，可以考慮繼續(xù)擴大預(yù)算項目績效評價試點的工作范圍，讓更多的項目納入績效評價，讓更多的項目編制人員參與到績效評價的試點工作中來。