從圖書館公投看美國公共圖書館資金投入的民眾支持情況

(天津職業大學圖書館 天津 300410)

1 概述

1．1 什么是圖書館公投

美國公共圖書館經費主要由聯邦政府、州政府、州以下地方政府及其它來源(圖書館自籌、社會捐款等)四部分組成，除這些經費來源外，不足部分再由當地居民投票表決是否增加資金投入和增加的比率。這種由公民通過投票表決方式確定對公共圖書館的資金投入，再由地方政府執行公民決定的制度就是圖書館公民投票，簡稱圖書館公投(以下簡稱公投)，Library referendum或者Library referenda，它是直接民主制在圖書館領域的體現。〔1〕

在美國公共圖書館的創建和發展中，公投扮演了重要的角色。由于政府撥款數目越來越有限，加之公共圖書館的支出經費主要用于文獻資源和人力成本，所以擴建、裝修和提供服務的支出往往需要公共圖書館依靠當地的年度公投，以增加稅收或者發行債券來取得資金。這種財政制度使圖書館必須直接面向選民，并與其它公共服務項目(諸如學校、消防、警察、公園等)競爭經費，所以圖書館必須合理使用資金，確保提供的服務更符合民眾需求，以爭取民眾投票。

1．2 圖書館公投的過程

圖書館公投的過程是州和地方政府把有關圖書館的議題列在選票上，讓選民投票表決的過程。首先由圖書館董事會確定是否訴求一個公投。在圖書館董事會的請求下，由州或地方政府提出圖書館議題，由選務人員(通常為地方官員或書記員)執行召開公投的任務，這些任務涉及:確定公投日期，選民登記和審定選民資格，選擇投票設備，設計選票，決定選票措辭，組織臨時團隊從事選舉日當天的工作，依據選舉法有關條款執行公投(一般情況下圖書館及其他公共事務公投與政府定期選舉使用共同的工作人員、設備和工作程序)，負責解答公眾提出的問題，以及計票和確認投票結果。〔2〕

地方政府同意將提案付諸公投的時候，圖書館董事會立即成立公投委員會。委員會成員可以是館員、圖書館董事會和圖書館之友的成員，并推選一位委員會主席。委員會規劃并執行公投宣傳運動，具體工作包括:制定宣傳計劃、時間安排、民意調查、研究往年公投結果、編制預算、確定宣傳主題、與利益相關者(指與公投及其結果具有利害關系的群體或個人，包括:館長，選務人員、選民代表、地方議會議員、圖書館董事會成員、圖書館之友成員、館員、媒體等)代表會面并分配任務、宣傳圖書館公投、評估本次公投結果等。

1．3 圖書館公投的發展歷史

公投這種起源于古希臘城市居民對公共問題直接投票的民主形式在19世紀初期的美國緩慢發展。最早的公投用于憲制議題，隨后逐漸延伸到其他領域，特別是有爭議的公共問題。19世紀中期，隨著美國政府稅收支持公共圖書館的經費保障制度建立，此時出現了早期的圖書館公投，用以讓民眾批準某個稅收支持的新圖書館成立。20世紀初期美國迎來了全國性圖書館發展，此時很多城市、縣建立圖書館。這些市、縣圖書館開始使用公投方式爭取資金用于樓宇建設。〔3〕二戰以后直到20世紀70年代末，隨著民眾信息需求的增加，圖書館開始面臨紙本書籍激增、客流量增加、空間緊張的局面。然而這一時期公共經費的競爭加劇，圖書館所獲得的經費并不充足，這導致了服務不能滿足民眾日益增長的信息需求，此時很多公共圖書館甚至鄉村和社區圖書館紛紛訴諸公投方式謀求資金投入。〔4〕由于競爭加劇，此時圖書館開始注意公投的民意調查和宣傳工作。20世紀后期通貨膨脹加劇，公共圖書館經費面臨嚴重挑戰。而此時公民參與地方政府事務的興趣增加，公投成為公共圖書館爭取民眾支持，獲得資金投入的常用工具。1987年美國著名圖書館學術期刊《圖書館雜志》開始跟蹤公投數據情況，并深入分析公投成功或失敗的原因。整體而言20世紀后期美國民眾選擇支持圖書館所需的資金投入，公投通過率穩定在60%以上。但是進入21世紀圖書館公投面臨新的問題:經濟、政治和信息技術發展等因素導致民眾對公共圖書館擴建和翻新的需求下降，而各種免費資源和服務項目的需求保持穩定并有上升趨勢，此時圖書館界開始重視提供更好的免費服務和使用市場宣傳策略以保證在公投中獲得民眾支持。

2 美國公共圖書館資金投入的民眾支持情況

2．1 美國民眾對公共圖書館資金投入支持行為的變化

圖書館公投包括建筑性公投和運營性公投兩種類型。建筑性公投主要訴求是發行普通責任債券作為金融工具獲得資金用于館舍的建設和維修等事務;運營性公投主要由增加房產稅、銷售稅等各種稅收獲得資金用于圖書館開展各種服務。〔5〕對于某個具體的圖書館資金訴求提案，在公投中如果多數人投贊成票，說明該提案被民眾支持，公投成功，反之則失敗。所以公投是否成功直接反映了圖書館的建筑或服務是否受到當地民眾歡迎。

表1 美國公共圖書館公投通過率歷年數據(1987－2011)〔6〕

圖書館公投通過率指某一年度內全國范圍內成功的圖書館公投數目與召開的圖書館公投總數目的比率。這一指標反映了該年度民眾對美國公共圖書館事業整體的支持情況。而多年的通過率走勢又從宏觀上反映出民眾對圖書館事業支持情況的長期變化。筆者認為圖書館公投通過率正是美國民眾對公共圖書館的人心向背的真實反映，是民主社會中公共圖書館事業發展趨勢的晴雨表。所以筆者引用《圖書館雜志》中的25年來(1987－2011年)美國公共圖書館公投通過率數據(見表1)，并以此為基礎用Excel生成通過率走勢圖(見圖1)，從中觀察25年期間美國民眾對公共圖書館的支持情況變化。

圖1 美國公共圖書館公投通過率走勢圖

圖1中曲線1代表建筑性公投通過率走勢，曲線2代表運營性公投通過率走勢。通過分析圖1，筆者發現:

(1)25年來兩條曲線的走勢呈現出波浪起伏的狀態，具有明顯的波峰和波谷，這種波浪形狀以曲線1更為明顯。曲線1是在一個大的下降過程中不斷出現向上的調整波浪，長期上看1987－2000年總體上趨于平衡趨勢，但2000－2008年緩慢下降，而進入2008年以后，有大幅下滑的趨勢。曲線2在1994－2000年長期上保持了平衡趨勢，在2001－2005年一度走低，但在2008年以后有明顯的上升趨勢。這種上升趨勢是否會在未來幾年內保持下去，還有待今后更多年度數據的證明。總之這種近似波浪的形狀反映了民眾對圖書館資金投入的支持總是在上漲和下跌的交替運動中前進。如果說圖書館是館舍建筑和信息服務的供給方，民眾是需求方，那么公投通過率的趨勢就是圖書館館舍與信息服務的市場走向，是市場供求失去平衡的結果。

(2)筆者將圖1分成兩個部分，第一部分是1987－2008年，兩條曲線總體上走勢相近;第二部分是2008年至今，兩條曲線走勢有明顯的分化，曲線1下跌，曲線2上揚。先看第一部分。從宏觀上看，1987－2007年美國民眾選擇支持圖書館資金投入。尤其在2000年之前兩種公投的成績整體良好。1991、1992年曲線1達到峰值，2000年兩條曲線都達到峰值。1992－1994年曲線1走低的主要原因是1990年開始的國家經濟困境和海灣戰爭的負面影響。而1998年曲線1的下跌主要因為多年來在公投中日益增加的資金訴求遇到了較嚴重的選民厭倦情緒的阻力。2000年以后民眾對圖書館的支持減慢，9．11事件更導致了2001年兩種公投通過率大幅下跌。兩條曲線雖然在2000年以后也有上揚，但終究沒有達到90年代的水平。2005年兩條曲線一度處于谷底。可以說2000－2005年是圖書館公投非常艱難的時期，這幾年負面因素主要有:9．11事件、選民疲勞、經濟困難、伊拉克戰爭、自然災害以及的互聯網對圖書館部分功能的替代等。所以這一時期美國民眾對公共圖書館資助在減緩。

(3)再看第二部分。圖1反映出自2008年開始兩條曲線的走勢開始分化，而且這種分化自2009年開始幅度變大。這一時期曲線1大幅走低的原因之一是2008年美國被迅速下降的經濟侵擾，國內反稅情緒高漲，加之選民疲勞導致建筑性公投面臨嚴厲的反對。原因之二是隨著互聯網的普及和手機閱讀方式的流行，民眾對圖書館建筑需求明顯下降。而與此同時，自2008年以來民眾卻壓倒性的選擇保持圖書館經營業務，體現在圖1上是曲線2呈現上揚趨勢。產生這一現象的原因之一是2008年經濟危機導致稅收收入下降和公共資金減少，很多圖書館尋求公投方式籌資以保證服務。原因之二是經濟危機背景下，圖書館的免費資源和服務反而成為處于經濟困難中的人們的一種簡單消遣方式，圖書館的免費讀物、休閑娛樂、寬帶上網、學習和辦公功能、工作搜索服務、兒童學習和娛樂服務在這一時期都很受民眾歡迎。而這些多元化服務和民眾從中體會到的館員良好素質都確保了圖書館服務獲得穩定的民眾支持。

2．2 美國公共圖書館資金投入支持者市場分割

圖2 公共圖書館資金投入支持者市場分割金字塔〔7〕

2008年聯機計算機圖書館中心(Online Computer Library Center簡稱OCLC)發布《從自發到自覺:美國圖書館經費支持研究》報告。該報告旨在研究公眾對公共圖書館資金投入的態度和認知，并在此基礎上評估通過大規模營銷活動以增加公眾在公投中對圖書館的支持這一戰略的潛力。報告根據營銷學的理念，建立公共圖書館資金投入支持者的市場細分。

OCLC通過對人口不到20萬的美國城市、城鎮、郊區，年齡在18－69歲的居民(90%以上的美國公共圖書館服務這種規模的社區)對公共圖書館資金投入的態度和在公投中的行為進行調查分析，在此基礎上建立了支持圖書館的市場分割金字塔(以下簡稱金字塔)。金字塔包括4個層次:超級支持者、可能支持者、障礙支持者、慢性非選民。其中超級支持者指金字塔中第一級(頂層)，他們是致力于支持圖書館資金投入的選民。可能支持者指金字塔中第二級，他們是可能在公投中支持圖書館資金投入，但不能完全承諾肯定投票的選民，包括娛樂型、兒童教育型、在圖書館工作型、喜愛館員型、高度評價圖書館之社會意義型。障礙支持者指金字塔中第三級，他們由于反對增稅，在支持圖書館資金投入方面存在較大障礙，包括財政拮據型、對圖書館冷淡型、迷戀網絡型。慢性非選民是指金字塔中第四級(底層)，他們是對圖書館議題投票有重大障礙的選民，該層是最沒有可能支持圖書館資金投入的級別。OCLC研究報告指出，隨著金字塔層級的上升人口數逐漸減少，而圖書館支持指數逐漸增加(見表2)。〔8〕圖書館支持指數是一個測量指標，用于表示一個層級中堅決支持圖書館資金投入(在公投中肯定投贊成票)的意愿程度。

表2 公共圖書館資金投入支持者市場分割數據摘錄〔10〕

由于超級支持者和可能支持者最有可能在公投中投贊成票或通過圖書館的宣傳投贊成票。所以在公投中贏得這兩個級別的選民支持是公投成功的關鍵。OCLC強調對于某個具體的圖書館來說，在展開公投宣傳之前應當進行民意調查工作，以求收集有關民眾對提案的認知和態度的有價值信息，有助于公投委員會衡量公投成功的機會和確定宣傳的力度。通過民意調查可以有效實現支持者市場定位，確定目標群體(超級支持者和可能支持者)，了解目標群體對圖書館資金投入的看法和態度，并集中有限的資源有針對性地對目標群體開展營銷宣傳，通過宣傳獲得其最終投票支持。

2．3 美國公共圖書館資金投入支持者行為的影響因素分析

表3 公共圖書館資金投入支持者行為的影響因素

2000年以后美國公共圖書館公投形勢不佳，為了幫助各地圖書館在公投中獲勝，《圖書館雜志》的全國圖書館公投年度報告中不再只刊登公投的結果，而是增加了案例分析，深入剖析公投成功和失敗的原因，從中可以了解影響民眾支持公共圖書館資金投入的宏觀和微觀因素。筆者對這些影響因素梳理如下:

一般情況下，擁有較高的教育和收入水平的選民、家庭中有兒童或老人的中年選民、白種人選民、女性選民、民主黨派選民更易體會到書籍和圖書館的重要性，可能更容易在公投中投贊成票。民眾如果對公共圖書館持肯定的態度并相信圖書館有利于個人發展，就會愿意支持對公共圖書館資金投入。提案目標符合民眾需求的公投、資金訴求較低的公投以及需要簡單多數原則(即在投票表決時有超過1/2的票數即可通過)批準的公投都具有更高的民眾支持率。在秋季召開的公投和在城市召開的公投成功率比較高，反對組織的威脅可能導致公投失敗，是否有其他公共服務提案的競爭對圖書館公投成功率影響不大，因為一般情況下公共服務有共同的成功和失敗機會，傾向于支持警察、學校的地區也會傾向于支持圖書館。公投的戰略和戰術對公投結果影響很大。戰略指制定公投宣傳主題，實現支持者市場定位，確定目標群體。戰術是指戰略的實施，即采取各種方法向目標群體宣傳圖書館公投主題。公投戰術包括電話宣傳、群發郵件、資料分發、標志及廣告牌、館員口頭宣傳、媒體宣傳、信息發布會、社區領袖代言、聘請公關公司或顧問、上門拉票等。

3 啟示

圖書館公投之所以能夠在美國順利開展，有其成熟民主制度和公民權利意識等社會環境保障。由于中國現有制度和民情的制約，這種民主決策圖書館資金投入機制現階段還不能在中國推廣施行。但從研究中也獲得了一些有益于中國圖書館事業發展的啟示:

3．1 用服務功能的多元化提升社會地位

隨著時代的發展，電子閱讀方式對傳統紙本閱讀方式的顛覆已經成為不可逆轉的現實。這種時代潮流不僅對圖書館借閱業務造成威脅，也對實體書店、出版行業等紙本閱讀產業鏈的各個環節產生致命打擊。一味追求圖書館建筑物外形的華麗和內部裝修的奢侈，而忽視民眾實際需求，不僅不會獲得民眾的支持，反而會引起社會的反感情緒。另一方面，民眾對圖書館的服務仍持支持態度，圖書館的免費資源、高質量服務和高素質館員是決定民眾是否支持圖書館的關鍵，這些因素在多元化閱讀方式社會中為圖書館爭取了更多的生存空間。所以說面對時代的挑戰，圖書館必須具備憂患意識，實現功能轉型，提供多元化信息服務，特別要重視少兒閱讀和活動的服務、都市居民區附近的休閑和學習服務、就業信息搜索服務、計算機和英語培訓、青少年和老年人閱讀服務等項目。只有服務功能的多元化才能讓圖書館在競爭中避免自己被電子閱讀替代的命運，提升社會地位。

3．2 在圖書館發展問題上注重公民參與

中國圖書館主要經費來源是政府撥款，而作為政府資金來源的納稅人公眾卻被排除在圖書館治理事務之外，公眾意愿缺少表達渠道，很難影響政府對圖書館發展的決策，這種政府專權管理圖書館的制度產生的直接結果是圖書館的發展既沒有考慮公眾的利益訴求，也沒有體現圖書館的訴求，而只是政府決策部門意愿的體現。隨著中國向公民社會的緩慢轉型和網絡民主環境的逐漸發展，圖書館界應當開始考慮在其經營決策中重視公眾話語權，逐漸引入民眾參與決策機制。現階段盡管公民投票制度在中國圖書館決策方面還不能推行，但可以考慮重要決策的社會公示制度、聽證制度、網絡民意表達制度、公眾意見回應制度、決策監督制度等。通過一系列民主制度安排，從體制上保障公眾參與圖書館的治理。

3．3 通過宣傳工作爭取民眾的支持

現階段中國公共圖書館的宣傳推廣策略定位往往偏向宏觀，如定位于“推動城市發展”、“推動國際交流”。這種宏大敘事主題的宣傳推廣只是站在圖書館自身而不是大眾的立場上，缺乏圖書館對普通民眾的閱讀生活的關心和圖書館自身的服務角色意識。圖書館的宣傳應更多面向微觀，以成為社區學習、休閑中心為目標，強調圖書館對個人未來的作用。通過宣傳推廣讓民眾理解公共圖書館的價值包括:提供平等學習機會，促進社會平等;通過鼓勵青少年、兒童使用和愛護公共資源，塑造公民意識;是喧鬧都市中的安靜處所，知識殿堂，有利于培養寧靜、平和的性格;思想自由和社會進步的象征，是知識文化兼容并蓄的地方。總之，讓民眾認識到圖書館有助于自我塑造，體會生活的美好，學習知識，增加希望和樂觀情緒，具有改善人生的意義。

1．Stanley E．Adams and Jim Bradley．A Study of Public Library Referenda in Illinois．Illinois USA:Library Development Group of the Illinois State Library，1994

2．黃文玉．美國公共圖書館事業與服務報告．中國臺北:圖書資訊學研究所，2003

3．楊玉華．美國公共圖書館的經費來源．圖書館雜志，1992，11(3):39－40

4．劉璇．美國公共圖書館經費保障制度的演進與省思．中國圖書館學報，2013，39(2)∶71 －76

5．Turner，Anne M．．public library 2001 Referenda．New York USA:Library Journal，2002

6．Beth Dempsey．Library Referenda 2011．New York USA:Library Journal，2012

7 －10．Cathy De Rosa，Jenny Johnson．From Awareness to Funding－A study of library support in America．Dublin，Ohio USA:OCLC，2008