中國節(jié)能減排政策的測量、協(xié)同與演變

2014-12-13 05:28:35張國興等

中國人口·資源與環(huán)境 2014年12期

摘要本文收集了我國1978-2013年間的節(jié)能減排政策，從政策力度、政策措施和政策目標三個維度開發(fā)了節(jié)能減排政策量化標準并據(jù)此對收集的政策進行了量化，構(gòu)建了政策效力和政策協(xié)同度的度量模型，利用量化數(shù)據(jù)對我國節(jié)能減排政策的協(xié)同演變進行了分析。研究表明：改革開放以來，我國政府頒布的節(jié)能減排政策數(shù)量越來越多，政策總效力越來越大，政府對節(jié)能減排的重視程度也越來越大；在節(jié)能減排政策的演變過程中，政策總效力的增加主要是由政策數(shù)量的增多引起的，政策的平均力度不但沒有增加反而逐漸降低，并且政策的制定表現(xiàn)出一定的戰(zhàn)略和系統(tǒng)缺乏性；隨著政府對節(jié)能減排的日益重視，我國節(jié)能減排政策的部門協(xié)同、措施協(xié)同和目標協(xié)同的協(xié)同狀況逐漸增強，并呈現(xiàn)出階段性的增長特征，節(jié)能減排政策的制定也逐漸由單一部門為主向相關(guān)部門聯(lián)合為主轉(zhuǎn)變；隨著政策措施協(xié)同的逐漸增強，我國政府逐漸增大金融措施、人事措施、財政稅收措施和其他經(jīng)濟措施與行政措施及引導措施的協(xié)同，并且其他措施與行政措施的協(xié)同是節(jié)能減排政策措施協(xié)同中的核心，節(jié)能減排政策的制定也逐漸由依靠單一措施向綜合利用各種政策措施轉(zhuǎn)變；在節(jié)能減排政策目標協(xié)同的演變過程中，政策目標間的協(xié)同程度逐漸增強，不同政策目標在實現(xiàn)過程中的協(xié)同狀況也逐漸得到改善，但改善的程度有待進一步優(yōu)化；在部門協(xié)同中，協(xié)同頒布的政策力度低、實施期限短，且處于核心地位的部門不是環(huán)境保護部門，而是其他掌握經(jīng)濟和行政資源的部門。最后，論文從政策戰(zhàn)略、政策力度、政策措施和政策目標等角度為我國節(jié)能減排政策的制定提出了相關(guān)政策建議。

關(guān)鍵詞節(jié)能減排；政策測量；政策演變；政策協(xié)同

中圖分類號F205文獻標識碼A文章編號1002-2104（2014）12-0062-12doi：103969/jissn1002-2104201412009

節(jié)能減排已成為我國的基本國策[1]，我國政府從20世紀80年代開始就采取了大量措施，并在“十一五”期間首次規(guī)定了單位GDP能耗降低20%左右、主要污染物排放總量減少10%的約束性指標，以及在“十二五”時期制定了單位GDP能耗下降16%、主要污染物排放總量下降8%-10%的節(jié)能減排目標，這些行動的實施，使得我國在“十一五”期間，單位GDP能耗下降了19.1%，SO2和COD排放總量分別下降了14.29%和12.45%，在2012年，單位GDP能耗下降了3.6%，SO2和COD排放總量分別下降了4.52%和3.05%。這些成果的取得表明我國在節(jié)能減排方面已取得了一定成效，但相對于預期的節(jié)能減排目標，形勢依然嚴峻，尤其是政府政策和標準化體系等方面仍有較大缺陷[2]，并且節(jié)能減排的公益性、外部性和動力缺乏性等特點，決定了行為主體開展節(jié)能減排工作需要依靠政府的政策來驅(qū)動。因此，在節(jié)能減排壓力逐漸增大的情況下，我國政府在未來推動節(jié)能減排的過程中，必須發(fā)揮宏觀調(diào)控作用，綜合利用經(jīng)濟、法律和行政手段，制定和完善一系列節(jié)能減排政策，以實現(xiàn)既定的節(jié)能減排目標[2-3]。對于節(jié)能減排政策的研究，目前學者已從分析節(jié)能減排政策的不足和實施困境[4-5]、評估節(jié)能減排政策的效果[6]、分析不同政策情景的節(jié)能減排潛力和成本[7-8]、尋找最優(yōu)的節(jié)能減排政策途徑[9-10]、分析節(jié)能減排政策的政策福利[11]以及討論節(jié)能減排政策的國際比較與借鑒[12-13]等方面展開了大量的討論，并提出了大量的政策建議，對于政府政策的制定都起到了積極的指導作用。但值得指出的是，這些研究偏重于對一組或一類節(jié)能減排政策的對象、內(nèi)容、意義、效果和未來方向等方面進行探討，并且大多集中于邏輯分析層面上，而政策本身所具有的主觀性和不確定性[14]以及政治力量對比層面和政策供需層面的失衡[15]，不可避免地會導致一些節(jié)能減排政策難以發(fā)揮其既定的功能，從而無法對節(jié)能減排工作起到有效的推動作用，另外，節(jié)能減排政策是一個體系，單一地、過量地強調(diào)使用任何一種政策都可能對節(jié)能減排的有效推動不利[16]。如果能從政策本身出發(fā)，對我國已有節(jié)能減排政策的效力、措施和目標，不同部門間的博弈和協(xié)調(diào)狀況，以及我國節(jié)能減排政策協(xié)同等問題進行探討，對于研究政策制定原理和揭示政策背后的利益博弈，指導節(jié)能減排政策的制定有著重要的意義。遺憾的是，目前這方面的研究比較缺乏。從政策本身出發(fā)對政策進行量化研究的最初嘗試始于1978年，Libecap [17]將涉及礦產(chǎn)權(quán)的各項法規(guī)在預先設(shè)計好的15個范疇中進行分類，并根據(jù)法規(guī)若能更詳細、更精確地定義權(quán)利則給記1分，若基本重復較早的立法或裁決就不給任何分數(shù)的標準給每項法規(guī)所涉及的范疇打分，并利用這些量化處理結(jié)果對政策的作用效果進行了統(tǒng)計分析；Cools和 Brijs等從“Hard”、“Soft”、“Push”和“Pul”四個評價尺度對佛蘭德交通穩(wěn)靜、能源稅收和停車費用等交通政策的政策措施進行了量化研究[18]；劉鳳朝等[19]以創(chuàng)新政策的效力和類別為基本維度，利用統(tǒng)計分析的方法對我國1980-2005年間創(chuàng)新政策的歷史演變路徑進行了研究；殷華方等[20]以我國頒布的1987、1995、1997和2002年4次外資產(chǎn)業(yè)政策及其投資目錄為對象，通過將投資目錄按照標準的2位數(shù)產(chǎn)業(yè)代碼進行歸類，并對各產(chǎn)業(yè)政策類別賦予權(quán)重，測量了外資產(chǎn)業(yè)政策指數(shù)，并研究了外資產(chǎn)業(yè)政策的有效性；彭紀生等[14]以技術(shù)創(chuàng)新政策為例，采取了量化的做法，從不同維度對政策進行了測量，并利用量化后的結(jié)果探究了政策協(xié)同的演變路徑及對經(jīng)濟績效的影響，這些對政策量化研究的方法對本文的研究有著較大的啟示。本文將收集我國1978至2013年間的節(jié)能減排政策，參考上述文獻的做法對其進行量化處理，嘗試利用量化數(shù)據(jù)對我國節(jié)能減排政策的效力、部門協(xié)同、措施協(xié)同和目標協(xié)同等進行演變分析，并根據(jù)分析結(jié)論和我國節(jié)能減排政策現(xiàn)狀，為我國政府后續(xù)制定節(jié)能減排政策提出相關(guān)建議。

1我國節(jié)能減排政策的測量

1.1數(shù)據(jù)來源

節(jié)能減排是指節(jié)約能源和減少環(huán)境有害物排放[21]。根據(jù)《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》（以下簡稱《“十一五”規(guī)劃綱要》）等相關(guān)文件對節(jié)能減排相關(guān)指標的規(guī)定，節(jié)能減排政策被界定為節(jié)能節(jié)水、減少SO2和COD排放、工業(yè)固體廢物綜合利用以及發(fā)展或使用新能源等方面的政策[16]。其概念雖然是在2006年《“十一五”規(guī)劃綱要》中提出的，但我國政府從20世紀80年代開始就頒布了大量促進節(jié)能減排的政策，如1979年頒布的《關(guān)于節(jié)約用油的通知》以及2007年頒布的《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)節(jié)能減排綜合性工作方案的通知》等多項政策。為了研究這些政策的演變路徑與協(xié)同效應，本文從全球法律法規(guī)網(wǎng)數(shù)據(jù)庫中收集了1978至2013年間國家及各部委頒布的所有與節(jié)能減排相關(guān)的政策，為保證數(shù)據(jù)的全面性，又利用萬方數(shù)據(jù)庫中的節(jié)能減排政策對上述政策進行了核對和篩選，最終收集了與節(jié)能減排相關(guān)的政策4 142條。并根據(jù)上述對節(jié)能減排政策的界定，首先對收集的政策進行略讀，從中篩選出與節(jié)能減排高度相關(guān)的政策2 636條，然后從政策背景、發(fā)布時間、發(fā)布機構(gòu)、政策類型、政策措施和政策目標等方面對這些政策進行精讀，經(jīng)過6個多月的整理、分類和篩選，最終建立了節(jié)能減排政策數(shù)據(jù)庫，該數(shù)據(jù)庫包含了全國人大、國務(wù)院、環(huán)境保護部、發(fā)改委、財政部、交通運輸部、工信部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、科技部、監(jiān)察部、農(nóng)業(yè)部、林業(yè)局、稅務(wù)總局、銀監(jiān)會、電監(jiān)會、國家工商行政管理總局、國務(wù)院機關(guān)事務(wù)管理局和教育部等40多個機構(gòu)聯(lián)合或獨立頒布的節(jié)能減排政策1 195條。

張國興等：中國節(jié)能減排政策的測量、協(xié)同與演變中國人口·資源與環(huán)境2014年第12期1.2測量標準

考慮到我國政府頒布的政策不僅與政策措施和政策目標有關(guān)，還與政策頒布部門的級別及政策類型有關(guān)。因此，本文將從政策力度、政策措施和政策目標三個維度來對我國的節(jié)能減排政策進行量化。政策力度是描述政策法律效力的指標，本文在詳細研究國務(wù)院《規(guī)章制定程序條例》和參考彭紀生等科技創(chuàng)新政策量化標準[14]的基礎(chǔ)上，結(jié)合相關(guān)法律專家的建議，根據(jù)政策類型和政策頒布機構(gòu)的級別，為各政策分別賦予5，4，3，2，1的數(shù)值以描述政策力度的大小（見表1）。一般而言，越高級的領(lǐng)導機構(gòu)頒布的政策法律效力越高，在政策力度上的得分也較高，但因其對行為主體的影響較為宏觀[14]，因而在政策措施和政策目標上的得分就相對較低，而較低級機構(gòu)頒布的政策雖然法律效力較小，政策力度得分較低，但其對行為主體的影響較為明確，在政策措施和政策目標的量化上會得到較高的分數(shù)，這兩個方向的疊加能彌補單一指標在反映政策內(nèi)容效度上的缺陷[14]。因此，通過對政策力度、政策措施和政策目標等維度的量化能較好的反映節(jié)能減排政策的內(nèi)容效度。

見、辦法、標準；各部委頒布的條例、規(guī)定、決定2各部委頒布的意見、辦法、方案、指南、暫行規(guī)定、細則、條件、標準1通知、公告、規(guī)劃政策措施是指政府制定和實施政策時為實現(xiàn)既定目的而運用的方法和手段。Kim[22]認為政府會應用很多直接或間接的措施來規(guī)范企業(yè)的行為以實現(xiàn)既定的目標，且這些措施基本可以分為三類：旨在加強需求的措施，旨在加強供給的措施，旨在向需求和供給之間提供有效聯(lián)系的措施；Murphy和Meijer等認為荷蘭政府在改善能源效能方面的政策措施主要有能源效能標準、行政許可、經(jīng)濟措施（主要包括貸款、能源稅收、政府補貼和附加稅等）、協(xié)議和信息引導等[23]；彭紀生等[14]認為我國創(chuàng)新政策的措施主要有行政措施、金融外匯措施、財政稅收措施、人事措施和其他經(jīng)濟措施；Zhang等[6]認為我國鋼鐵行業(yè)的節(jié)能

表2節(jié)能減排政策措施量化標準

Tab.2Quantitative criteria of energy conservation and emission reduction policy measures

得分

Scores政策措施量化標準

Quantitative criteria of policy measures人事措施5建立了推動節(jié)能減排的中央專門機構(gòu)，明確了機構(gòu)的職責；最大限度的表彰優(yōu)秀，并制定了完善的表彰法；對玩忽職守或違反相關(guān)規(guī)定的人員給予懲罰，并制定了具體的懲罰辦法；最大限度的培養(yǎng)、培訓人才，提高待遇保障程度，制定了推動人才發(fā)展的相關(guān)制度；制定了對節(jié)能減排相關(guān)人員的業(yè)績考核辦法，并將考核結(jié)果與升職、任免掛鉤等3明確提出要完善節(jié)能減排相關(guān)機構(gòu)的工作人員；加強領(lǐng)導、明確現(xiàn)有機構(gòu)人員的節(jié)能減排職責；加大對相關(guān)人員的教育和培訓；對優(yōu)秀人員進行表彰、對違反人員進行懲罰；對相關(guān)人員的成果進行考核，將考核結(jié)果與人員的績效掛鉤等；但均未制定相關(guān)實施辦法或表彰懲罰辦法不明確1僅提及或涉及上述條款財政稅收措施5在財政預算、補貼、補助、貼息、獎勵上給予大力的支持，并提出了財政補助、補貼、投入、獎勵的額度或支持辦法；在稅收上給予大力優(yōu)惠，明確提出了稅收優(yōu)惠的目錄、額度或制定了優(yōu)惠辦法；制定了對違反者進行稅收懲罰的額度或辦法；加大政府采購力度，制定了政府采購的產(chǎn)品目錄或標準額度3明確提出在財政、稅收等方面大力支持節(jié)能減排改造，淘汰落后產(chǎn)能；明確提出要加大政府對節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品采購力度，要加大政府對節(jié)能減排的投入力度；但均未提出相關(guān)支持額度、制定相關(guān)辦法或目錄1僅提及給予財政稅收優(yōu)惠，未制定相關(guān)額度或目錄引導措施5大力引導個人或企業(yè)節(jié)能減排，制定了宣傳的具體實施辦法或方案；制定了詳細的產(chǎn)品、消費推薦目錄；制定了實施示范工程或試點工程的辦法；制定了產(chǎn)品技術(shù)推廣目錄；制定了詳細的引導體系；制定其他節(jié)能減排相關(guān)引導措施等3明確提出要大力實施節(jié)能減排宣傳，加強對節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品實施標識管理；明確表示要制定產(chǎn)品消費推薦目錄、要實施示范工程；明確提出要制定節(jié)能減排相關(guān)的引導措施等；但均未制定相關(guān)實施辦法或制定相關(guān)目錄1僅提及或涉及上述條款行政措施5對產(chǎn)生污染的項目實行嚴格的行政審批、上級政府控制制度；為大力鼓勵節(jié)能降耗、下放審批權(quán)限；制定了強制執(zhí)行的準入條件、門檻、標準；制定了節(jié)能減排相關(guān)考核、考察、監(jiān)督檢查辦法；制定了強制淘汰落后產(chǎn)能的目錄；對行政審批項目嚴格實行環(huán)境影響評價；制定了專門促進節(jié)能減排的強制性管理辦法等3對污染治理和節(jié)能降耗的項目下放行政審批權(quán)限，減少審批程序；明確要求制定準入條件、門檻、標準；明確要求實施節(jié)能減排考核、監(jiān)督檢查；要求加大實施淘汰落后產(chǎn)能、嚴格實施環(huán)境影響評價等；明確要求制定推動節(jié)能減排的相關(guān)政策或制度；但均未制定相關(guān)方案1政府對污染防治或節(jié)能減耗控制很松；只提及上述條款金融措施5在節(jié)能降耗、降低污染等各方面給予信貸優(yōu)惠，并制定了相關(guān)支持辦法或支持機制；明確要求對高耗能、高污染項目給予信貸懲罰、制定了不予貸款的項目或額度、期限或制度；完善了支持節(jié)能減排的相關(guān)信貸政策、制定了相關(guān)信貸監(jiān)管辦法等3強調(diào)要完善金融政策大力支持節(jié)能減排；要求不給不符合國家產(chǎn)業(yè)要求的企業(yè)提供信貸支持；要求對違反相關(guān)規(guī)定的企業(yè)給予貸款懲罰期限；要求加強信貸監(jiān)管；但均未制定相關(guān)實施辦法1僅提及或涉及利用信貸措施來推動節(jié)能減排其他經(jīng)濟措施5從價格、費用、計量等方面大力推進節(jié)能減排：制定了通過實施價格、費用調(diào)整來控制節(jié)能減排的辦法或方案；制定了相關(guān)費用和價格的具體核算辦法；制定了實施供熱計量收費的標準或辦法；制定了實施節(jié)能減排企業(yè)的折舊、費用和成本等相關(guān)會計處理辦法等3明確提出要通過價格、費用的調(diào)整來控制節(jié)能減排；明確要求制定與節(jié)能減排相關(guān)費用的核算辦法或措施；明確要求加強供熱計量收費；但均未制定相關(guān)實施辦法或措施1僅提及或涉及上述條款注：為了便于打分人員對量化標準的理解和把握，本文僅給出了分值為5分、3分和1分的量化標準，4分及2分的量化標準分別介于5分和3分以及3分和1分的量化標準之間。

表3節(jié)能減排政策目標量化標準

防治污染5明確了減少、防治污染物排放的法律地位或強制執(zhí)行要求，制定了強制性污染物減少或污染物排放標準；強制要求嚴格實施環(huán)境影響評價、制定污染防治方案和執(zhí)行三同時制度；強制實施排污費征收制度，新增污染項目的信貸或價格懲罰制度，強制要求淘汰高污染高排放設(shè)備；從立法上要求制定促進污染防治的相關(guān)政策；制定了促進污染防治的強制執(zhí)行辦法或方案等3明確要求減少污染物排放，制定了污染防治的具體實施方案；從行政許可、稅收、金融、價費等方面支持污染防治，并制定了支持方案；明確要求嚴格實施環(huán)境影響評價、制定污染防治方案和執(zhí)行三同時制度；制定了污染物回收利用方案，制定了淘汰高排放設(shè)備的實施方案；制定了明確的污染防治目標，但未要求強制執(zhí)行等1僅涉及上述條款，但未出臺相關(guān)措施、辦法樹立節(jié)能減排理念5從立法的角度或在全國范圍內(nèi)要求加大節(jié)能減排的宣傳，提升全民節(jié)能減排意識；從法律上要求對相關(guān)集體進行表彰，對節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品實施標識管理，要求制定詳細方案提升全民意識；為實現(xiàn)提升全民意識制定強制執(zhí)行辦法等3制定了加大節(jié)能減排宣傳的實施方案；制定了對相關(guān)集體實行表彰和獎勵的辦法；制定了公眾參與監(jiān)督或評價的具體辦法；制定了示范或節(jié)能標識管理的實施辦法；制定了上述政策的管理辦法等1僅涉及上述條款，但沒有出臺相關(guān)措施、辦法提高能源利用效率5從立法、財政稅收、金融、人事、價格和費用等全方面支持節(jié)約能源、提高能源利用效率，實行能源調(diào)度，加強用電順序管理，廢舊能源回收利用；強制要求淘汰高耗能落后設(shè)備和更新改造；制定了明確的能耗限制強制執(zhí)行目標和供熱計量改造目標；制定了明確的約束性能耗降低額度；為實現(xiàn)提高能源效率制定強制執(zhí)行辦法等3制定了節(jié)約能源、提高能源利用效率、實行能源調(diào)度、廢舊能源回收利用、供熱計量改造的具體實施方案或辦法；制定了執(zhí)行淘汰落后產(chǎn)能、更新改造的實施方案、辦法；制定了支持節(jié)約能源的財政、稅收和金融支持辦法或價格費用優(yōu)惠辦法；制定指導性的能耗限額，制定了節(jié)能產(chǎn)品推廣方案；制定管理上述政策的管理辦法等1僅涉及上述條款，但未出臺相關(guān)措施、辦法提升節(jié)能減排效果5從立法的角度強調(diào)要提高節(jié)能減排政策的執(zhí)行效果、確保節(jié)能減排資金的效益；制定了管理節(jié)能減排資金或完善節(jié)能減排政策的強制性方案；給出了政策執(zhí)行者和企業(yè)違反相關(guān)政策的具體懲罰措施；從立法的角度要求對節(jié)能減排進行考核、監(jiān)控和監(jiān)督檢查，對相關(guān)人員進行教育和培訓；成立了以中央為首的節(jié)能減排工作小組；為實現(xiàn)上述目的而專門制定相關(guān)辦法；制定了相關(guān)強制實施的方案或辦法等3制定了管理或完善節(jié)能減排政策的方案；要求對違反者進行懲罰、對優(yōu)秀者進行獎勵，但獎懲措施不明確；制定了詳細的節(jié)能減排考核、監(jiān)督管理辦法；制定了建設(shè)檢測系統(tǒng)的實施方案或?qū)?jié)能減排進行檢測的具體辦法；明確要求完善節(jié)能減排相關(guān)政策，并給出了指導性的方案；為執(zhí)法人員或其他相關(guān)人員進行培訓或制定相關(guān)規(guī)范等1僅涉及上述條款，但未出臺相關(guān)措施、辦法推動產(chǎn)業(yè)升級5從立法、財政、金融、人事、價格或費用等全方面支持企業(yè)清潔生產(chǎn)、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、實施兼并重組和淘汰落后產(chǎn)能、實行資源綜合利用、發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟、發(fā)展或遏制某行業(yè)發(fā)展等；制定了行業(yè)或產(chǎn)品的強制性準入條件、門檻、標準；強制要求實施政府采購、制定產(chǎn)品推廣目錄；制定了約束性的資源綜合利用目標等3制定了節(jié)能減排產(chǎn)品政府采購清單、產(chǎn)品推廣目錄或推廣方案；制定了發(fā)展或遏制某行業(yè)及優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、發(fā)展綠色經(jīng)濟、實行資源綜合利用、兼并重組的具體實施方案或辦法；制定了指導性行業(yè)準入條件、門檻或標準；制定了推動產(chǎn)業(yè)升級的財政、金融、稅收、價格的支持辦法；制定上述政策的管理辦法等1僅涉及上述條款，但未出臺相關(guān)措施、辦法優(yōu)化能源消費結(jié)構(gòu)5從立法、財政稅收、金融、人事、價格和費用等全方面優(yōu)先支持開發(fā)新能源和新能源產(chǎn)品、優(yōu)化能源消費結(jié)構(gòu)、推廣可再生能源建筑、支持企業(yè)對余熱余壓和煤礦瓦斯等能源綜合利用；制定了明確的新能源發(fā)展目標；為促進新能源發(fā)展專門制定強制執(zhí)行辦法等3從財政、金融、人事或價格上優(yōu)先支持新能源發(fā)展，制定了支持新能源發(fā)展的方案；制定了可再生能源建筑應用、發(fā)展新能源汽車、開發(fā)新能源、余熱余壓和煤礦瓦斯綜合利用的實施方案或措施；制定管理上述政策的管理辦法等 1僅涉及上述條款，但沒有出臺相關(guān)措施、辦法推動節(jié)能減排技術(shù)改造5大力推動節(jié)能減排技術(shù)改造，從立法、財政稅收、金融、人才等全方面優(yōu)先支持節(jié)能減排技術(shù)研發(fā)和推廣、節(jié)能減排技術(shù)改造和引進國外先進技術(shù)；在項目規(guī)劃、設(shè)計和環(huán)境影響評價中強制要求采用某些技術(shù)；制定了節(jié)能減排技術(shù)強制實施標準或制定節(jié)能技術(shù)國家標準；從立法上要求對先進的節(jié)能減排技術(shù)進行獎勵，大力推動技術(shù)轉(zhuǎn)化；為推動節(jié)能減排技術(shù)改造而專門制定強制執(zhí)行辦法等3從財政稅收、金融或人事等方面優(yōu)先支持節(jié)能減排技術(shù)改造，并制定支持辦法；給出了實施節(jié)能減排技術(shù)研發(fā)和推廣、節(jié)能減排技術(shù)改造、節(jié)能環(huán)保設(shè)計、規(guī)劃等的具體方案或措施；制定了引進先進技術(shù)、推動節(jié)能減排技術(shù)改造或促進成果轉(zhuǎn)化的辦法；制定了先進技術(shù)的獎勵辦法；制定了推動節(jié)能減排技術(shù)改造指導性標準、目錄或方案；制定了管理上述政策的管理辦法等1僅提及或涉及上述條款，但未出臺相關(guān)措施、辦法注：為了便于打分人員對量化標準的理解和把握，本文僅給出了分值為5分、3分和1分的量化標準，4分及2分的量化標準分別介于5分和3分以及3分和1分的量化標準之間。

減排政策主要有法律法規(guī)、稅收政策、政府補貼和信貸政策等。這些對政策的梳理和劃分給本文的研究帶來了較大的啟示，在參考上述劃分結(jié)果的基礎(chǔ)上，通過對1 195條政策進行精讀，并對政策的內(nèi)容進行編碼，以及結(jié)合節(jié)能減排政策領(lǐng)域?qū)＜业慕ㄗh，本文將節(jié)能減排政策的主要措施劃分為：人事措施、行政措施、財政稅收措施、金融措施、引導措施和其他經(jīng)濟措施。在量化過程中，將根據(jù)措施的詳細程度和執(zhí)行力度等為各政策措施賦予5，4，3，2，1分的數(shù)值，量化標準見表2。

政策目標是一條政策所要實現(xiàn)的目的。根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)節(jié)能減排綜合性工作方案的通知》等相關(guān)文件以及文獻[24]和[25]對節(jié)能減排相關(guān)目標的討論。本文采用文獻[26]的方法首先讓2名研究生分別對節(jié)能減排政策的政策目標進行編碼，并對遇到的新目標進行討論，共同決定新目標的名稱及其界定范圍，經(jīng)過2個多月的精讀和編碼，初步確定了主要政策目標，并編制了編碼手冊。其次，聘請另外3名研究生，根據(jù)編碼手冊對其培訓，讓其分別獨立對政策目標進行編碼，比較結(jié)果發(fā)現(xiàn)編碼一致性為81.7%，并針對3組編碼存在分歧的地方進行了討論，進一步修正和完善了編碼結(jié)果。最后，邀請了1名節(jié)能減排政策研究領(lǐng)域的教授和1名發(fā)改委的政策研究人員對完善后的編碼結(jié)果進行討論，根據(jù)他們的建議再次對編碼結(jié)果進行修正，最終確定了節(jié)能減排政策的主要政策目標：防治污染、提升節(jié)能減排效果、樹立節(jié)能減排理念、推動產(chǎn)業(yè)升級、提高能源利用效率、優(yōu)化能源消費結(jié)構(gòu)、推動節(jié)能減排技術(shù)改造。對政策目標的量化主要根據(jù)政府對該目標態(tài)度的強硬、所采取措施或方案實現(xiàn)目標程度的大小分別賦予5，4，3，2，1分的數(shù)值，具體量化標準見表3。

1.3政策打分

在確定了政策測量標準以后，本文采用對打分人員培訓、由多組不同人員對政策進行多輪打分的方法來對政策進行量化[26-27]。為了確保量化結(jié)果能夠反映實際情況以及確保政策量化的可行性和精確性，我們聘請了20位政策研究人員來為政策打分，為了降低打分人員主觀因素的影響以及確保打分結(jié)果的一致性，我們將打分人員分成10組，根據(jù)測量標準分別來為政策打分。在打分過程中，一條政策可能使用多個措施或?qū)崿F(xiàn)多個目標，我們將根據(jù)量化標準對其分別打分。整個打分過程分六步進行：首先，我們給各打分人員詳細講解每條打分標準，并對其進行討論，找出各成員存在疑問的地方，再次講解或修改，直到每位打分成員對測量標準完全理解；第二，在對打分人員進行培訓后開始組織他們給隨機選取的10條政策進行預打分，比較各成員的打分結(jié)果，發(fā)現(xiàn)打分結(jié)果不夠理想，我們再次召集打分人員進行討論，讓各自分析其產(chǎn)生分歧的原因，并進一步優(yōu)化了測量標準；第三，在優(yōu)化了測量標準后，組織打分人員對隨機選取的另外10條政策進行打分，比較打分結(jié)果發(fā)現(xiàn)，各措施和目標打分結(jié)果的方向一致性為88.57%（指趨勢一致而數(shù)值不同，如打分結(jié)果為1分或3分，方向一致；若為1分或4分，則方向沖突），針對打分結(jié)果方向沖突的政策，我們再次進行了討論和完善；第四步，進入正式打分階段，各打分人員開始對預先分配好的598條政策進行打分，并對打分結(jié)果進行對比分析，發(fā)現(xiàn)各政策措施和政策目標打分結(jié)果的方向一致性為92.30%，顯然通過培訓和預打分，政策的打分效果有了明顯的提升；第五步，我們對第四步中打分結(jié)果方向沖突的政策進行重新打分，并邀請2名節(jié)能減排政策研究領(lǐng)域的教授和2名發(fā)改委的政策研究人員對政策措施和政策目標的打分結(jié)果進行討論，得到了他們的認可；第六步，取10組打分結(jié)果的算術(shù)平均數(shù)作為各節(jié)能減排政策措施和政策目標的量化結(jié)果，從而確保了量化結(jié)果的精確性以及保證了研究結(jié)果符合科學研究的要求。

1.4數(shù)據(jù)處理

前文已對節(jié)能減排政策的政策力度、政策措施和政策目標進行了打分，得到了初步數(shù)據(jù)，在本部分將對數(shù)據(jù)做進一步處理以滿足分析的需要。由于政策力度是反應政策法律效力大小的指標，政策措施是描述政策所使用手段的指標，政策目標是描述政策所實現(xiàn)目的的指標，一般而言，政策力度越大，所用的措施越具體，所實現(xiàn)的目標越明確，其總效力就越高。因此本文將利用式（1）來計算各年度節(jié)能減排政策的總效力，利用式（2）計算各年度政策的平均效力。

年間，我國政府頒布節(jié)能減排政策的政策數(shù)量、政策總效力和政策平均效力隨時間變化的演變過程。從圖中可以看出，改革開放以來，我國政府頒布的節(jié)能減排政策數(shù)量越來越多，政策總效力也越來越大，盡管不同年度呈現(xiàn)出較大波動，但總體來看呈明顯的上升趨勢，這表明隨著我國經(jīng)濟實力的增強及全球氣候的惡化，我國政府對節(jié)能減排的重視程度越來越大。具體來看，在2003年以前，各年政策數(shù)量和政策總效力的增長較為平穩(wěn)，而在2003年以后增長幅度明顯提高，其中2005至2007年和2009至2011年間的增幅最大，并在2007年和2010年出現(xiàn)兩個增幅峰值。這主要是由于2006年全國人民代表大會審議批準的《“十一五”規(guī)劃剛要》規(guī)定了我國在“十一五”期間，單位GDP能耗降低20%左右、主要污染物排放總量減少10%的約束性目標，政府為了實現(xiàn)這一目標及推動節(jié)能減排的順利實施，在“十一五”開局之年頒布了較多的節(jié)能減排政策。而2006年末全國單位GDP能耗為1.204 tec，比2005年下降1.79%，僅完成年均節(jié)能目標（4.4%）的40%，COD和SO2排放量不降反升，分別比2005年上升1.0%和1.5%，且隨著2008年北京奧運會的臨近，我國政府在2007年不得不頒布較多的政策以控制目前節(jié)能減排的態(tài)勢。2008年和2009年的政策數(shù)量和政策總效力雖然相對于2007年較少，但較2006年以前均有較大幅度的增長。2010年是我國“十一五”規(guī)劃的最后一年，也是決定“十一五”期間節(jié)能減排目標能否完成的關(guān)鍵一年，但截至2010年上半年，全國單位GDP能耗累計下降14.38%，COD排放總量下降9.66%，SO2排放總量下降13.14%，與“十一五”期間的節(jié)能減排目標相差較遠。為了實現(xiàn)“十一五”期間具有法律約束力的節(jié)能減排目標，以及維護我國政府的公信力和國際形象[28]，我國政府在這一年不得不出臺大量的節(jié)能減排政策。2011年頒布的《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》中明確提出“十二五”期間單位GDP能耗降低16%，主要污染物排放量減少8%-10%的節(jié)能減排目標，而2011年末全國單位GDP能耗為0.793 tec（按2010年價格計算）與2010年相比下降2.01%，未完成年度下降3.5%的計劃目標，氮氧化物排放總量比2010年上升5.73%，為了扭轉(zhuǎn)這種態(tài)勢，我國政府又制定了大量的節(jié)能減排政策。2013年頒布節(jié)能減排政策的數(shù)量和效力均有所下降，這可能是由于政府為充分發(fā)揮已頒布政策的效果，而在這一年頒布較少的輔助性政策。從上述對我國節(jié)能減排政策頒布背景的分析不難看出，雖然我國政府對節(jié)能減排越來越重視，但在政策的制定過程中始終忙于應對短期的節(jié)能減排目標，從而使得節(jié)能減排政策的制定缺乏系統(tǒng)性和戰(zhàn)略性，不利于節(jié)能減排政策實施效果的提升。

為了了解引起我國節(jié)能減排政策總效力增加的深層次原因，本文還分析了各年平均政策效力隨時間變化的演變過程（見圖1）。從圖中可以看出，我國節(jié)能減排政策的平均效力是逐漸降低的，這一趨勢在2000年以后表現(xiàn)的更為明顯。圖2對影響平均政策效力的因素進行了分解，并繪制出了歷年平均政策力度得分、平均政策措施得分和平均政策目標得分隨時間變化的演變路徑，從圖中可以看出，隨著政府對節(jié)能減排的日益重視，各年平均政策措施得分和平均政策目標得分雖然波動較大，但總體維持在同一水平，而平均政策力度得分呈下降趨勢，尤其是在2000年以后最為明顯。這是由于在2000年以前，雖然我國頒布的節(jié)能減排政策數(shù)量較少，但多數(shù)以法律或命令的形式頒布，而在2000年以后，每年頒布的政策數(shù)量大量增加，但多數(shù)為方案和通知等，平均政策力度較低，從而導致平均政策效力降低。這一結(jié)論表明我國節(jié)能減排政策總效力的增加并不是由政策本身法律效力提升引起的，而主要是由逐漸增多的政策數(shù)量來推動的，而政策法律效力的過度降低不僅不利于系統(tǒng)性、戰(zhàn)略性節(jié)能減排政策的制定和實施，還不利于從更大力度上推動節(jié)能減排。

3我國節(jié)能減排政策的協(xié)同演變分析

對于政策協(xié)同問題，Huang[29]等認為政策本身需要協(xié)調(diào)一致，王興元等[30]強調(diào)不同的政策應有機配合，Steil[31]和彭紀生等[14]證實了政策協(xié)同對經(jīng)濟績效的貢獻，并認為政策協(xié)同主要包括部門協(xié)同、措施協(xié)同和目標協(xié)同。由于對政策協(xié)同問題的研究有利于分析政策的制定原理和揭示政策背后的博弈關(guān)系，因此，本部分將分別探討我國節(jié)能減排政策的部門協(xié)同、措施協(xié)同和目標協(xié)同。

3.1我國節(jié)能減排政策部門協(xié)同的演變分析

部門協(xié)同是指同一條政策由多個部門聯(lián)合頒布。統(tǒng)計表明，我國節(jié)能減排政策部門協(xié)同的趨勢在改革開放初期就已出現(xiàn)，且這一趨勢在1993年以后表現(xiàn)的尤為明顯。如圖3所示，在1978至1993年間，雖然我國節(jié)能減排政策的聯(lián)合頒布數(shù)量、聯(lián)合頒布部門以及聯(lián)合頒布政策所占比例均較低，但已經(jīng)出現(xiàn)了部門協(xié)同的趨勢，在1993至2013年間，無論是聯(lián)合頒布數(shù)量和聯(lián)合頒布部門，還是聯(lián)合頒布政策所占比例，均比1978至1993年間有較大幅度的增長。這表明我國節(jié)能減排政策的部門協(xié)同狀況逐漸增強，且節(jié)能減排政策的制定逐漸由單一部門為主向相關(guān)部門聯(lián)合為主轉(zhuǎn)變。進一步分析發(fā)現(xiàn)，在節(jié)能減排政策聯(lián)合頒布的部門中，聯(lián)合頒布政策數(shù)量最多的三個部門是：國家發(fā)展和改革委員會（聯(lián)合頒布政策176條）、財政部（聯(lián)合頒布政策152條）和環(huán)境保護部（聯(lián)合頒布政策115條），并且在部門協(xié)同頒布的政策類型中，通知占5421%，辦法、意見和方案占35.35%，而規(guī)定和標準等所占比例不到5%，這表明在我國節(jié)能減排政策的部門協(xié)同中，處于核心地位的部門并不是環(huán)境保護部門，而是其他掌握經(jīng)濟或行政資源的部門，并且部門協(xié)同頒布的政策主要以通知和方案等為主，這些政策不僅力度低，而且實施期限較短，既不利于不同部門在政策制定上的長期協(xié)同，又不利于系統(tǒng)性政策的制定和實施。

圖3我國節(jié)能減排政策部門協(xié)同的演變分析

Fig.3Evolution analysis of energy conservation

and emission reduction policy formulation departments

coordination上述現(xiàn)象的出現(xiàn)，表明我國政府越來越重視節(jié)能減排，希望通過發(fā)動各方面的力量來推動節(jié)能減排。但其深層次原因與傳統(tǒng)體制導致我國經(jīng)濟和行政資源分布的不均衡有關(guān)，隨著經(jīng)濟和政治體制改革的深入以及國家對節(jié)能減排的日益重視，環(huán)境保護部門獲得了更高的行政權(quán)力并提升了自己的相對地位，但在中央精簡機構(gòu)的背景下，中央各機構(gòu)擴大了自身經(jīng)濟資源和行政權(quán)力的內(nèi)在需求，導致環(huán)境保護部門在短期內(nèi)難以獲取更多的實際經(jīng)濟資源，其政策的頒布和實施只有和其他部門協(xié)同才能更好地實現(xiàn)。而其他部門為了避免因行政權(quán)力喪失而被精簡，也需要參與更多政策的頒布和實施，以提高自身的行政權(quán)力。因此，環(huán)境保護部門和其他部門從自身利益和行政權(quán)力博弈的角度出發(fā)，都會加強在節(jié)能減排政策上的協(xié)同。而在部門協(xié)同過程中，環(huán)境保護部門為了維護自己在節(jié)能減排方面的行政權(quán)力及權(quán)威地位，對于不需要或較少需要經(jīng)濟資源的政策，環(huán)境保護部門會獨立頒布，對于需要較多經(jīng)濟資源的政策，環(huán)境保護部門就必須和其他部門協(xié)同頒布，而這種通過經(jīng)濟資源來促進節(jié)能減排的活動往往是短期的，這就導致了部門協(xié)同頒布的政策力度低。同時，其他部門也會為了自身的利益而選擇性的參與協(xié)同，對于有利于部門利益最大化的協(xié)同會積極參與，否則會消極參與，這就容易引起部門協(xié)同中不同部門間的協(xié)調(diào)失靈，甚至打破現(xiàn)有政策與節(jié)能減排目標的匹配均衡，從而導致節(jié)能減排實施效果的降低。因此，在后續(xù)政策制定的過程中有必要加強部門協(xié)同中不同部門間的協(xié)調(diào)。

3.2我國節(jié)能減排政策措施協(xié)同的演變分析

在1978至2013年間我國政府頒布的節(jié)能減排政策中，使用人事措施、行政措施、財政稅收措施、金融措施、引導措施和其他經(jīng)濟措施的政策占所有頒布政策的比例分別為25.52%、95.23%、27.28%、4.69%、60.84%和9.62%。由此可見，行政措施和引導措施是我國節(jié)能減排政策運用最多的兩種措施，因此本文在探究政策措施協(xié)同中將主要關(guān)注其他措施與行政措施及引導措施的協(xié)同。

從圖4中可以看出，金融措施、其他經(jīng)濟措施、財政稅收措施、人事措施和引導措施與行政措施均表現(xiàn)出較高的協(xié)同，盡管在不同年份各措施與行政措施的協(xié)同程度有所波動，但總體呈上升趨勢，這說明我國節(jié)能減排政策正由依靠單一措施向綜合利用各種政策措施轉(zhuǎn)變，通過政策措施協(xié)同來推動節(jié)能減排。具體來看，引導措施與行政措施在1993年以前就表現(xiàn)出較高的協(xié)同，在1993年后增幅更為顯著，且引導措施與行政措施協(xié)同的協(xié)同程度均高于其他措施與行政措施協(xié)同的協(xié)同程度。其他經(jīng)濟措施、財政稅收措施與行政措施雖然在1993年以前協(xié)同程度較低，但在1993年以后協(xié)同程度逐漸增大，且這兩種措施協(xié)同在2006年以后得到了政府較多的使用，這說明在1992年進一步確立市場經(jīng)濟體制改革方向后，政府開始大量使用經(jīng)濟杠桿并將其與行政措施協(xié)同使用來推動節(jié)能減排。人事措施與行政措施協(xié)同在1993年以前有較好的積累，且在1993年以后增長更為明顯，這說明我國政府在節(jié)能減排政策層面上越來越重視人才的培養(yǎng)和培訓，并逐漸加強對違法違規(guī)人員的監(jiān)督和懲罰，以確保節(jié)能減排政策的實施效果。金融措施和行政措施協(xié)同雖然在1993年以前有所出現(xiàn)，但其協(xié)同程度很低，在2005年以后才開始呈現(xiàn)出較高程度的協(xié)同，這說明我國政府在推動節(jié)能減排過程中對金融措施的運用不多，甚至還沒有掌握金融措施應用的實質(zhì)。實際上，我國以經(jīng)濟增長為發(fā)展主題的趨勢將長期保持不變，政府對節(jié)能減排的過度行政干預可能會阻礙經(jīng)濟的可持續(xù)增長，而政府對財政稅收措施的使用程度又有限，因此，在我國市場經(jīng)濟體制逐漸形成和節(jié)能減排壓力逐漸增大的情況下，政府應該更多的運用金融措施和其他經(jīng)濟措施，并將其較好的與其他措施協(xié)同，在更大程度上利用經(jīng)濟杠桿和市場機制來推動節(jié)能減排。

圖5其他措施與引導措施協(xié)同的演變分析

Fig.5Evolution analysis of coordination between

other policy measures and guide measures

從圖5中可以看出，金融措施、其他經(jīng)濟措施、財政稅收措施和人事措施與引導措施也呈現(xiàn)出一定程度的協(xié)同，并隨著改革開放的深入?yún)f(xié)同程度逐漸增加，但這些措施與引導措施的協(xié)同程度遠遠小于其與行政措施協(xié)同的協(xié)同程度，如圖4和圖5所示，其他措施與引導措施的協(xié)同程度約為其他措施與行政措施協(xié)同程度的2/3。具體來看，行政措施與引導措施的協(xié)同程度始終最高，這說明我國政府在節(jié)能減排政策的制定過程中始終重視將控制措施與引導措施結(jié)合使用。人事措施與引導措施在1993年以前就有一定程度的協(xié)同，并在1993年以后增幅明顯，這說明我國政府越來越重視制定和完善引導體系對于人才培養(yǎng)的重要作用。金融措施、其他經(jīng)濟措施和財政稅收措施與引導措施雖然在1993年以后呈現(xiàn)出一定程度的協(xié)同，但協(xié)同程度較低，且這些措施在與引導措施協(xié)同的同時還可能與行政措施協(xié)同，這說明我國政府在制定節(jié)能減排政策過程中主要將經(jīng)濟措施與行政措施協(xié)同使用，并且其他措施與行政措施協(xié)同是所有節(jié)能減排政策措施協(xié)同中的核心。

3.3我國節(jié)能減排政策目標協(xié)同的演變分析

由于政府頒布節(jié)能減排政策的主要目標是降低能源消耗和減少污染物排放[6]，因此本文在探究節(jié)能減排政策目標協(xié)同中將主要關(guān)注其他政策目標與防治污染和提高能源利用效率間的協(xié)同。圖6顯示了其他政策目標與提高能源利用效率的協(xié)同演變過程，從中可以看出，樹立節(jié)能減排理念、優(yōu)化能源消費結(jié)構(gòu)、防治污染、推動產(chǎn)業(yè)升級、提升節(jié)能減排效果和推動節(jié)能減排技術(shù)改造與提高能源利用效率間均表現(xiàn)出較高的協(xié)同，并呈逐漸上升的趨勢。具體來看，各目標與提高能源利用效率協(xié)同程度的分布并不均衡，提升節(jié)能減排效果和推動節(jié)能減排技術(shù)改造與提高能源利用效率的協(xié)同程度不僅在1993年以前就有很好的積累，且在1993年以后增長更為顯著。推動產(chǎn)業(yè)升級和防治污染與提高能源利用效率在1993年以前的協(xié)同程度較低，但在1993年以后的協(xié)同程度呈較大幅度增長。樹立節(jié)能減排理念與提高能源利用效率的協(xié)同程度在1993年以前較低，在1993年以后雖然有所增強但協(xié)同程度依然較低。優(yōu)化能源消費結(jié)構(gòu)與提高能源利用效率的協(xié)同程度不僅在1993年以前很低，僅在1986年和1991年前后有所體現(xiàn)，而且在1993年以后協(xié)同程度還處于較低水平。

objectives圖7顯示了其他政策目標與防治污染的協(xié)同演變過程，優(yōu)化能源消費結(jié)構(gòu)、樹立節(jié)能減排理念、推動產(chǎn)業(yè)升級、提高能源利用效率、推動節(jié)能減排技術(shù)改造和提升節(jié)能減排效果均與防治污染有較好的協(xié)同關(guān)系，雖然不同目標與防治污染的協(xié)同程度分布不夠均衡，且在不同年份波動較大，但總體來看，協(xié)同程度呈逐漸上升趨勢。具體看來，提升節(jié)能減排效果和推動節(jié)能減排技術(shù)改造始終與防治污染有較好的協(xié)同，并隨著改革開放的深入?yún)f(xié)同程度顯著增強。推動產(chǎn)業(yè)升級、提高能源利用效率與防治污染的協(xié)同程度雖然在1993年以前較低，但在1993年以后顯著增長。樹立節(jié)能減排理念、優(yōu)化能源消費結(jié)構(gòu)與防治污染的協(xié)同程度在1998年以前很低，在2000年以后雖然有所增強，但協(xié)同程度依然較低。

上述分析表明，隨著改革開放的深入及節(jié)能減排壓力的逐漸增大，我國節(jié)能減排政策的目標協(xié)同狀況逐漸增強，且不同政策目標在實現(xiàn)過程中的協(xié)調(diào)狀況逐漸得到改善。實際上，在經(jīng)濟發(fā)展和生產(chǎn)生活當中，能源消耗和污染物排放的最終主體是人，政府要想有效的實施節(jié)能減排，應提高全民的節(jié)能減排意識，但分析發(fā)現(xiàn)我國政府對于通過提升全民節(jié)能減排理念來推動節(jié)能減排的重視程度依然較低，不利于從全民的日常行動中來推動節(jié)能減排。并且在我國的能源消費中，以煤為主的能源消費結(jié)構(gòu)將長期保持不變，而煤炭的大量使用是我國污染排放的主要來源之一，煤炭相對于天然氣和電力不僅污染大而且利用效率低下，因此政府應制定大量優(yōu)化能源消費結(jié)構(gòu)的政策并將其與節(jié)能減排目標較好的協(xié)同，才能從源頭上推動節(jié)能減排，遺憾的是，我國目前對于優(yōu)化能源消費結(jié)構(gòu)的政策不僅數(shù)量少，而且與防治污染和提高能源利用效率等目標的協(xié)同程度也很低，不利于從源頭上、根本上實施節(jié)能減排。因此，加強樹立節(jié)能減排理念和優(yōu)化能源消費結(jié)構(gòu)政策的制定以及與其他政策目標的協(xié)同，應是政府后續(xù)政策制定的重心之一。

4結(jié)論與建議

本文收集和篩選了我國1978-2013年間的節(jié)能減排政策，從政策力度、政策措施和政策目標三個維度對收集的政策進行了量化，并根據(jù)量化數(shù)據(jù)對我國節(jié)能減排政策的協(xié)同演變進行了分析，主要結(jié)論如下：

第一，改革開放以來，尤其是在2003年以后，我國政府頒布的節(jié)能減排政策數(shù)量越來越多，政策總效力越來越大，我國政府對節(jié)能減排的重視程度越來越大。

第二，在我國節(jié)能減排政策的演變過程中，政策總效力的增加主要是由政策數(shù)量的增多引起的，政策的平均力度不但沒有增加反而逐漸降低，并且政策的制定表現(xiàn)出一定的戰(zhàn)略和系統(tǒng)缺乏性，這與我國政府在政策制定上忙于應對短期節(jié)能減排目標的行為有關(guān)。

第三，隨著政府對節(jié)能減排的日益重視，我國節(jié)能減排政策的協(xié)同狀況逐漸增強，并呈現(xiàn)出階段性的增長特征，部門協(xié)同、措施協(xié)同和目標協(xié)同的協(xié)同程度，在1978-1992年間較低，而在1993-2013年間快速增長，表明我國節(jié)能減排政策的制定逐漸由單一部門為主向相關(guān)部門聯(lián)合為主轉(zhuǎn)變。

第四，在我國節(jié)能減排政策的部門協(xié)同中，協(xié)同頒布的政策力度低、實施期限短，并且處于核心地位的部門不是環(huán)境保護部門，而是其他掌握經(jīng)濟和行政資源的部門。表明在我國政治體制改革的過程中，各部門間的經(jīng)濟利益和行政權(quán)力之爭會促進政策制定上的協(xié)同，而各部門對自身權(quán)威地位的維護，又會降低部門協(xié)同的期限和深度。

第五，對節(jié)能減排政策措施協(xié)同的演變分析發(fā)現(xiàn)，我國政府逐漸增大金融措施、人事措施、其他經(jīng)濟措施和財政稅收措施與行政措施及引導措施的協(xié)同，并且其他措施與行政措施的協(xié)同是節(jié)能減排政策措施協(xié)同中的核心。我國的節(jié)能減排政策正逐漸由依靠單一措施向綜合利用各種政策措施轉(zhuǎn)變，通過政策措施協(xié)同來推動節(jié)能減排。

第六，在政策目標協(xié)同上，推動產(chǎn)業(yè)升級、推動節(jié)能減排技術(shù)改造和提升節(jié)能減排效果與提高能源利用效率及防治污染的協(xié)同狀況逐漸增強，而樹立節(jié)能減排理念和優(yōu)化能源消費結(jié)構(gòu)與提高能源利用效率及防治污染的協(xié)同狀況雖然也逐漸增強，但其協(xié)同水平依然較低，這表明我國節(jié)能減排政策目標的協(xié)同狀況逐漸增強，且不同政策目標在實現(xiàn)過程中的協(xié)調(diào)狀況逐漸得到改善，但改善的程度有待進一步優(yōu)化。

根據(jù)本文的分析結(jié)論及我國目前的節(jié)能減排政策現(xiàn)狀，提出以下建議：

第一，加強我國節(jié)能減排政策的系統(tǒng)性和戰(zhàn)略性建設(shè)。制度戰(zhàn)略在決策中的重要程度不亞于產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略和資源戰(zhàn)略的重要程度，制度不再是決策分析時的背景條件，而是直接決定政府政策績效的一個重要方面[32-33]，且政策是制度的主要內(nèi)容。我國政府在節(jié)能減排政策的制定上由于忙于應對短期的節(jié)能減排目標，忽視了政策的系統(tǒng)性和戰(zhàn)略性，不利于提升節(jié)能減排的實施效果。因此，我國政府在后續(xù)節(jié)能減排政策的制定過程中，應注重政策的戰(zhàn)略性和系統(tǒng)性建設(shè)。

第二，適度提高我國節(jié)能減排政策的政策力度。雖然我國政府頒布的節(jié)能減排政策數(shù)量越來越多，但頒布政策的力度卻越來越低，并且法律效力較強的政策（如法律、條例等）基本在早期頒布。隨著政策協(xié)同的逐漸增強，政策力度的過度降低不僅不利于系統(tǒng)性、戰(zhàn)略性節(jié)能減排政策的制定和實施，還不利于節(jié)能減排政策的長期協(xié)同及實施力度的增強，因此，我國政府在后續(xù)節(jié)能減排政策的制定過程中，應適度增強頒布政策的力度。

第三，強化部門協(xié)同中不同部門間的協(xié)調(diào)。部門間的經(jīng)濟利益和行政權(quán)力之爭會促進不同部門在政策上的協(xié)同，而各部門對自身權(quán)威地位的維護，又會降低不同部門在政策協(xié)同上的期限和深度，既不利于節(jié)能減排政策戰(zhàn)略的實施，又不利用充分利用各種資源推動節(jié)能減排。因此，在我國政府體制改革的過程中，應強化環(huán)境保護部門在推動節(jié)能減排過程中的核心地位，在明確節(jié)能減排核心目標的基礎(chǔ)上，加強部門間的協(xié)調(diào)，深化其他部門與環(huán)境保護部門間協(xié)同的深度和廣度，從更大程度上推動節(jié)能減排。

第四，在節(jié)能減排政策措施方面，要加大金融措施和其他經(jīng)濟措施的利用程度，大力發(fā)揮經(jīng)濟杠桿和市場機制在引導節(jié)能減排中的作用，強化和完善行政措施、人事措施、金融措施、財政稅收措施、引導措施及其他經(jīng)濟措施間的協(xié)同，綜合利用各種措施來推動節(jié)能減排。

第五，在節(jié)能減排政策目標上，要加強優(yōu)化能源消費結(jié)構(gòu)和樹立節(jié)能減排理念等方面政策的制定，要繼續(xù)加強推動節(jié)能減排技術(shù)改造、優(yōu)化能源消費結(jié)構(gòu)、推動產(chǎn)業(yè)升級、樹立節(jié)能減排理念等與防治污染和提高能源利用效率之間的協(xié)同，并逐步改善和優(yōu)化不同目標在實現(xiàn)過程中的協(xié)調(diào)狀況。

本文從節(jié)能減排政策本身出發(fā)，對政策進行了量化并探討了政策的協(xié)同演變問題，但在研究的過程中，僅考慮了政策內(nèi)容而未考慮政策的最終實施效果，并且在探討政策協(xié)同問題上，僅選擇性的探討了部門之間、政策措施之間以及政策目標之間的協(xié)同，而未考慮部門與措施、部門與目標、措施與目標之間的協(xié)同，且并未探討政策協(xié)同對節(jié)能減排效果和經(jīng)濟增長的影響等問題。這些問題既是本文研究的不足，也是作者后期研究的重點。

（編輯：田紅）

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Measurement， Coordination and Evolution of Energy Conservation and Emission

Reduction Policies in China：Based on the Research of the Policy Data from 1978 to 2013

ZHANG Guoxing1，2，3GAO Xiulin1WANG Yingluo2GUO Jue2WANG Shouyang3

（1. School of Management， Lanzhou University， Lanzhou Gansu 730000， China；2. School of

Management， Xian Jiaotong University， Xian Shaanxi 710049， China；3.Academy of

Mathematics and Systems Science， Chinese Academy of Sciences， Beijing 100190，China）

AbstractThis paper collects the energy conservation and emission reduction policies in China from 1978 to 2013， develops the quantitative criteria of energy conservation and emission reduction policy from the three dimensions of policy power， policy measures and policy objectives， and accordingly quantizes the collected policies， establishes the metric model of policy effectiveness and policy coordination degree， and analyzes the evolution and coordination of those policies by using quantized data. The research shows that since the reform and opening up， Chinese government has formulated an increasing number of energy conservation and emission reduction policies， and the overall effectiveness of them has also become increasingly significant， and the government puts more and more emphasis on energy conservation and emission reduction； in the evolution process of energy conservation and emission reduction policies， the increase of policy overall effectiveness is mainly caused by the increasing policy quantities， and the average power of policies does not increase but gradually decreases， and the policymaking shows a certain lack of strategy and system； with the growing importance attached by the government to energy conservation and emission reduction， the coordination status of department coordination， measures coordination， and objectives coordination of energy conservation and emission reduction policies is gradually strengthened and presents the periodical increase characteristics， and the formulating of energy conservation and emission reduction policies is shifting from single department oriented to related departments coordination oriented step by step； as the coordination of policy measures is strengthened by degrees， the Chinese government gradually improves the coordination among the financial， personnel， fiscal， tax and other economic measures and administrative as well as guiding measures， and the coordination between administrative measures and other measures is the core of the coordinated measures of energy conservation and emission reduction policies， and the energy conservation and emission reduction policies formulating is also gradually shifting from relying on single measure to making comprehensive uses of various measures； in the evolution process of the energy conservation and emission reduction policy objectives， the coordination degree of policy objectives is gradually enhanced， and the coordination status of different policy objectives has been gradually improved in the process of implementation， but the degree of improvement needs to be further optimized； in department coordination， the policies issued coordinately are in low power and short implementation period， and the environmental protection department is not at the core but the other departments which control the economic and administrative resources. Finally， this paper puts forwards some related suggestions on the policymaking of energy conservation and emission reduction in China from the aspects of policy strategies， policy power， policy measures and policy objectives， etc.

Key wordsenergy conservation and emission reduction； policy measures； policy evolution； policy coordination