高校視角下財政專項資金管理的問題及對策探討

涂淑娟

摘要：隨著財政撥款機制改革的逐步推進以及教育經費占財政收入 4% 目標的全面兌現，國家對高校的投入不斷加大，財政專項資金撥款占預算總額的比例也越來越大。財政專項資金對于高校建設高起點的科研平臺、高質量的教學平臺和高水平的公共平臺以及引進培養高層次的專門人才具有特殊重要的意義。然而，如何加強財政專項資金管理，正確處理規范用好財政資金和按期執行預算進度的問題，也成為了高校財務管理的一個重點和難點。本文從高校視角，分析了目前高校財政專項資金管理在撥款模式、撥款時間、項目配套、項目執行、項目績效等方面存在的問題，并提出了相應的管理建議。

關鍵詞：高校 財政專項 資金管理 對策

一、高校財政專項資金管理中存在的問題

我國高校的財政撥款主要由基本撥款和專項撥款組成，基本撥款大多根據學生數按定額劃撥，主要用于保障高校日常運行。財政專項資金是指政府相關部門為學校提供或者專門安排的、除基本支出以外的、具有指定項目用途的資金。在財政專項資金日益成為高校建設發展的必要保證，并在高校的發展中發揮越來越重要作用的同時，高校財政專項資金管理也存在著重申報、輕執行，重投入、輕產出，重收入、輕支出，重分配、輕管理的問題，從高校角度上看，主要體現在以下幾個方面。

（一）財政撥款模式引起專項資源分配不公

目前，我國高校財政專項資金的撥款模式一般是：首先，財政部門下達專項經費申報文件；其次，高校組織編制項目申報文本報主管部門；然后，主管部門選定專家對項目可行性進行論證；最后，財政教育部門根據財力大小，安排項目資金。這種撥款模式有較強的競爭性，各高校為了保證獲得更多的項目資金，就會聯合相關部門組織專門的申報人員，選取最有競爭優勢的項目進行申報，同時為保證項目申報成功，會選擇最具有競爭實力的人員擔當項目負責人。這樣競爭的結果就是：第一，綜合實力雄厚的高校可以獲得更多的資金，而辦學實力欠缺，需要扶持的高校獲得的資金卻極少，這樣加劇了高校間的“貧富差距”。第二，在同一所高校，由于將強勢學科和強勢平臺上報，該學科和平臺可以得到更多的資金，而新興學科與平臺卻得不到專項資金，在高校內也形成了不均衡，有的學科平臺錢多得“花不完”，有的學科平臺沒錢發展。第三，學校專項項目資金大多都集中在極少數人手中，但專項資金項目執行都是有時效性的，因此經常會出現突擊用錢的現象，很難使項目發揮最佳績效，而高校大多數人卻很難使用項目資金，自身發展受限。

（二）財政專項配套要求影響高校日常運行

財政專項資金的申報，大多要求高校進行配套。根據《江西省的重點學科經費管理辦法》要求，學校要安排資金按照財政撥款的1：1進行配套，根據《江西省高等學校高水平實驗室建設與管理暫行辦法》和《江西省高等學校高水平工程研究中心建設與管理暫行辦法》的要求，各高校要按1︰3的比例落實配套經費。高校拿什么資金配套，只有基本撥款和事業收入，而基本撥款和事業收入主要是用來確保日常運行的，用于配套就會影響高校的日常運行。所以在一定程度上來說，高校對財政專項經費是又喜又憂。財政專項資金越多，高校的專項經費充裕與日常運行及民生改善經費缺乏的矛盾就越突出。比如，2010年度某高校獲批了三項江西省創新平臺項目，三個共計7000萬元，按要求學校要配套2.1億，但該校當年的基本撥款及事業收入共計約6個億，僅此三項配套就占基本收入的三分之一多，這樣明顯是不合理的。

（三）項目執行緩慢造成資金沉淀現象嚴重

財政專項資金撥付后， 按照要求學校將資金落實到項目用款部門及項目負責人。由于財政專項的專款專用性質，在學校內部存在一些不正常的想法：第一，部分項目負責人認為爭取來的款項是屬于自己的錢，可以自由支配使用； 第二，職能主管部門在申報時負有牽頭責任，但在資金到位后就認為沒有職責了；第三，項目建設單位因為財政專項是項目負責人負責制，部門無權組織使用；第四，項目在執行過程中需要采購、后勤等部門配合，但這些相關部門對專項項目執行沒有積極性，推進較慢。由于這些因素，再加上財政專項的執行在項目組及相關部門的績效考核中不計工作量，造成了高校財政專項的執行緩慢，從而導致了專項資金的結余結轉量較大，資金沉淀現象嚴重。

（四）財政撥款不及時影響項目執行效益

按照現行的財政專項申報模式，專項資金從學校申報到上級部門審批再到財政部門進行審核研究最后撥款， 整個過程環節多、手續雜， 時間較為漫長，一般都需要大半年的時間，經常是到當年末資金才能到位，導致本年度申請的項目可能第二年年初才能實施，很大程度上影響了項目的正常實施規劃。同時，根據財政部《關于進一步加強地方財政結余結轉資金管理的通知》的規定，對部門結轉資金，結轉兩年及以上仍未使用完畢的，一律視同結余資金，收回地方本級財政統籌管理。這一規定對專項資金使用年限進行了明確規定。財政部門在年末撥款，就使得高校對專項資金的支付使用時間就少了一年，而且財政專項資金使用在政府采購及支付程序上都有嚴格的規定和繁瑣的程序。因此，為防止財政專項到期收回，經費使用人就會集中時間突擊花錢，有的大額經費學校還會組織專門的工作小組推進項目，這樣一方面影響正常的教學秩序及科學研究進展；另一方面也不免會存在違背預算及項目用途的開支，購置使用率極低的設備以及通過各種途徑以虛假發票列支經費的現象，造成資金的浪費，并嚴重影響財經紀律，造成項目執行效益低下。

（五）項目資金未納入年度預算導致重復預算

高校通常在每年年初編制部門預算，在編制部門預算過程中由于在年初無法預知當年財政專項的立項申報情況，所以會綜合考慮學科建設、教學、科研、師資培訓的情況，設立一些學校的專項。但各項目組在實際申報項目時，由于缺乏財務部門的參與，同時為了最大限度的爭取資金，會將所涉及的所有開支應列盡列，所以最后財政專項經費的投向與高校原有的預算安排極有可能會發生重復，而且不同級別的的專項經費預算也有可能重復。例如，學科建設經費是一個綜合性很強的專項，可以開支設備購置、實驗室建設、師資培訓，人才培養和科學研究、教學管理等方面的費用，同一個學科可能拿到省級重點學科經費及行業重點學科或者國家重點學科。同時中央財政支持地方高校資金、科技三項經費、人才專項也可為學科建設做支撐，所以盡管一些專項名稱不同，但很多具體工作內容是相同的，這樣往往造成重復建設，導致預算執行困難，資金使用效率低下。

（六）績效管理制度不完善導致考評流于形式

目前，我國專項資金績效考核管理制度不夠完善和細化，專項資金績效考核指標過于統一，很難體現各專項的特點。由于高校資金類別特別多，很難有指標能覆蓋所有項目，比如信息化項目、教學改革、科學研究、重點學科、平臺建設等項目側重不同，核算內容不同，考核指標不同，有的可以量化，有的很難量化，統一的指標不能很好的衡量成果。在沒有制定針對各個項目的具體的績效考核辦法和指標的情況下，在項目考核及評價過程中就沒有準繩。在現實考評中大多都是通過聽聽匯報、看看材料的方式考核項目，一般都會驗收合格，考評流于形式。

二、加強財政專項資金管理的對策建議

（一）建立多樣化財政專項資金的撥款模式

首先，財政部門或教育主管部門在設計財政專項時應充分調研，在征求高校及有關專家意見的基礎上，根據教育規劃，結合高校現實，科學合理設立財政專項，不能閉門造車，設置一些不實用的專項。其次，設計一種導向科學、內容清晰、操作性強、相對合理的效率優先、兼顧公平的財政專項撥款機制。財政專項可以分為重點專項與一般專項，重點專項突出導向作用，主要是為了做出亮點，提高高校的綜合能力及加強學校特色，如中央財政支持地方高校資金、重點學科資金、2011協同創新資金等，這種專項可以按照申報評審的競爭性方式取得；一般專項是為了解決高校的一些共性問題，扶持弱勢項目，解決基本發展問題，如新專業建設資金、基礎設施改造項目、網絡建設項目等，這種專項可結合學校面積、學生、職工等參數按因素法撥付。最后，教育財政部門可根據各高校發展特色情況及全年專項撥付情況，直接給予專項補助，既能促進高校辦高水平、有特色的大學，又有助于各高校均衡發展。

（二）取消強制配套，由學校自主配套

目前高校申報專項時，上級部門大多要求配套，而且越多越好，這樣使高校盲目配套以顯示重視。在真正執行時，又做不到，只能用一些日常運行經費或其它科研經費進行配套，具體執行背離預算，對于高校來講，是無耐之舉，因此，與其如此不如取消配套。本人在高校財務工作多年，深感配套資金的落實給高校預算及資金帶來的巨大壓力，建議申報時不對配套資金做強制要求，由高校根據項目情況及財政撥款情況，進行適當補齊，確保項目實施質量及效益。

（三）調整項目申報及資金撥付時間，保證項目順利按時按質推進

在現實項目執行過程中，項目執行在前，項目資金撥付在后，導致項目的前期必要的工作經費不能保證。為了保證項目正常開展，高校只有采取拆東墻補西墻的做法，將資金暫時調劑使用，事后又難以歸還，這樣有背于國庫集中支付的原則。同時為解決專項資金在下半年撥付，高校專項資金的使用年限減少的問題，建議：高校財政專項申報從上半年評審改至下半年評審，年底確定項目及項目額度，下一年年初下撥經費，而且盡量按照項目時間分年下撥。這樣既便于學校安排當年部門預算，解決重復預算的問題，也保證了項目實施的正常時間與資金使用時間相對應。

（四）加強內部監督，加大高校項目預算執行的自主性

財政專項的執行周期一般都有二三年，有的是五年，當今社會日新月異，科技發展突飛猛進。當時申報時編制的預算很難做到科學準確，在執行過程中會發生許多不可預料的情況。比如實驗室專項中的設備，很有可能因為時間的變化而導致原型號已過時或不生產，又或價格發生了很大的差異，執行專項時一般都會按先進的設備采購，導致型號、價格差異；會議及差旅費預算在執行中會存在因會議時間地點變化及物價水平變化而產生的費用變化，等等。因此，為了更有效的推進項目實施，提高項目實施績效，有關主管部門應給予高校在預算執行中的自主性，只要在專項經費管理制度范圍內，與項目有直接關系且是利于項目實施的開支，允許項目負責人調整預算。當然，加大高校項目預算執行的自主性有一個前提，就是建立完善的內部監督機制。高校內部審計監督機構要對財政專項資金的執行進行全過程監督，項目結束后，審計機構針對每個項目實際發生的費用情況與預算對比，分析經費執行情況及所取得的效果是否達到預期目標，并出具專項經費決算報告。

（五）建立科學的專項資金管理機制

近年來高校經歷了“跨越”式的發展之后，學校規模迅速膨脹，數額龐大的專項經費管理對高校的管理職能提出了新的要求。要使得財政專項經費最終促成高校事業發展，最大限度發揮資金效益，就要建立科學的項目資金管理機制。具體包含幾個方面：第一，高度重視，從校長到教職員工，上下都要充分認識專項資金對學校的重大意義，自覺參與到項目執行中去；第二，建立健全項目管理組織體系。項目主管部門負責宏觀管理，對項目申報、審批、執行、驗收全過程進行綜合管理，督促檢查項目進度及資金開支情況；財務部門負責協助合理編制預算，保證預算執行的合規性；項目建設部門負責項目組織實施規劃工作；項目負責人具體牽頭執行項目；采購、后勤部門負責全力配合；監督部門負責全過程監督，并對專項資金管理和使用進行不定期審查或專項審計。第三，建立專項資金管理制度。高校是資金使用和管理的責任主體，要根據上級有關財務管理辦法及專項管理文件，完善內部控制和監督制約機制，認真行使資金管理、審核和監督權，從資金的申請、撥付、使用、結算的全過程進行制度規范。

（六）加強績效考核，形成獎懲制度

目前，高校完善的專項資金績效評價體系尚未形成，績效評價工作還存在績效指標設置不科學、績效評價主體選擇不合理、績效評價方法使用不恰當等問題，迫切需要建立針對各個具體專項的效益考核指標，對專項的支出情況、成本費用、會計核算、合同進度、工程質量、預決算執行情況、社會效益和經濟效益等實施情況做出客觀、公正的評價。同時，高校也要在績效考核辦法中明確對于專項資金執行情況的獎懲制度，提高項目組及相關人員的工作積極性，從而促進項目的推進，提高項目執行績效。

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