促進區域協調發展應避免兩種傾向

◎ 文/汪立峰

促進區域協調發展應避免兩種傾向

◎ 文/汪立峰

積極促進區域協調發展，是推動我國經濟社會持續健康發展的重要戰略舉措。黨的十八屆三中全會以來，中央十分關心中西部地區和貧困地區的發展，就促進區域協調發展作出了一系列戰略部署。2013年中央經濟工作會議將積極促進區域協調發展作為今年經濟工作的主要任務之一，這使我國區域發展迎來了新的契機。

促進區域協調發展的戰略意義

改革開放以來，我國長期實行向沿海地區傾斜的發展戰略，并逐漸形成了東部、中部和西部3大地帶，東北地區、東部沿海、黃河中游等8大經濟區域，以及具有不同特色的各種主體功能區。促進區域協調發展，就是要統籌兼顧，實現區域間人口、經濟與資源環境的均衡發展，這對推動我國經濟可持續發展具有重要意義。

1.推動空間資源的優化配置，實現區域經濟的合理布局

當前，我國不同區域尤其是相鄰區域在產業布局、國土開發等方面缺少統一規劃，彼此間的分工協作機制和互動發展格局有待進一步完善；市場分割現象和地方保護主義行為一定程度仍然存在，阻礙了生產要素在各區域間的自由流動和優化配置；個別地區忽視本區域的要素稟賦和環境承載能力，盲目照搬其他地區的發展經驗和經濟結構，造成產業發展趨同化和低水平重復建設。促進區域協調發展，既強調各區域的發展，也注重區域間的協調性。要打破區域間的分隔和界限，從全局的高度統籌區域發展的各個環節和層次，理順區域間的分工協作關系，在我國整體空間范圍內實現資源的最優配置，形成布局合理、結構優化、發展均衡的區域經濟體系。

2.縮小區域發展差距，實現共同富裕目標

由于地理條件、要素稟賦和扶持政策的差異，我國不同的經濟帶在經濟發展水平、群眾生活條件等方面均存在較大差距。根據國家和地方統計部門公布的數據測算，2013年我國東部、中部和西部地區的人均國內生產總值分別為68887元、46508元和24183元，三次產業比例分別為6.4∶47.3∶46.3、12.5∶49.4∶38.1和12.8∶49.1∶38.1，顯示中西部地區仍落后于東部地區。此外，我國還分布著14個連片特困地區，生態環境脆弱，生產生活條件惡劣，扶貧攻堅任務艱巨。促進區域協調發展，就是要充分發揮各地區的優勢，逐步扭轉區域發展差距拉大的趨勢，形成東中西相互促進、優勢互補、共同發展的新格局，讓欠發達地區經濟盡快發展起來，群眾生活不斷好起來，最終實現共同富裕的目標。

3.帶來新的經濟增長點，為經濟運行提供新動力

當前，中央政府創新了宏觀調控思路和方式，不再采取短期的強刺激政策。為此，我國需要尋找新的動力，以實現國民經濟在中長期的健康發展。推進區域協調發展，可以為經濟運行提供具有可持續性的動力。從內涵來看，區域協調發展不是簡單地追求區域經濟總量擴張等“增長”概念，而是更加注重區域經濟結構調整、群眾生活條件改善等“發展”理念，因而它是綠色的具有可持續性的經濟發展動力。從時間來看，區域發展從不協調狀態向協調狀態的轉變是個復雜的長期過程，不可能一蹴而就。因此，推進區域協調發展，可以在較長時期內為我國經濟的健康發展提供穩定的支持。從實踐來看，通過培育新的區域經濟帶，可以推動形成新的經濟增長極。近年來，無論是上海自由貿易區的推出，絲綢之路經濟帶、21世紀海上絲綢之路等概念的提出，還是京津冀協同發展戰略提上日程，都為我國的經濟發展帶來了新的熱點、亮點和增長點。

促進區域協調發展的措施

促進區域協調發展是一項復雜的系統工程，需要在區域發展總體戰略引導下，做好各方面的統籌安排，因地制宜采取相應的措施。

1.構建促進區域協調發展的長效機制

促進區域協調發展，是當前和今后很長時期內我國區域經濟發展必須堅持的重要任務。為確保區域協調發展工作常抓不懈并取得實效，避免發生利益短視行為，必須建立健全規范化的制度體系。為此，需要做好區域協調發展方面的立法工作，為促進區域協調發展提供法律依據和保障；加強區域協調發展的體制機制建設，建立健全相應的決策體系、管理體系和利益協調機制，做好區域發展總體規劃；推進區域間的橫向聯系與合作，建立相關區域間的高層協商制度和職能部門聯席會議制度，就區域間的規劃布局等進行對話、溝通和協調；完善監督機制，對區域發展進行跟蹤評估與監督檢查，確保相關法規、政策文件、規劃方案等得到有效落實。

2.堅持實施主體功能區戰略

推進形成主體功能區，是切實落實區域發展總體戰略、深化細化區域政策、支持區域協調發展的重要抓手，體現了政府對國土空間開發的戰略設計和總體謀劃。它是在充分考慮不同區域的資源環境承載能力、現有開發強度和發展潛力的基礎上，確定各個區域的主體功能，并據此制定相應的開發政策。在主體功能區開發過程中，要按照優化開發區域、重點開發區域、限制開發區域和禁止開發區域的分類要求，規范開發秩序，控制開發強度，提高開發效率，著力構建全國“兩橫三縱”城市化戰略格局、“七區二十三帶”農業戰略格局和“兩屏三帶”生態安全戰略格局，推動形成經濟布局更趨集中均衡、城鄉區域發展更趨協調、資源利用更趨集約高效、環境污染防治更趨有效、生態系統更趨穩定、國土空間管理更趨精細科學的全國主體功能區布局。

3.建立優勢互補的跨區域分工協作體系

區域協調發展不是各個區域孤立發展，而是通過分工協作關系形成相互影響、相互作用、相互支持的有機系統，實現共同發展。由于社會經濟基礎和資源約束條件不同，各個區域在分工協作體系中所處的環節和地位也有所不同。一方面，各區域要根據比較優勢原則，優先發展本地要素稟賦相對豐裕的產業，并依此確定自身的功能定位及在跨區域分工協作體系中的地位。當然，比較優勢具有動態性，如果本地的要素密集度發生逆轉，則比較優勢就會相應變化，其分工地位也會進行相應調整。另一方面，在發揮比較優勢的同時，要充分重視與其他區域尤其是相鄰區域間的協作關系，形成上下游配套完整的跨區域的產業鏈和現代產業體系，并推進產業的跨區域對接與轉移。

4.促進生產要素在區域間的自由流動

區域之間的封閉隔離狀態會阻礙經濟發展，必須推動區域之間的開放與交流。發達地區在發展的初期階段，通過集聚周邊地區的資源，形成極化效應，實現了自身的迅速發展；進入區域協調發展階段后，發達地區生產要素向欠發達地區的流動受到諸多阻礙，其中既有政策上的因素，如戶籍制度、土地流轉制度等方面的約束，以及地方保護主義的存在，也有客觀方面的原因，如基礎設施條件、物流成本等的制約。因此，必須打破行政區劃界限，清除市場壁壘，在全國范圍內培育商品和要素自由流動、平等交換的現代市場體系；加快人才制度和投融資體制改革，加強基礎設施建設，促進發達地區在吸收稀缺要素的同時，將相對豐裕的資金、技術和人才等生產要素向欠發達地區轉移，這樣既可以實現要素資源的最優配置，又能發揮發達地區對欠發達地區的擴散效應和輻射帶動作用，帶動欠發達地區的經濟發展。

5.推動各區域基本公共服務均等化

我國區域間的差距不僅體現在經濟發展水平上，也體現在基本公共服務水平上。為此，應在基本公共教育、勞動就業服務、社會保險、基本社會服務、基本醫療衛生、公共文化體育等方面，加大對欠發達地區尤其是貧困地區、革命老區、民族地區、邊疆地區基本公共服務的投入力度，使各地群眾都能享受均等的基本公共服務。考慮很多區域提供基本公共服務的能力和水平有限，建議多管齊下：建立財政轉移支付與基本公共服務支出掛鉤的機制，推動財政投入向基本公共服務傾斜；加強地方政府的公共服務職責，建立健全基本公共服務均等化的考核體系；引入競爭機制，推廣政府購買、社會資本和社會組織參與提供的基本公共服務供給機制。

促進區域協調發展存在兩種錯誤傾向

1.重概念輕內容

近年來，我國各地出現了各種經濟帶、經濟區、功能區等發展規劃概念。從總體來看，這些概念反映了這些地區推動當地經濟發展的理念和思路，具有積極的作用和意義。如果對這些概念進行科學、合理的論證和規劃，并據此制定相應的發展措施，有利于促進區域協調發展。但是，仍有個別地區未從當地的現實條件出發，提出脫離當地實際、無實質內涵的規劃概念，具體表現在3個方面：

（1）忽視各地發展條件的差異性，盲目照搬發達地區或已有經濟區、功能區的經驗和做法。我國幅員遼闊，東部地區與中西部地區之間、發達地區與欠發達地區之間甚至同一省市的不同地區之間，在資源、經濟、社會、文化、風俗等方面存在較大的差異，如果簡單復制其他地區的發展規劃概念，必然會導致這些規劃概念脫離現實，與當地實際情況不匹配。

（2）前期準備工作不足，在未經過充分調研和論證的情況下簡單提出發展規劃概念。區域協調發展規劃是具有戰略性、前瞻性意義的公共政策，對當地經濟與社會發展將會產生深遠影響。因此，為確保發展規劃的科學性和可行性，在提出發展規劃概念前必須審慎、全面、深入地進行調查、研究和論證。但是，有些地區在制定發展規劃時只是由若干少數人員自行決定規劃概念，過分強調概念的新穎性、宣傳性和傳播性，而對具體的規劃內容缺乏重視。在沒有實際內容保障的情況下，這些規劃概念往往流于形式，最終僅僅成為對外宣傳或招商引資的口號。

（3）違背自然規律和經濟規律，人為地提出目標過高的發展規劃概念。區域協調發展的過程，實質上是人們從事物質資料生產的過程。在這一過程中，自然規律和經濟規律的作用不以人的意志為轉移，人們只有遵循這些規律，才能實現區域協調發展的目標。個別地區急于求成，違背客觀規律，從主觀意識出發，過高地估計當地的資源環境承載能力和產業承接能力，提出不切實際的規劃概念和過高的規劃目標，結果不僅沒有促進當地的協調發展，反而破壞了生態資源，造成了產業結構的畸形發展。

為避免“重概念輕內容”現象的發生，確定區域發展規劃要實事求是，因地制宜，以比較優勢原則為依據，充分考慮本區域的資源環境承載能力、現有開發強度和發展潛力。

2.以政府代替市場

在促進區域協調發展過程中，政府在統籌規劃、宏觀調控等方面發揮著重要作用。即為區域協調發展提供必要的引導和服務，而不是直接干預區域內市場主體的經濟活動。實踐表明，政府的作用主要表現在加強立法工作，為區域協調發展提供法律方面的支持；以客觀經濟規律為依據，從宏觀層面制定區域發展規劃；發揮協調功能，為跨區域的交流協作搭建平臺；運用財政政策、貨幣政策、產業政策等宏觀調控手段，引導和支持市場主體開展經濟活動；提高區域內基本公共服務供給水平，保障和改進民生等。

黨的十八屆三中全會明確提出，要“使市場在資源配置中起決定性作用”，這是市場經濟的一般規律，也是區域協調發展必須遵循的原則。在區域協調發展過程中，市場機制通過供求、價格、競爭、風險等因素，引導資源在區域之間和區域內優化配置，這是價值規律的作用形式。但是在現實中，個別地區“以政府取代市場，以規劃取代規律”，按全能型政府的職能定位思維，過度干預區域內的微觀經濟活動，結果導致區域內資源配置的低效率或無效率，甚至使區域間的發展差距進一步拉大。因此，各地政府應切實轉變職能，充分尊重市場機制在實現效益最大化和效率最優化方面的功能，使市場在區域協調發展中發揮核心作用，努力實現區域協調發展的目標。

（作者單位：教育部高等學校社會科學發展研究中心）

編輯：云霞