農(nóng)民工基本養(yǎng)老保險對接原則、維度與政府行為

楊 慧

自2009年以來，我國先后啟動新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險（以下簡稱“新農(nóng)保”）試點和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險（以下簡稱“城居保”）試點，與此前建立的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險（以下簡稱“職保”）一起，成為世界上最大的基本養(yǎng)老保險體系。但職保、新農(nóng)保、城居保三大養(yǎng)老保險制度分設、管理分割、資源分散，由此帶來一系列問題。農(nóng)民工作為具有農(nóng)村戶口、但主要從事非農(nóng)業(yè)工作的勞動者，其戶籍身份和職業(yè)身份的雙重性造成其社會保障身份不易確定，因而嚴重影響到其應享有的社會保險保障權益。此外，由于缺乏銜接轉換，農(nóng)民工重復參保及重復領取養(yǎng)老金的現(xiàn)象日益增多，已開始影響到我國的社保制度公平化運行。

基本養(yǎng)老保險是需要跨地區(qū)轉續(xù)的社保關系中比較典型的一種。農(nóng)民工在城市與農(nóng)村之間可能多次流動就業(yè)，養(yǎng)老保險不能異地轉移、三大保險體系不能對接轉換是導致農(nóng)民工參保率低或參保后又退保的主要原因。“隨走隨轉”的實時銜接方式對于單一險種異地轉移更為合理有效，但問題在于養(yǎng)老保險保費的繳納與保險金的發(fā)放具有長期性，個人賬戶可以劃轉，社會統(tǒng)籌部分如果跟隨劃轉顯然將損害繳納地地方政府及企業(yè)的利益，如果不劃，在其得益的同時養(yǎng)老金發(fā)放地政府又將受損，這確實是一個兩難選擇。由于農(nóng)民工身份及意愿的變化，職保、新農(nóng)保、城居保多險種之間的轉換與對接也是亟待解決的問題。新農(nóng)保與城居保都是以政府補助為主，轉換相對容易，職保的待遇明顯較高，當農(nóng)民工參加其中兩至三項保險時，如何確定其養(yǎng)老保險待遇就事關中央政府、地方政府、企業(yè)（或雇主）、農(nóng)民工以及城鎮(zhèn)居民之間各自巨大的利益，確定合理的標準是統(tǒng)籌能否順利推進的關鍵所在。

農(nóng)民工養(yǎng)老保險對接的原則

非歧視原則。這是實現(xiàn)勞動力自由轉移的基礎。在現(xiàn)實的勞動力市場中，每個理性勞動者都會致力于追求滿意度較高的發(fā)展境遇，如果勞動者的這種理性追求受到外界因素干擾，顯然會對社會主體的發(fā)展與自我實現(xiàn)構成限制。從社會角度看，勞動力資源配置質量的好壞主要取決于由勞動力自由度的實現(xiàn)程度，勞動力越自由，市場對勞動力的資源配置就越充分。對于農(nóng)民工而言，與城鎮(zhèn)工人在就業(yè)、報酬及其他福利待遇方面獲得相同待遇不僅是其實現(xiàn)勞動力價值的重要體現(xiàn)，還可以使人力資源從根本上獲得市場最優(yōu)配置。歐盟為促進勞動力在成員國之間自由流動，也將非歧視原則列入《歐洲共同體條約》，規(guī)定：“勞動者自由流動意味著在各成員國的勞動者之間取消在就業(yè)、報酬和其他勞動條件方面的以國籍為理由的一切歧視。”

權益不受流動性削減原則。目前，我國養(yǎng)老保險制度“城鄉(xiāng)分治、一強兩弱”，職保、新農(nóng)保、城居保在繳費主體、繳費基準、最低繳費年限、待遇水平等方面大不相同，勞動者因跨省流動就業(yè)而導致養(yǎng)老保險待遇的損失已成為阻礙勞動者社會保障權益的重要因素，同時必然影響勞動者的自由流動和市場的人力資源配置功能。筆者認為，農(nóng)民工養(yǎng)老保險的對接應以勞動者權益不受損失為首要原則，對地方利益給予合理分配和保護。歐盟采用比較支付程序以保障勞動者權益，在該制度安排下，各參保國將計算兩個數(shù)值，一是該勞動者實際在本國的繳費記錄及其應給付的養(yǎng)老保險待遇，二是如果該勞動者所有的繳費記錄均在本國的情況下，相應年限應支付該勞動者的養(yǎng)老保險待遇，兩者進行比較，最終按照數(shù)額較高的一項支付給勞動者。

多繳多得原則。仔細分析目前并行的三種基本養(yǎng)老保險，新農(nóng)保和城居保確立并基本實現(xiàn)了多繳多得原則，而職保養(yǎng)老金的社會統(tǒng)籌部分則不透明，也不能作為遺產(chǎn)繼承，無論企業(yè)給交多少，職工退休時能領多少都不確定。有學者認為這恰恰體現(xiàn)了社會保險作為調節(jié)收入差距的特殊手段，通過社會收入再分配促進社會公平的功能。但是反過來說，如果多繳不能多得，對于個體而言公平又何在呢？多繳多得原則的確立不僅能夠增加基本養(yǎng)老保障制度的吸引力，為民眾建立信任及安全感，更重要的是能給參保人提供一個明確的預期，使其或者愿意接受這樣的基本養(yǎng)老保障安排，或者認為不足的話，可以再考慮補充商業(yè)養(yǎng)老保險。

農(nóng)民工養(yǎng)老保險對接的維度

單一養(yǎng)老保險的區(qū)域對接。國務院2009年頒布《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關系轉移接續(xù)暫行辦法》，對于包括農(nóng)民工在內的參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險的所有人員跨省流動就業(yè)的資金轉移方法、接續(xù)手續(xù)、待遇領取地及領取標準給予規(guī)定。按照該規(guī)定，參加職保的農(nóng)民工，其個人賬戶和統(tǒng)籌賬戶記錄隨走隨轉，累計結算，只要累計繳費達到15年，就可以享受城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險待遇。盡管職保的跨省轉移已從政策上給予明確，但問題仍然不難發(fā)現(xiàn)，一是通常企業(yè)是按農(nóng)民工繳費工資的20%繳納保費的，而在跨省轉移中統(tǒng)籌賬戶基金只轉移12%，也就是說8%的統(tǒng)籌資金被原參保省份截留，農(nóng)民工的權益受到削減；二是待遇領取地不同意味著來自同一地區(qū)的農(nóng)民工由于打工時間及省份不同，將來獲得的養(yǎng)老保險待遇可能將相差甚遠。

新農(nóng)保適用于年滿16周歲（不含在校學生）、未參加職保的農(nóng)村居民，采取個人繳費、集體補助、財政補貼相結合的籌資方式，養(yǎng)老保險待遇由個人賬戶養(yǎng)老金和基礎養(yǎng)老金兩部分組成。自2009年試點以來，比較突出的問題有兩個：一是由于限于在戶籍所在地參保，因此當參保人員戶籍遷移至另一農(nóng)村集體組織時必然發(fā)生新農(nóng)保的轉移接續(xù)問題，個人賬戶中個人繳費部分隨之轉移理所當然，個人賬戶中的集體補助部分以及財政補貼部分如何處理有待政策層面給予解答。按照權益不受流動性削減原則，筆者建議將個人賬戶及財政補貼整體劃轉，農(nóng)民在戶籍地享受的集體及財政補貼應被視為公民福利，戶籍遷移后不再享受，但已取得的部分也沒有理由被剝奪。第二個問題更為突出，由于職保與新農(nóng)保（包括老農(nóng)保）并行開展，兩者社保經(jīng)辦機構不同，信息管理系統(tǒng)尚未有效統(tǒng)一，農(nóng)民工重復參保的現(xiàn)象屢見不鮮，筆者建議在參保時應給予參保人更多的選擇權，但最終只能選擇享受一種基本養(yǎng)老保險待遇。

城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險是覆蓋城鎮(zhèn)戶籍非從業(yè)人員的養(yǎng)老保險制度，其資金來源除個人繳費外，還有政府補貼，兩者全部計入?yún)⒈Ｈ说膫€人賬戶，此外參保人還能獲得由政府全額支付的基礎養(yǎng)老金。農(nóng)民工戶籍不在城鎮(zhèn)，自然不屬于城居保保障范圍，失地農(nóng)民工身份變化后可能會涉及進入城居保的保障體系，應屬于新農(nóng)保與城居保的對接問題，本文將在下節(jié)予以交代，在此不再贅述。

不同養(yǎng)老保險的險種對接。一是城居保與新農(nóng)保。從制度設計上看，城居保與新農(nóng)保都是以年滿16周歲、未參加職保的居民為保障對象，前者面向城鎮(zhèn)居民，后者保障農(nóng)村居民；兩者都是以個人繳費與政府補貼相結合形成繳費來源，按照基礎養(yǎng)老金與個人賬戶養(yǎng)老金相結合的方式支付。制度安排與政策導向方面的基本一致性為二者的銜接融合預留了接口，目前兩者的試點工作都由國務院新型農(nóng)村和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險試點工作領導小組統(tǒng)一領導，按照國家政策要求，有條件的地方，城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險應與新農(nóng)保合并實施。部分地區(qū)已開展初步探索，例如，西安市按照“只疊加、不扣減、不沖銷”的原則，探索了被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障與城居保的銜接辦法。具體設計為：農(nóng)村居民轉為城鎮(zhèn)居民（由于被征地等原因）由新農(nóng)保向城居保轉移時，已建立城居保的區(qū)縣可以直接進行轉移，個人賬戶儲存額合并計算，原參加新農(nóng)保的繳費年限視同為城居保的繳費年限。

二是職保與新農(nóng)保。按照現(xiàn)行規(guī)定，農(nóng)民工中斷就業(yè)或返鄉(xiāng)沒有繼續(xù)繳費的，由原參保地保存其全部參保繳費記錄及個人賬戶，將來如果不再返回城鎮(zhèn)就業(yè)，又達不到職保領取條件的，只能轉入新農(nóng)保。盡管目前職保與新農(nóng)保的具體銜接政策尚未出臺，但是根據(jù)該規(guī)定，轉入新農(nóng)保后統(tǒng)籌賬戶權益將不復存在，農(nóng)民工在原參保地工作時單位繳納的部分將由原參保地社保截留。

三是職保與城居保。與城居保相比，職保的待遇明顯優(yōu)厚，城居保的參保人員參加職保后，理性的選擇自然是退出城居保的保障系統(tǒng)，按照現(xiàn)行政策，可以退還個人賬戶中除政府補貼以外的保費。參加職保的人員沒有達到領取職保待遇條件的，退出職保體系，轉入城居保。這樣的轉化看起來順理成章，但在退保尤其是職保退保的同時，參保人員的利益也受到了削減。筆者設想是否可以設置保留期制度，以職保轉入城居保為例，由原參保地保存并暫時凍結其職保繳費記錄和個人賬戶，允許其選擇參加城居保，如果在一定期限（比如5年）內再未從業(yè)，職保按照5年前的賬戶余額做退保處理，如果有從業(yè)機會，可以激活其職保賬戶，城居保做退保處理。這樣的好處在于：一方面為職保暫退出人員提供了選擇城居保的機會，另一方面即使兩個賬戶同時存在，最后參保人員也只能享受一種養(yǎng)老保險待遇，在選擇中沒有額外受益。

農(nóng)民工養(yǎng)老保險對接中的政府行為

糾正制度設計缺陷，做實職保個人賬戶“空賬”。世界范圍內的養(yǎng)老保險制度主要有現(xiàn)收現(xiàn)付制和基金累積制兩種類型，前者多體現(xiàn)社會互助，后者更注重個體保障，兩種類型各具特色與優(yōu)勢。我國職保在設計時旨在將社會互濟與自我保障兩方面的優(yōu)勢相融合，建立了統(tǒng)賬結合的基本養(yǎng)老保險制度，具體來說，個人工資的8%放在自己的養(yǎng)老賬戶上，企業(yè)繳費的20%被政府統(tǒng)一支付給退休一代養(yǎng)老。但在實際操作中，職工的個人賬戶是空賬，錢也被政府用來支付給退休一代了，所以從操作層面上看仍然是現(xiàn)收現(xiàn)付制的，與當初的設計并不相符。盡管空賬的造成有深刻的歷史背景，但政府在社會保障制度設計時的精算性存在偏差也不容忽視，當政府利用公共權力侵犯私權時，養(yǎng)老保險制度的公信力必然受到嚴重影響。

為了解決公眾疑慮，《社會保障法》通過立法明確“基本養(yǎng)老保險基金出現(xiàn)支付不足時，政府給予補貼”，至此筆者可否將空賬理解為以國家信用做擔保的強制性借款？問題在于老齡化社會正在不可避免地加速到來，養(yǎng)老金的支付風險也將隨之轉移給我們后代，媒體經(jīng)常提及的延遲退休時間等問題也由此而生。做實個人賬戶“空賬”不僅直接關系到每一位參保人員的利益,對社會養(yǎng)老基金的運營生息更具深遠意義，個人賬戶的做實需要巨額資金，除中央補助外，目前試點的9個省市也都在積極籌措。筆者建議應采取逐步做實、增加積累的方式，各級政府承擔其應有的社會責任，可以通過土地及房產(chǎn)稅收、國有股減持所得、發(fā)行特種國債、福利彩票等多種途徑拓展政府填補空賬的資金來源，社會保險基金積累額比較充足的地區(qū)也可以定期從中提取一定比例投入到個人賬戶，還利于民。“小水長流，可以穿石”，只有將做實個人賬戶的資金來源明確化、制度化，資金才能獲得穩(wěn)定、長期的補給。

提高財政扶助力度，完善政府補貼方式。目前職保體系是由職工個人和所在單位共同繳費運行的，國家義務已被排除。城居保和新農(nóng)保中存在不同程度的政府補貼，但補貼的數(shù)量和方式有待改進。以城居保為例，城居保為參保人員設置養(yǎng)老保險個人賬戶，政府在繳費年限每年給予補貼30元，養(yǎng)老金的發(fā)放除個人賬戶儲存額除以139外，國家還發(fā)放基礎養(yǎng)老金，體現(xiàn)了“多繳多得，政府補貼”的原則。但問題在于參保人員每年繳費設置為100元至1000元十個檔次，有的地方政府增至15個檔次每年最高繳費額可達2000元，但是政府補貼卻是固定的每人每年30元，除繳費額度限制過低外，政府補貼也過于僵化和保守，導致參保人員不免將其與存款利息相比較，養(yǎng)老保險制度的吸引力大打折扣。2011年我國各級政府對養(yǎng)老金的投入為2272億元，僅占GDP的0.48%，不到國際平均水平8.4%的十七分之一，財政支付已弱化到十分嚴重的程度，財政扶助的力度與水平亟待提高。

加強政府監(jiān)管職能，促使養(yǎng)老保險基金保值增值。社會保障基金不僅數(shù)額特別龐大，承載的社會職能也很重要，是整個社會保障制度的核心和物質基礎。在社保基金的籌集、運營、支付過程中，政府應處于監(jiān)管者角色，然而，近年來基金監(jiān)管方面大案不斷，基金挪用、流失、違規(guī)投資現(xiàn)象層出，這與政府角色混亂、監(jiān)管失靈具有密切關系。養(yǎng)老保險基金作為社保基金的重要組成部分，其支付具有遠期性，通過投資運營保值增值的壓力最大，據(jù)統(tǒng)計，2012年全國社保基金投資收益率為7%，除去工資增長率、通脹侵蝕等因素外，有效收益十分有限。此外，按照規(guī)定，除了天津市、山東省等九個試點省（市、自治區(qū)）的職保個人賬戶中央財政補助金交由全國社保基金理事會管理外，其余各省都由各自勞動和社會保障部門負責管理，只可用于投資銀行存款和國債，市場化運作程度很低，數(shù)以千億的資金不能得到有效利用，實在令人惋惜。

筆者在此提出兩點建議：一是養(yǎng)老保險基金運行的效益型與安全性同樣值得重視，基于社保基金的特殊性質，安全性優(yōu)先始終被視為基金運行的首要原則，但是事實證明，把錢放到保險柜里不是安全的，甚至會越放越少，建立一個安全網(wǎng)讓錢在里面自由流動、生生不息才能保證日后所需，建議通過完善投資可行性論證程序、加強運行中的內外部審計強度、明確政府監(jiān)管的手段與責任等展開安全網(wǎng)建設，然后逐步拓寬基金的投放領域，增加資金的流動速度，實現(xiàn)基金的高效運轉；二是國家和地方負有同樣的基金保值增值義務，也該具有同樣的資金投放權力，對基本養(yǎng)老保險基金管理強調采取“政府控制、集中管理”的模式，無疑體現(xiàn)出政府對養(yǎng)老保險計劃的最終責任，但過分的集中反而可能增加風險，一味懷疑甚至多方面限制地方社保基金運行，地方無奈之下轉而將基金委托國家運營，只能使地方社保基金逐漸失去運行能力，最終增加全國社保基金的運行壓力。

結語

在完善社會保障的進程中，政府應成為推手而不是阻礙。值得欣慰的是，旨在將職保、城居保、新農(nóng)保的信息管理系統(tǒng)整合為全國統(tǒng)一的社會保障信息管理系統(tǒng)的“金保工程”正在中央政府的推動下積極建立，信息管理系統(tǒng)的閉合將為全國統(tǒng)籌提供平臺保障。在各種養(yǎng)老保險轉移續(xù)接的過程中，如何盡量保護而非削減參保人員的權益，值得政府部門和學者持續(xù)關注。