加快我國環境服務政府采購市場開放的若干問題

李麗平+肖俊霞+張彬

我國加入WTO時承諾，盡快啟動加入《政府采購協定》（簡稱“GPA”）談判。環境服務作為十二大服務部門之一，是GPA成員對我方要價的重點關注部門。然而，由于國內政策、管理體制、政府采購實踐以及產業競爭力等方面問題，我國政府采購出價與GPA成員要價之間仍存在較大差距，談判進展緩慢。本文意在指出，在國內污染治理投資不斷擴大、對環境保護技術要求不斷提高以及全球貿易投資開放程度不斷深化的背景下，環境服務政府采購市場擴大開放已成為必然趨勢，關鍵是如何在開放過程中實現國內法規政策及管理體制的完善。

一、環境服務政府采購的內涵及范圍

我國現階段正在進行加入GPA的談判。GPA是WTO法律框架下的一項非強制性加入的諸邊貿易協定，WTO成員可以自愿選擇加入或者不加入。GPA現有15個成員方①，中國是正在進行加入GPA談判的十個國家之一②。加入GPA需要與現有GPA成員方就政府采購市場開放范圍進行“一對一”的談判，談判內容主要包括：門檻價、開放實體（中央實體、次中央實體、其他實體）、開放項目（貨物、服務、工程）以及例外條款等。GPA的基本原則包括國民待遇、非歧視以及透明度。

結合GPA中“政府采購”適用范圍和涵蓋范圍，環境服務政府采購是指受政府控制或影響的中央、次中央及其他采購實體，為實現環境管理和提供環境公共服務目的而通過招投標方式對采購價值在GPA門檻金額之上的環境服務項目所進行的采購。

GPA服務項目出要價主要依據CPC（聯合國中央產品分類法）臨時版，其中，環境服務包括以下內容：

污水處理服務（CPC9401）：指通常利用排污管道、化糞池、下水道或陰溝等設備提供的排污服務；利用稀釋、篩選和過濾、沉積、化學沉淀等進行的污水處理服務。

廢物處置服務（CPC9402）：指對來自家庭、工業或商業企業的垃圾或廢物的收集服務、運輸服務和焚燒處理服務及其他垃圾處理服務，以及廢物減量化服務。

衛生及類似服務（CPC9403）：指其他衛生及類似服務，包括清掃服務和清雪除冰服務。

廢氣清除服務（CPC9404）：指對來自動態源或靜態源的、主要由化石燃料燃燒生成并釋放到空氣中的污染物的監控服務，尤其是城市地區空氣中污染物的集中監測、控制以及減量化服務。

噪聲消除服務（CPC9405）：指噪音污染監測、控制和消除服務，例如城市交通相關噪音消除服務。

自然和景觀保護服務（CPC 9406）：指生態系統保護服務，例如湖泊、海岸線和海岸水域、沼澤地等，包括其中的動物、植物、棲息物種等。自然災害評估和消除服務等包含在環境與氣候的關系（例如溫室效應）研究中。

其他環境保護服務（CPC 9409）：指未被歸在上述類別中的其他環境保護服務，例如土壤酸化處理（“酸雨”）的監測、控制和損害消除服務。

目前，GPA成員對我方環境服務要價主要為“污水和廢物處理、衛生和類似服務以及其他環境保護服務”等。參照上述要價，我國在對等開放的原則下與GPA成員開展談判，并向WTO政府采購委員會提交我國加入GPA的出價清單。只有所提清單得到GPA成員認可，我國才能成為GPA成員，列入開放范圍的政府采購市場才開始適用GPA規則。然而，加入GPA并不意味著政府采購市場的完全開放，只是在對門檻金額之上的已出價環境服務項目進行采購時，對外國服務供應商的市場準入給予國民待遇。

二、我國環境服務政府采購市場開放面臨的形勢

（一）GPA文本修訂通過，新增可持續發展與環境保護條款

WTO政府采購委員會于2012年3月正式通過了《政府采購協定（修訂版）》，并將于2014年4月6日開始實施。文本中新增加了采用技術規格以促進保護自然資源和環境的條款。《政府采購協定（修訂版）》第10條“技術規格和招標文件”指出“為進一步明確，一參加方，包括其采購實體，可依照本條，制定、采用或適用技術規格，以促進保護自然資源和保護環境。”。同時，“可持續采購的處理”亦被納入了GPA未來談判及工作計劃中。綠色政府采購的發展為各國在政府采購市場開放過程中維護國內環境利益提供了有效依據，同時也對各國環境服務供應商提出了更高的要求。

（二）GPA成員環境服務政府采購市場開放水平相對較高

15個GPA成員中，除新加坡和荷屬阿魯巴全部不開放外，其他成員均較高程度地開放了環境服務政府采購市場，其中，美國和亞美尼亞做出了全部開放的出價。部分出價的GPA成員的環境服務項目集中于污水處理服務、廢物處置服務以及衛生和類似服務。現有GPA成員環境服務政府采購門檻價一般為：中央實體--13萬SDRs；次中央實體--20萬SDRs；其他實體--40萬SDRs。

（三）GPA成員綠色政府采購發展迅速

隨著各國對政府采購政策功能的重視，綠色政府采購獲得了迅速發展。近年來，社會性支出和環保支出在各國財政支出中所占的比重越來越高，很多國家達到了50%-60%，一些國家甚至超過了70%。據統計，目前在歐盟，綠色政府采購平均占到其全部政府采購市場的30%。占比最高的奧地利已達到60%。

此外，美國、西歐、日本以及中國臺灣地區已經建立起了相對完善的綠色政府采購政策體系，包括：建立綠色政府采購的法律法規，如，日本于2000年就已經制定了《綠色采購法》，歐盟制定出臺了《綠色政府采購手冊》等；加快綠色政府采購的信息化建設，如歐盟建立了一個包括產品說明書及生態標簽信息的100多種產品的采購信息數據庫；加強對綠色政府采購的監督機制建設，如歐盟通過了生態管理和審核體系（EMAS）對政府綠色采購的環境影響和作用成果進行統一管理；完善綠色政府采購的組織機構建設，如日本在1996年成立了全國綠色采購網絡聯盟（GPN），歐盟成了了歐洲采購網絡組織（EGPN），用以管理綠色采購事務。endprint

（四）我國環境服務政府采購市場開放不斷實現突破，但與GPA成員方出價及對我方要價相比仍相距甚遠

據美歐等研究機構分析，中國加入GPA將能夠帶來2000億美元的市場準入機會。由于采購規模大、商機多，GPA成員均將中國加入視為一項重要內容。

2012年GPA成員對我國環境服務提出了進一步要價。其中，美國、日本要價為“污水和廢物處理”，歐盟和挪威為“污水和廢物處理、衛生和類似服務”，新加坡和瑞士為“污水和廢物處理、衛生和其他環境保護服務”。 要價幾乎涵蓋了所有主要的環境服務項目。

隨著國內環保企業的發展以及政府采購制度的完善，我國環境服務政府采購出價不斷實現突破：在2011年提交的第三份出價中，噪聲消除服務（CPC9405）政府采購市場開放，環境服務首次被列入出價清單，成為當時進行出價的三大服務部門之一；近期提交的第五份出價中，環境服務增列了污水處理服務（CPC9401）。然而，整體來看，我國現階段出價與GPA成員方的要價之間仍存在較大差距。除環境服務出價項目仍相對較少外，環境服務門檻價亦遠高于GPA成員。門檻價方面，我國現有出價清單在門檻價方面采取了五年的過渡期，并承諾在GPA實施5年之后，中央實體服務項目門檻價降至20萬SDRs，此中央實體降至40萬SDRs，其他實體降至60萬SDRs。與GPA成員的13萬SDRs、20萬SDRs以及40萬SDRs相比，我國環境服務門檻價仍相對較高。

三、國內環境服務政府采購市場開放面臨的問題

（一）我國環境服務產業國際競爭力較弱

以水污染治理服務為例，我國水污染治理服務RCA指數為0.25，指數年均增長率為-10%；而歐盟與美國水污染治理服務的RCA指數分別為3.2和1.7。與美歐等發達國家和地區相比，我國環境服務技術及質量等核心要素競爭優勢不足。核心競爭力由強到弱依次為：價格、市場營銷、資金、服務、技術、其他。

（二）政府采購政策法規尚不完善

一是政府采購法規體系不健全。政府采購在我國起步較晚，有關法規和政策體系還在建立和完善過程中，《政府采購法實施條例》尚未出臺，政府采購本國貨物以及自主創新產品的政策法規尚未建立，對中小企業政府采購的優惠政策難以落到實處等等。

二是國內《政府采購法》與《招標投標法》在某些問題的適用性上尚不清楚，如一些涉及政府采購的管理辦法往往僅適用于貨物和服務，不適用于工程，導致供應商難以遵照相關法律維護自身合法權益。此外，規則過于復雜化也降低了政府采購管理效率和透明度。

三是缺乏專門性的綠色政府采購法規，環境服務綠色政府采購尚未進入制度化軌道。現階段，國內關于綠色政府采購的規定主要是一些原則性規定，其法律地位尚未確立；綠色政府采購的相關措施主要集中于節能產品環境標志產品方面，服務類綠色政府采購政策尚未出臺。

（三）國內環境服務政府采購市場化發育程度不足

在我國，環境服務作為政府需要向社會公眾提供的公共服務，其采購市場化水平較低。截止2013年年底，我國采用市場化運營的城鎮污水處理廠占比為47%，政府投資與運營的城鎮污水處理廠占比為48.99%，市場化運作的城鎮污水處理廠占比不足一半。國內環境服務運營市場化水平低，主要由政府主導的環境服務設施投資及運作方式與GPA所要求的公開招投標之間存在較大的差距，成為影響環境服務政府采購市場開放的重要原因。

（四）國內實體政府采購國際化經驗嚴重不足

我國自1995年開始政府采購試點工作，1998年逐步推廣到全國，2006年組建加入GPA談判工作組，開始研究政府采購國際化的相關問題。國內實體政府采購國際化經驗嚴重不足，是環境服務政府采購市場開放面臨的重大挑戰。

其一，環境服務政府采購需求主體內部采購人員專業素質尚不匹配。國內現有政府采購人員主要來自財政部門以及相關行政部門，知識結構較為單一，這與加入GPA之后，采購所要求的“全面掌握外語、法律、國際貿易理論及實務、WTO和GPA相關規則以及環保設備或服務采購標準的專業化人才”之間存在較大差距。

其二，我國環保企業海外市場主要集中于東南亞、南亞、中東、非洲以及南美等地區，尚未進入GPA成員市場。對GPA成員環境服務市場需求、政府采購政策了解不足，使得國內企業在國際環境服務政府采購市場競爭中處于劣勢。

其三，政府現有環境管理能力難以應對加入GPA所帶來的政府采購問題的復雜化及國際化。2014年發生的蘭州威立雅水污染事件，信息滯后18個小時才公開發布，充分暴露了政府在環境管理方面的滯后。加入GPA，將使某些環境問題的影響更為擴大化，對政府環境執政能力提出更大挑戰。

四、穩步推進環境服務政府采購市場開放的對策建議

（一）合理界定本國的GPA適用范圍，努力實現開放利益最大化

在GPA談判中，堅持我國作為發展中國家應該享有的“特殊與差別待遇”。在加入GPA的環境服務適用范圍中，要通過談判確定我國適用國民待遇原則例外的實體以及環境服務清單；在擴大環境服務政府采購開放范圍的同時，可要求發達國家在協議范圍中，盡量列入與我國環境產品及服務出口利益相關的采購實體，最大程度上實現環境服務政府采購市場開放的利益最大化；積極學習借鑒GPA及其成員國的環境例外條款，并結合我國相關環境標準、政策法規，合理確定我國的環境例外情形，在擴大開放的同時，維護國內環境利益；充分利用GPA對發展中國家的“貿易補償”條款，通過談判爭取以“擴大市場開放”來換取“轉讓技術”。

（二）完善政府采購政策，將環境服務納入綠色政府采購體系

結合國內經濟貿易對外開放的實際需要，借鑒國際經驗，探索建立系統完善的政府采購政策體系，注重政策制定的預見性，實現政策近期目標與中長遠目標之間的有機結合。一是結合GPA規則及國內實踐需要，加快完善我國政府采購法規體系。例如，加快出臺《中華人民共和國政府采購法實施條例》；實現《政府采購法》與《招標投標法》的有機統一。二是完善綠色政府采購政策，將環境服務納入綠色政府采購體系。綠色政府采購是實現政府采購政策功能，維護國內環境利益的重要手段。現階段，國內需加快制定綠色政府采購專門法規；完善綠色政府采購的方式，加強《環境標志產品政府采購目錄》以及《節能產品政府采購目錄》中供應商資格審查的及時性，研究綠色權值法以及綠色標準法等新型采購方式的適用；將環境服務納入綠色政府采購體系；研究制定《綠色政府采購指南》等指導性規范。endprint

（三）加強政府對環境服務政府采購管理能力建設

進一步理順環境服務管理體系。在CPC環境服務分類及國內環境保護活動分類對照分析基礎上，結合機構改革“三定方案”，合理劃分各部門在環境服務政府采購管理中的職責，防止環境服務的多頭管理。

加強政府環境服務政府采購招投標管理。一是，要重視招投標人員素質培養。嚴格招標采購人員的聘用標準，明確其所需具備的基本素質，如相關商業知識、分析能力以及環境方面的專業知識等；通過舉辦研討會、培訓班以及進行網上在線教育的方式，強化對政府采購相關規則的培訓；同時，還需重視采購人員的道德素質管理。二是，強化對環境服務政府采購招投標過程的管理。招標標準制定時，要結合環境污染治理項目的實際需要以及政府采購資金預算，充分細化投標人在人員、技術等方面的資格要求；評標過程要在公正透明的基礎上，充分考慮環境服務履行過程的環境影響以及對可能發生的環境事件的應對方案等。

重視對環境服務政府采購項目的全過程管理，包括服務提供過程中的監督以及采購項目結束后的考核管理，按照環境服務的效果支付費用。

（四）多管齊下促進我國環境服務業發展

首先，進一步消除環境服務市場發展的制度性障礙。擴大環境服務市場的開放，除對一些可能涉及環境安全的環境服務在執行主體方面進行必要限制外，逐漸減少對環境服務市場發展的行政性制約。同時，放松資金方面的限制，積極引導私人及外國資本等進入基本的公共環境服務領域，構建健全的環境服務業發展的資本市場環境。

其次，進一步明確政府在環境服務發展中的定位。未來，政府在環境服務發展中所擔當的角色將更多的表現為服務的需求商以及產業發展的監管者。政府通過市場采購環境服務，并對所提供環境服務的質量和效果進行及時有效的評估。同時，強化政府在環境服務產業發展過程中的監管力度，杜絕產業發展中的不合理競爭行為，引導產業實現健康發展。

再次，積極引導環境服務企業拓展海外市場。通過政府所掌握的信息和資源為我國環境服務企業“走出去”，尤其是進入尚未開發的GPA成員國環保產業市場提供法律以及政策方面的咨詢和支持服務。▲

注釋：

①GPA的15個成員方有：美國、歐盟、冰島、瑞士、列支敦士登、挪威、日本、加拿大、韓國、以色列、中國香港、臺澎金馬特別關稅區、荷屬阿魯巴、新加坡以及亞美尼亞.

②正在加入GPA談判的10個國家有：中國、阿爾巴尼亞、格魯吉亞、約旦、吉爾吉斯坦、摩爾多瓦、黑山共和國、新西蘭、阿曼、烏克蘭.

參考文獻：

[1] 商務部世界貿易組織司. 《政府采購協定》新一輪談判結果.2012年6月.

[2]中國政府采購網.http：//www.ccgp.gov.cn/.

[3]中國環保企業走出去走哪去策略研究[J]， 中國環境報.

[4]谷林，國家擬設環保產業國際化專項資金[J]，中國水網.

[5]《中華人民共和國政府采購法》，《中華人民共和國招標投標法》，《節能產品政府采購實施意見》，《節能產品政府采購清單》，《關于環境標志產品政府采購實施的意見》，《環境標志產品政府采購清單》.endprint