新型城鎮化建設中的城市新區“產城融合”問題

王超

摘 要：近幾年在新型城鎮化戰略的實施過程中，也出現了許多新的問題，其中城鎮建設和產業發展不協調較為突出。本文從城市與產業的關系入手，產城分離的主要表現人口壓力、職住分離、產城互動不足、新老城區功能銜接困難，并且結合產城分離的原因進行分析，認為，推動產城融合必須要解決人、城市、產業之間的關系，加強新城區功能和設施建設。

關鍵詞：新型城鎮化；職住分離；產城分離

一、引言

改革開放以來，中國城鎮化速度加快，到2013年末我國城鎮化率達到53.7%。我國城鎮化發展模式表現為依靠土地買賣和依賴大城市發展為特點，雖然城鎮化率較高，但是目前城鎮化發展模式會造成資源浪費、用地緊張等“大城市病”，有悖于新型城鎮化發展的要求。所以在新型城鎮化的帶動下，我國各地區建立了不同層次的經濟開發區和工業園區。這些園區雖然帶動了城市與工業的發展，卻導致了城鎮化落后于工業化、“產城脫離”，無法滿足新型城鎮化的需求。所以“產城融合”成為每個城市發展中亟需解決的問題。

二、新型城鎮化中“產城融合”的必要性

一座城市最基本的要素組成就是產業和人口，沒有產業就沒有就業，沒有就業就沒有人口的轉移。在新型城鎮化的驅動下，我國各地區建立了不同層次的經濟開發區和工業園區。這些園區滿足了規模經濟和范圍經濟的需求，帶動了當地的工業發展，卻導致城鎮化進程落后于工業化進程、城鄉收入差距增大。“產”與“城”的脫離，滿足不了新型城鎮化的需求。“產城融合”實際上是指，產業與城市融合發展，產業發展以城市為基礎，城市發展以產業為保障。達到人、產業、城市之間和諧、持續的發展模式。在新型城鎮化進程當中“產城融合”是必要的。“產城融合”有利于城市土地集約，產業聚集；有利于增加就業人數，避免盲目城市化所帶來的用工不足的現象；有利于城市基礎設施建設，促進城鄉一體化。推動“產城融合”也就意味著不僅要重視發展高新技術產業，而且要推動高污染、高消耗產業轉型升級。在城市功能分區中，工業扮演了生產者的角色，城市則扮演了消費者的角色，城市發展要以產業為支撐，產業發展要以城市為依靠。雙方在發展上必須協調同步，才能順應新型城鎮化發展的要求，有效避免新型城鎮化與新型工業化同步發展中的所產生的一系列經濟問題。

三、我國產城融合的問題

（一）人口壓力大，城市公共基礎設施功能薄弱。人口是一座城市發展的基礎，城市的大型公共設施的建設又是吸引人口遷移的重要因素。在實施的過程中，一方面大型公共設施的選址和功能導向是由政府決定的，但是政府受到自身財力、實力和空間需求的影響，造成公共設施從規模、功能、性質等標準的下降。這就可能導致城市在建設公共設施時，只注重項目本身的配套功能建設，從而忽視了商業、生活、辦公等從屬功能的完善，因而無法滿足城市新城區發展的要求。另一方面，在我國實行的是“誰開發，誰配套”的開發管理模式，這就導致了配套設施分散和規模小等問題，未能給城市發展帶來集聚的效果。

近年來，新城區的建設成為各個地市推進城鎮化進程的首要任務，任何一個新城區的建設都要經歷從無到有的過程。此外，由于政府對新城區圈地范圍較大，因而包含了周邊許多農村區域，使大量農村人口“一夜之間”成為城鎮人口，這種虛假的城鎮化無法保證產城融合目標的實現。以鄭州市新區為例，鄭州新區包括鄭東新區、鄭州經濟技術開發區、鄭州國際航空港區、中牟縣。該區范圍內有農村人口57.8萬人，政府將面臨大量農村人口安置問題。據資料統計，鄭州新區經過十年的建設，除了中牟縣還保留了原有的社會基礎設施以外，鄭州新區的教育、體育、醫療等體現城市社會服務設施的缺口依然很大。對于一個現代化的新區來說，社會服務設施相對薄弱，城市功能有待進一步完善。

（二）新房入住率低，職住分離現象嚴重。新房入住率和職住分離比是判斷產城融合的重要指標。按照國際慣例，商品房空置率在5%—10%之間為合理，10%—20%之間為危險區間，20%以上為嚴重積壓區。鄭州東區被稱為“鬼城”，據2011年調研數據統計，區內商品房空置率為50%，較為偏遠的地方新房空置率為60%—70%。

職住比是指本區內上班人數與居住人數的比例關系，國際上產城融合較為合理的職住比為50%—60%。但是在我國，特別是發達和較發達的城市，城市新區的建設以房地產為先，房地產商受利益所驅動往往急于預售房屋，購房者基于炒房心里，首先購置居于新區核心有升值價值的房產。當政府職能部門和產業遷入新區時，核心地位的房產早已預售一空。房價增長速度過快，導致真正在新區工作的職工買不起住房，因此上班只能往返于新老城區之間。職住分離使新房空置率居高不下，加劇了“鬼城”的形成，也間接造成交通擁擠。

（三）產城互動不夠。新區的產業布局應該結合城市的發展定位來規劃，規定入住產業的門檻，保證產業間既有競爭又有合作。但由于新區建設初期，缺乏經驗和技術指導，只能摸著石頭過河，勢必會導致一些錯誤的產生。降低入駐產業門檻，使得園區缺乏帶頭產業和核心競爭力，造成產業之間一盤散沙，產業之間互動能力差。這不僅達不到預期規劃，更不會促進產城融合的發展，以鄭州新區為例，從2009年至今，經過十幾年的建設，鄭州新區形成了五大功能區，但是產業分布和產業聚集還有許多不足的地方。

鄭州新區產業一覽表

數據來源：《鄭州新區產業發展戰略規劃》（2010）

四、關于城市新區產城融合的改進措施

（一）合理利用人力資源優勢，構建城市、產業、人和諧發展模式。在城鎮化進程高速推進的同時，越來越多的農村勞動力從土地中解放出來，其中包含了大量的農村勞動力。有些村莊土地被征用，農民失去經濟來源，而且村莊也成為城中村，這部分農村剩余勞動力的就業問題成為城市新區產城融合亟需解決的問題之一。如果這部分剩余勞動力外出務工，不但會造成新區的人力資源流失和新區產業發展速度降低，還會產生“留守兒童”和“空巢老人”等一系列問題。為了解決這些問題，首先政府應該發揮引導職能，健全社會保障體制，為農村剩余勞動力轉移提供寬松的環境，提供可靠的就業信息；政府應該設立專項資金，對于培訓中的農民給于經濟補貼，對于農民自主創業的要縮減貸款的環節。其次，改革戶籍制度，消除城鄉二元對立實現城鄉一體化，讓進城務工的農民享受同等的社會福利。再次，大量的農村居民遷入大城市，會造成城市擁堵加劇，教育和醫療資源緊缺；大城市的集聚效應可能會造成“馬太效應”。所以體制的改革要全面的進行，在改革戶籍制度的同時，也要對醫療，教育，社會保障等方面改革。只有實現城鄉一體化才能更好的促進“產城融合”的發展。endprint

（二）加強新區社會服務功能建設。我國大部分城市的新區建設往往都忽略了社會服務的功能，滿足不了新區居民的各項需求。因此今后一個較長的時間要把社會服務建設作為重點。在這方面有幾點建議，第一，城市新區社會服務功能的發展既要強調協調，又要強調與時俱進。第二，要制定完善新區社會服務事業的規劃，國內可以借鑒上海浦東新區的發展經驗，制定城市新區社會服務發展計劃，要有針對性，要涉及到不同層次的群體。第三，要加強政府、市場和城市之間協同合作。除了基本的公共服務由政府提供外，其它的社會服務由非政府組織或者私人提供，政府要起到一個監督的作用。再者要大力扶持新區繼續的社會服務建設，并健全發展機制。第四，要完善社會運作機制，要做到“政府主導、社會參與、市場運作”的格局。

（三）新區建設與功能用地混合使用。新區的建設，就內部而言要保持城市的各項功能的均衡，這樣才能實現城市功能的獨立化和空間環境生態化。一些傳統的城市受到雅典憲章的影響，對于雅典憲章中指出的“規劃城市的目的就是解決居住、工作、游憩、交通四大功能的正常運行。”這一觀點有所誤解，誤解為每種功能都要有一個特定的區域，因而造成城市各項功能用地的空間割裂。為了保證新區的城市功能合理配置，可以參考雅典憲章所述的功能進行分類組織，在保證主導產業用地的情況下，對剩余土地進行合理規劃和布局，可以兼顧其它功能的有機融合。以鄭州新區為例，組團發展是鄭州新區建設的發展模式，每個組團內部都應該有產業區、住宅區、商業區、市政基礎設施等，在組團內要滿足居民各種日常生活所需，在組團功能區之間，則要通過交通網連接起來，并給城市以后的發展預留充足空間。

參考文獻：

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[6] 吳海光.產城融合發展中的政府作用研究——以上海國際汽車城為例[D].上海交通大學 2013

[7] 彭彥強.區域經濟一體化、地方政府合作與行政權協調[J].經濟體制改革，2009，6.endprint

（二）加強新區社會服務功能建設。我國大部分城市的新區建設往往都忽略了社會服務的功能，滿足不了新區居民的各項需求。因此今后一個較長的時間要把社會服務建設作為重點。在這方面有幾點建議，第一，城市新區社會服務功能的發展既要強調協調，又要強調與時俱進。第二，要制定完善新區社會服務事業的規劃，國內可以借鑒上海浦東新區的發展經驗，制定城市新區社會服務發展計劃，要有針對性，要涉及到不同層次的群體。第三，要加強政府、市場和城市之間協同合作。除了基本的公共服務由政府提供外，其它的社會服務由非政府組織或者私人提供，政府要起到一個監督的作用。再者要大力扶持新區繼續的社會服務建設，并健全發展機制。第四，要完善社會運作機制，要做到“政府主導、社會參與、市場運作”的格局。

（三）新區建設與功能用地混合使用。新區的建設，就內部而言要保持城市的各項功能的均衡，這樣才能實現城市功能的獨立化和空間環境生態化。一些傳統的城市受到雅典憲章的影響，對于雅典憲章中指出的“規劃城市的目的就是解決居住、工作、游憩、交通四大功能的正常運行。”這一觀點有所誤解，誤解為每種功能都要有一個特定的區域，因而造成城市各項功能用地的空間割裂。為了保證新區的城市功能合理配置，可以參考雅典憲章所述的功能進行分類組織，在保證主導產業用地的情況下，對剩余土地進行合理規劃和布局，可以兼顧其它功能的有機融合。以鄭州新區為例，組團發展是鄭州新區建設的發展模式，每個組團內部都應該有產業區、住宅區、商業區、市政基礎設施等，在組團內要滿足居民各種日常生活所需，在組團功能區之間，則要通過交通網連接起來，并給城市以后的發展預留充足空間。

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（二）加強新區社會服務功能建設。我國大部分城市的新區建設往往都忽略了社會服務的功能，滿足不了新區居民的各項需求。因此今后一個較長的時間要把社會服務建設作為重點。在這方面有幾點建議，第一，城市新區社會服務功能的發展既要強調協調，又要強調與時俱進。第二，要制定完善新區社會服務事業的規劃，國內可以借鑒上海浦東新區的發展經驗，制定城市新區社會服務發展計劃，要有針對性，要涉及到不同層次的群體。第三，要加強政府、市場和城市之間協同合作。除了基本的公共服務由政府提供外，其它的社會服務由非政府組織或者私人提供，政府要起到一個監督的作用。再者要大力扶持新區繼續的社會服務建設，并健全發展機制。第四，要完善社會運作機制，要做到“政府主導、社會參與、市場運作”的格局。

（三）新區建設與功能用地混合使用。新區的建設，就內部而言要保持城市的各項功能的均衡，這樣才能實現城市功能的獨立化和空間環境生態化。一些傳統的城市受到雅典憲章的影響，對于雅典憲章中指出的“規劃城市的目的就是解決居住、工作、游憩、交通四大功能的正常運行。”這一觀點有所誤解，誤解為每種功能都要有一個特定的區域，因而造成城市各項功能用地的空間割裂。為了保證新區的城市功能合理配置，可以參考雅典憲章所述的功能進行分類組織，在保證主導產業用地的情況下，對剩余土地進行合理規劃和布局，可以兼顧其它功能的有機融合。以鄭州新區為例，組團發展是鄭州新區建設的發展模式，每個組團內部都應該有產業區、住宅區、商業區、市政基礎設施等，在組團內要滿足居民各種日常生活所需，在組團功能區之間，則要通過交通網連接起來，并給城市以后的發展預留充足空間。

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