節約集約用地 推行“新型城鎮化”建設

周同峰

（正陽縣國土資源局，河南 正陽463600）

節約集約用地 推行“新型城鎮化”建設

周同峰

（正陽縣國土資源局，河南 正陽463600）

新型城鎮化建設綱要主要提倡以“人”為核心的城鎮化，是服務體系、保障體系、工業區建設等方面的健全的城鎮化。是綠色、智能、醫療的城鎮化。是推進建設宜商、宜居、宜賓的生態文明的城鎮化，是目前中國經濟發展的大方向。

新型城鎮化；節約原則；集約用地

黨的十八大確立了“新型城鎮化”是未來十年新四化建設的重點。“新型城鎮化”道路的選擇正成為我們國家為調整經濟結構、擴大內需和應對國際、國內形勢的重要的戰略選擇，也是實現經濟結構轉型跨越、縮小地區發展差距，實現全面建設小康社會目標的重要機遇。

1 城鎮化建設中要遵守節約、集約原則

節約是中華民族傳統美德之一。顧名思義是有節制、有約束、勤勞簡樸的意思。這一傳統觀念在國人心中根深蒂固，他的包含面極廣，既體現在公民個人日常生活中的節約，又包含國家層面上對資源的開發和利用、管理方面的節約。土地作為一個不可再生的資源，節約使用和有效管理利用勢在必行。嚴格控制耕地保有量使耕地總量不減少、耕地質量不降低。實現這一目標的途徑有以下幾種：一是新農村建設模式要逐步推廣、合理布局、科學規劃，這需要縣、鄉兩級政府和相關部門的統籌安排和部署，還要落到實處。避免沿路跑、遍地開發建房現象的發生。由此可騰出相當一部分土地。并通過土地整理的途徑轉為可耕地。二是部分進城務工人員在城市有了固定職業和收入，有居住的房屋，業已逐步被城市化了。畢竟城市的生活方便快捷，功能齊全、環境優美，是人類居住的理想之地。因此，他們有的放棄了村莊的老宅基地、承包的耕地也轉讓給了別人。在新農村建設搬遷時有的不申請要宅基地，相應的節約了一部分耕地。三是通過土地整理項目把原有的一些老宅基地、廢棄荒蕪的未利用地等充分利用，有效地增加耕地數量。四是在建設用地預審、審批、備案過程中按照容積率及其他用地控制指標，確定合理的用地數量，確保少占用耕地的目標。

集約用地：具體來說就是集中、集約在一起的意思。也就是將相同用地需求的單位或個人，集中連片開發利用。同時多建小高層及高層，向空中、向地下雙向發展。既節省了大量占用土地又滿足了用地方的需求。它的涵蓋范圍包括以下幾個主要方面：一是科學合理地確定“新農村”建設中宅基地使用面積，條件允許的地方可建多層小區模式，既改善了居住環境又節約了耕地。二是工業用地項目可分門別類，避免工廠園林化。必須單獨用地的，在充分調查的基礎上合理地供應土地。可集中在一起的項目，可聯建多層廠房，分區、分層供給用地單位使用，提高土地利用效率。三是盤活老城區內閑置和利用不合理的廠區、棚戶區等，用于開發新型居民小區，并按照城市規劃區內的容積率和用地指標建設多層以上的住宅樓。既盤活了閑置的土地資產，政府也得到了可觀的收入，同時也解決了一部分居民的居住需求，節省了耕地資源。這種模式是目前乃至將來新型城鎮化用地的一個主要方式。

2 城鎮化發展過程中用地方式及存在的問題

社會主義市場經濟的飛速發展使我國從一個貧窮落后、封閉半封閉的國家逐步發展成為一個經濟繁榮、科技發達、社會穩定的發展中國家。社會生產力、經濟實力、人民生活水平、居民收入水平、社會保障水平都上了一個新臺階。隨著農村剩余勞動力大量進城務工，許多城鎮在社會經濟迅速發展進程中不斷擴大，承載了過多的重負，顯示出了“大城市病”現象。老城區已不能滿足現代城市化和工業化發展的需求，由此催生了城鎮不斷粗放式地向外擴展，片面追求“大城市”。新城區建設和工業區無節制的增加等現象在各地不斷泛濫、復制。不注意提升城市的內在功能，一味地貪大求全，大搞形象工程、政績工程。無限制的擴張城市規模，引發了土地利用亂象紛呈，浪費了大量的土地資源。經濟快速發展帶來了耕地面積的銳減，社會正走入不圈地不占用耕地經濟就無從發展的怪圈，嚴重地威脅到了國計民生，觸及了13億人的吃飯問題。作為一個13億人口的大國，我國以不到9%的耕地養活了世界上20%的人口，重擔在肩。我們必須像保護命根子一樣保護我們的耕地資源。

是要保經濟發展還是保護耕地，給我們國家發展出了一個天大的難題。

3 導致問題的原因

社會經濟的發展，不斷促進著土地管理工作的發展。這一發展歷程是一個逐步探索和完善的過程。同時，也不可避免地出現這樣或那樣的問題。問題主要體現在以下幾個方面：

3.1 一些地方為了本地經濟的發展，到處托關系找項目，一有項目就供地。至于該不該供地，該供多少地，往往不去研究如何利用存量土地，只一味強調特殊性。有時也不講程序，缺乏科學規劃和合理利用土地的有效監督。

3.2 不嚴格把關，一味地遷就用地單位，尤其是招商引資的項目。他們要多少就給多少，看中那里就給那里。只要企業有投資，當地政府就不講任何條件直接提供。對于對方投資的動機，項目的科技含量，如何保障被征地居民的利益等都拋卻腦后，給不少“炒地皮”投機者鉆了空子。

3.3 科學合理的土地利用規劃和城市規劃，能夠有效管理和控制城鎮的發展速度和規模，是城鎮化進程中不可或缺的條件。然而在實際執行中卻大打折扣，沒有實施有效的管理和控制，隨意供地、松散式發展致使土地利用方式極度不合理。一方面大量土地閑置，一方面又盲目追求外延擴張。

3.4 項目審查形式化，盲目順從粗放式用地，對用地單位的投資強度沒有嚴格審查把關。土地利用率偏低，浪費十分嚴重。

3.5 過分追求大馬路、大廣場，不按照國家規定批地、供地。“化整為零”、“批而未供”、“批東占西”等批地、供地現象在一定時期曾大行其道。

3.6 不注意保護農民利益。在招商引資項目中，有的地方不是把注意力放在如何提高招商質量上，而是放在千方百計壓低對農民的補償上，導致補償標準過低，且有許多補償不到位，引起群眾不滿導致紛爭、上訪現象比較多。

4 解決問題的建議

在城鎮化快速發展的今天，土地利用方式要轉換，方法要靈活，土地利用制度和政策更要順應時代發展的步伐。

4.1 要糾正粗放式外延擴大式發展的觀念，只有轉變舊的思想認識，打破陳舊、落后的制度和陋習，建立和完善新的土地利用方式、方法，逐步以外延擴大式利用向內涵集約式利用方向發展。充分發掘城鎮規劃區范圍內的存量建設用地，并盤活存量建設用地，最大限度地利用這些閑置土地的區位、地段優勢，結合規劃用途和發展前景，最大化地利用存量土地資產，達到存量資產效益利用的最大化。

4.2 城鎮土地利用規劃和城市規模控制要相互銜接。合理規劃和布局，制定城鎮功能服務區科學規劃，合理利用土地，避免雜亂無章，真正達到有理、有序、有節制、有計劃的利用土地。

4.3 嚴把供地關，根據項目申請用地需求。按照審批權限和供地政策嚴格審查。根據投資強度，建筑數量等確定合理的用地數量，能利用存量、閑置土地的盡量利用，必須占用耕地的要從嚴控制占地數量。

4.4 項目建設過程要做好監督管理工作，經常性地做好監督、檢查，避免批少占多等不合理利用土地現象的發生。

4.5 用途控制要嚴格，避免用地單位隨意改變批準用途，重點進行監管。

4.6 利用方法要有新意，利用方式要有創意。

4.7 使土地利用達到利益最大化。這是當前及以后一段時間要重點研討的問題之一。筆者認為主要從以下幾個方面著手：一是地方政府和規劃、土地管理部門在如何合理利用土地的思想認識上要有一個清醒的認識，充分激發管理者的責任意識，發揮管理者的職能。管理者只有時時處處從節約集約用地，合理科學用地的角度去進行自覺的管理，才是實施有效管理好土地的第一步。二是權力機關制定出科學、嚴謹、合理的城市規劃、土地利用計劃和具體功能分區規劃，只有規劃先行，才能確保合理利用土地的實施。三是積極誘導、引導用地項目，逐步向集約、集聚化方向發展，避免城鎮功能區域布局混亂的局面。四是向地下要土地，向空中要土地的雙向發展。多建高層建筑少占地，實現土地利用效益最大化。五是避免功能區域重疊，重復建設，合理布局功能分區，即節約資源，又避免了土地的浪費。促進城鎮健康有序的發展。

F301

A

1671-0037（2014）02-36-1.5

2013年2月1日。