關于國有企業內設監事會制度的再思考

常蕊

摘要：本文對國有企業內設監事會制度及其實踐的演進進行探討，以揭示該制度演化的基本規律，通過對該制度存廢問題的爭論進行辨析，從理論層面探討該制度的合法性，認為制度選擇主體單一化是制約該制度進一步發展的主要原因；其雖然理論上不具有制度合法性，但對利益相關者的正向溢出效應使該制度在現階段仍然難以被取消；國有企業內設監事會制度在國有經濟體制改革的不同發展階段具有不同的制度內涵與功能。

關鍵詞：監事會制度；國有企業；公司治理

中圖分類號：F832 文獻標識碼：A

我國在經濟體制轉軌過程中形成了獨特的二元制公司治理結構。其中，內設監事會作為治理結構中的重要一環，被賦予了股權監督的重要職能。但實踐中對該制度一直存在較大的爭議。如何正確看待內設監事會制度不僅是影響國有企業監督管理成效的重要問題，也關系到我國國有企業公司治理制度創新與發展。目前，國內關于內設監事會制度的研究主要集中于經濟學和法學領域，但對該制度的存廢問題尚未形成較為一致的觀點。本文進一步從理論層面探討該制度的合法性，對該制度的未來發展進行展望并提出相應的政策建議。

一、我國國有企業內設監事會制度的演化歷程總結與分析

我國企業內設監事會制度大致經歷了三個歷史發展階段：

第一階段是清朝末年到我國改革開放前，為監事會制度的萌芽和沉寂時期。清朝末年和民國時期我國相關公司立法中借鑒了日本公司法中的監察役制度，相應設立了監察人制度。但是由于受社會動蕩以及封建家族式管理文化的影響，該制度并未得到有效執行。建國初期為了穩定局面、恢復生產，本著“原封原樣、原封不動”的思想，我國在私營企業和公私合營企業的立法中保留了監察人制度。1956年社會主義改造完成后，我國實行了單一的公有制和高度集中的計劃經濟體制，由于政府部門對國有企業實行直接經營管理，企業中實際上已沒有類似于監事會的監督機構。

第二階段是改革開放后到1993年新中國第一部《公司法》頒布之前，為監事會制度的恢復和探索時期。20世紀80年代，隨著鄉鎮企業的興起、國有企業股份制試點的推行以及公司理論在我國的傳播，內設監事會開始在一些企業中自發地出現。但是由于對企業治理機制的認識還不夠清晰，在當時的股份制試點中，大多數地區只要求試點企業設立股東會和董事會，而沒有要求設立監事會。對于是否應該在企業內部設立監事會以及如何處理監事會與企業內部其他權力部門的關系還處于不斷探索階段。其中一個較為突出的問題就是監事會與職代會在監督職權方面存在矛盾。例如股份制試點較早的上海市在1988年6月頒布的《上海市股份制企業暫行辦法》中就沒有規定監事會。1988年11月12日頒布的《福建省股份制企業暫行規定》規定，股份制企業是否設監事會，由董事會提請股東大會決定。1987年國家批準的第一個股份制試點的企業集團——中國嘉陵工業股份有限公司（集團）在當時的公司章程中規定不單獨設立監事會，由公司職工代表大會行使監事會職能。20世紀80年代中后期我國職工代表大會制度正處于全面發展階段，根據1986年9月15日中共中央、國務院頒發的《全民所有制工業企業職工代表大會條例》的規定，職代會對企業領導干部和業務的監督既包括事前監督，也包括事后監督。雖然這些職權在實踐中并沒有得到有效落實，但從制度層面上與監事會的沖突是明顯的。

進入20世紀90年代之后，國有企業出現大面積虧損。除了宏觀調控方面的原因外，虧損的深層次原因在于經營機制的陳舊落后以及由此引發的違規經營現象，亟需加強對股份制改革的規范。這一時期，理論上關于是否應該在股份制改制企業中設立監事會還沒有統一。例如有專家根據地方股份制的實際情況，認為上市公司等公眾公司應設監事會，但非上市公司不應設監事會（王林、宋宏宇，1992）。一些人認為可由董事會行使監督公司財務的職能，主張不設專門的監事會。還有人認為應設立專門的監事會（紀盡善，1992）。這一階段國家和地方針對國有企業股份制的規范文件中關于監事會的規定也存在一定的分歧。例如，1992年5月15日原國家體改委發布的《股份有限公司規范意見》和《有限責任公司規范意見》對股份公司是否設立監事會采取了任意性原則，即規定“公司可設立監事會”。其中《股份有限公司規范意見》規定“監事會向股東會負責并報告工作”，《有限責任公司規范意見》規定“監事會應當按期向股東會或全體股東和全體職工報告工作”。1992年5月18日上海市頒布的《股份有限公司暫行規定》將監事會規定為必設機構，同時規定“監事會向股東大會以及職工大會負責并報告工作”。

第三階段是1993年至今，為監事會制度的確立和改良階段。1993年11月，中共中央通過了《關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，將建立現代企業制度作為國有企業改革的方向，并指出“國有企業實行公司制，是建立現代企業制度的有益探索”。同年12月通過的我國第一部《公司法》從法律上正式確立了內設監事會制度，其主要特點是：明確了監事會為公司的必設常設機關；對監事會制度的具體內容做出了原則性的規定，成為長期以來我國公司監事會制度的主要依據；規定公司監事會中必須有一定數量的經職工民主選舉產生的職工代表。

1993年《公司法》關于內設監事會制度的規定是在充分實地調研和廣泛吸收各方意見的基礎上提出的，既借鑒了國際經驗，又注重與本國實際情況相結合（卞耀武，1994）。其制度初衷主要有三點：一是，通過股東會、董事會和監事會形成企業決策權、執行權和監督權的三權分立、權責分明、互相制約的現代企業組織結構，從而與建立現代企業制度相適應，促進公司的科學決策和規范化管理；二是，通過設立專司對公司自身實施監督的監事會，強化公司自我約束機制，彌補外部監督的不足，從而有效防止國有資產流失；三是，由股東代表和職工代表組成的監事會既代表了出資人的利益，又代表了公司的利益，通過日常監督維護公司和股東的合法權益（于吉，1996）。endprint

從最終確立的法律條文以及具體實行情況來看，可以說監事會制度并沒有達到當初的立法預期。實踐中存在的主要問題包括：第一，法律賦予了監事會監督職能，但是并沒有對履行職能的權力做出具體安排；第二，由于處于企業內部，監事會在人員編制、經費等方面受到董事會和企業其他領導人員的牽制，工作缺乏自主權；第三，按照“雙向進入、交叉任職”的原則，一般黨委書記進入董事會，工會主席或黨委副書記進入監事會，監事會主席在職務的行政級別上低于董事長，這種下級監督上級的方式本身就存在矛盾；第四，由于對監事會成員沒有設立嚴格的準入標準，監事會成員的整體知識水平和業務素質也使其難以對董事會和高級管理人員進行監督，監事會往往成為安置人員的機構；第五，監事會與企業內部監察部門、內部審計部門、紀委和黨委等存在交叉任職和合署辦公等現象，工作中還要對國家審計機關、財稅機關和國有資產管理部門對企業的監督管理加以協助，在企業監督制度創新過程中也極易成為被整合的對象，從而存在職能被弱化的風險。

學界和實務界關于監事會的“虛監”問題已經基本達成了共識，但對于是應該取消監事會還是應該通過加強職權來對其進行改造還存在不同意見。獨立董事制度的引進以及2005年《公司法》的修訂更是將這一爭論引向了高潮。但是，由于制度的慣性以及國有企業的其他監督制度還不夠健全，完全取消內設監事會在現實中還存在一定阻力。新《公司法》最終對該制度進行了保留，并在一定程度上強化了監事會的監督職權，加強了監事會的監督手段，但該制度的固有缺陷并沒有根除，內設監事會監督乏力的問題依然沒能解決。

在西方國家，監事會制度是隨著市場經濟的發展和股份公司的出現而逐漸形成的。而我國很大程度上則是在國有企業改革早期各方面監督機制都存在缺失的情況下，由政府主導的一種強制性制度變遷。1993年之前內設監事會并沒有在實踐中被廣泛應用，而在《公司法》通過后的很長時間，還有很多非上市的股份制國有企業沒有依法設立監事會。天津市調查顯示，1998年改制企業中有27.5%的企業沒有設立監事會（梁祖晨，2000）。國家統計局統計表明，2003年改制后的企業集團母公司，應設立內部監事會的，有近二成沒有依法成立監事會（國家統計局，2003）。關于上市公司的研究也顯示，大多數國有上市企業的內設監事會構成僅停留在合規水平。這表明，此種自上而下的制度設計在實踐中并沒有太多的現實基礎。

內設監事會制度又是一種移植性的制度。該制度的恢復和發展是在整個經濟體制改革的大背景下產生的；在對日本和德國等國經驗借鑒的基礎上，充分融合了我國特定歷史條件下的特殊因素。在這一過程中，舊體制的因素始終對制度的演化起著主導作用，呈現出明顯的制度依賴的特征。這突出表現為內設監事會制度在與“老三會”的磨合過程中，部分承接了原來職代會的職能。而監事會與職代會的矛盾實際上反映了股東會與職代會的矛盾。在社會主義市場經濟條件下，到底哪個是企業的最高權力機關，兩個機關的權力如何協調始終是制約內設監事會制度發展的一個重要問題。企業黨政監督體制對內設監事會制度的演化也具有重要影響。按照有關要求，監事會對企業黨委和紀委具有重要的輔助作用。實踐中黨委、紀委與監事會往往交叉任職甚至存在機構重合的現象。此外，監事會還對國家審計署、財政部、國有資產管理部門等對國有企業的監督起著橋梁作用。與日本和德國等制度原生國不同，國有企業內設監事會制度在引入我國之初就被賦予了國有資產監督這一歷史使命。

總體而言，內設監事會制度是在我國經濟體制改革的大環境下建立并發展起來的。這種由政府主導的“摸著石頭過河”的漸進式改革路徑決定了對于國有企業監督制度的選擇，只能通過不斷試錯來進行。這種制度變革方式的優點在于任何制度都能依靠政府的力量得到較快的實施，但正因如此所造成的制度選擇成本也較大。特定的制度選擇是不同利益主體相互博弈的結果。針對國有企業內設監事會制度，其主要利益主體就包括原政府主管部門的人員、現管理部門的人員、國有企業領導人員、職工、全體人民、國有銀行（作為債權人）等。由于全體人民與國有企業并不存在直接的委托代理關系，國企自身的體制轉型尚不夠徹底以及企業用工制度的改革，制度博弈在很大程度上只存在于政府部門與國有企業領導人之間。而由于國有企業領導人的行政化特征，其最終只能成為政府的追隨者。制度選擇主體的單一化，造成整個經濟體對制度選擇機制的遏制。也就是說，在“制度”的市場上存在嚴重的供給短缺，制度的價格或邊際成本較高。如何使制度供給與制度需求相匹配，是解決該制度所面臨的困境的一條可行的出路。

二、關于企業內設監事會制度合法性分析

由于內設監事會制度自身存在的諸多問題，學術界關于監事會的存廢之爭從未停止。主張廢除的觀點從監事會制度的實際運行情況出發，認為該制度在監督方面沒有起到應有的作用，而目前我國股份公司的董事會實際起到的是監督機構的作用；該制度已經形成了一種既定的模式，對其性質和機制進行改革存在很大困難，繼續對其職能進行修修補補，只會徒增公司治理成本；強化監事會的職權，不適應目前的國際潮流，會對我國的企業國際化帶來不良影響；更進一步指出監事會是一種主觀創設的監督模式，與公司治理的內在邏輯先天不合。因此建議徹底取消監事會，將董事會定性為監督機關，建立一元制公司治理結構（彭曉峰，2003；謝德仁，2006）。

主張加強內設監事會職能的觀點主要從獨立董事制度與監事會制度的關系方面進行了反駁，認為在當前董事會仍為大股東或內部董事控制的情況下，獨立董事制度難以發揮預期作用；長期來看獨立董事制度并不適合我國的國情，在其原生國的制度效果也未得到積極的證實，因此不能以其代替監事會制度；監事會和獨立董事的監督目標是一致的，監事會的監督范圍涵蓋了獨立董事的監督范圍，二者業務監督職權大部分重合，應該將獨立董事的職權納入監事會。根據這一觀點，應該借鑒德國監事會成功的經驗，重整我國公司治理監督機制（繆艷娟，2003；高明華等，2006；羅禮平，2009）。另外還有一種折衷的觀點認為監事會制度和獨立董事制度各有所長，兩種制度應該并存，并由企業自行選擇（龍衛球、李清池，2005；朱慈蘊等，2007）。endprint

從制度的邏輯來看，一項監督制度必須要首先明確監督什么和監督誰，也就是監督目標的問題。能否實現監督目標是衡量一項監督制度是否“合法”的標準。從《公司法》的規定以及監事會的制度初衷來看，該制度的目標就是通過監督董事會和管理層確保股東權益不受侵犯。實際情況表明，內設監事會對實現這一制度目標是無效率的，其合法性理應受到質疑。但是不“合法”的制度并不一定就不具有存在的“合理”性。對于這樣一些制度，我們總是能夠在現實中找到維持其存在的理由。這是因為，除了實現制度目標方面的“主效應”外，制度在實施過程中可能存在某些“副效應”。而這些副效應，可能足以抵消其在主效應的信息不對稱以及協助黨政監督順利實施的重要作用。只有將這種副效應與該制度在股權監督方面的主效應綜合考慮，才能更為準確地把握內設監事會制度的未來發展取向。

理論上來說，國有企業的監督問題源自國有產權的委托代理關系。李賢沛教授對國有企業的委托代理鏈與監督制度進行了精確的刻畫，指出社會主義國有經濟中的委托代理制涉及政治和經濟兩大領域。首先是通過社會主義民主集中制自下而上形成的政治上的委托代理鏈，然后這個委托代理鏈又自上而下地在國有經濟領域中延伸。在任何一種代理制中，都需要建立委托人對代理人的監督體制，這是委托代理制正常運行的基本條件（夏大慰，2001）。假設國有股東（這里指直接股東，下同）與公司董事會之間不存在代理沖突，主要的代理沖突僅存在于國有資產管理部門與國有獨資公司之間，那么內設監事會作為國有股東的監督代理人就失去了存在的合法性。無論是將董事會打造成為專門的監督機關還是把監事會轉化為董事會的上位機關，亦或采用獨立董事和監事會二選一的辦法均不能解決國有企業監督的根本矛盾。假設國有股東與公司之間存在代理沖突，公司董事會成員完全由股東代表組成，且不同股東之間不存在合謀。在以上假設條件下，我們將最后一段代理鏈條放大，并根據國有資本控股公司的股權結構具體分兩種情況來分析。第一種情況：公司存在母公司即單一國有大股東，母公司對其絕對或相對控股，母公司對公司董事會擁有控制權。第二種情況：公司不存在單一大股東，多個國有股東合并持有公司多數股權。各大股東持股相等。沒有任何一個股東能夠控制公司董事會。對于第一種情況，代理問題主要存在于控股股東和其他股東之間，相應地，應設置對大股東和董事會的監督機制。對于第二種情況，代理問題主要存在于董事會與所有股東之間，監督的對象應為董事會。以上分析表明，解決國有資本控股公司的代理問題需要加強對控股股東和董事會的監督，而就目前的制度設計來看，內設監事會既不獨立于控股股東，也不獨立于董事會，顯然并不具備監督的能力。對于解決國有資本控股公司與其股東之間的代理問題，內設監事會制度也并不具有一般意義上的合法性。

目前為止我們還很難找到平行治理結構下內設監事會制度有效的證據。但在實踐中卻存在一種制度有效的假象。例如，我們可以看到部分國有控股上市公司的內設監事會往往十分活躍，其開展的活動比董事會還要多，工作方式不斷推陳出新，每年花費的經費也很多。有些公司還被樹為監事會建設的標桿，成為其他國有企業效仿的對象。這就造成現實中的一種矛盾：一方面，制度本身的設計被理論和經驗證明是無效的；另一方面，該制度在實踐中的活躍度卻很高。但制度的活躍度并不是衡量制度有效性的一個可信的指標。在這里，“顯得有效”有兩種可能：一是由于其他因素，比如由于其他制度與該制度的結合，或者制度環境的變化，使得該制度本身的性質發生了轉變，導致制度已經走向有效，而這種變化并沒有被觀察到。二是制度本身無效，但對于一些利益相關者產生了正的溢出效應，例如出現了制度尋租者。企業制度是生產關系的具體化和規范化，處于生產關系之中的人是企業制度的主導因素，因此第一種可能出現的概率是很低的。

從根本上來說，我國國有企業中內設監事會制度的產生是由我國社會主義初級階段的國有經濟生產力發展水平所決定的。這一生產力水平決定了我國的國有經濟仍然處在新舊體制交替的過程之中。在這一過程中，監事會制度除了自身的監督職能之外，還具有協調不同監督主體關系的功能，信息傳遞的功能等。可以說，經濟體制賦予了該制度新的制度內涵，其法律地位的確認是歷史發展的必然結果。

監事會制度的發展方向取決于國有企業改革的整體進程。在國有企業改革的不同發展階段，內設監事會應具有不同的監督內容和功能。具體而言，在國有企業改革的初級階段，國有股一股獨大現象不能完全消除，國有大股東與公司董事會和管理層重合度較高，以監督公司董事會和管理層為主要目標的監事會通過自身職能難以實現真正有效的監督。其主要功能應該是通過關系協調和溝通，與其他傳統監督制度形成一個監督體系，防止國有資產流失。在長期，隨著國有企業改革的進一步深入，國有資產管理體制進一步完善，市場化因素進一步增強，內設監事會的性質和功能將逐步實現向股權監督的回歸。

對于內設監事會這樣一項實行了20多年的監督制度來說，打破目前的制度“鎖定”狀態是一項極為艱難的任務。這不僅在于該制度在實際中已經形成了一套固有的內在運行邏輯，而且在于其與國有企業的其他監督管理制度之間也建立了較為穩定的外在聯系。換句話說，內設監事會在國有企業的體制當中獲得了較高的容忍度。打破這一僵局取決于制度的主要利益相關者政府的轉變，或者我們期待通過國有企業經營管理體制的改革出現新的強有力的利益主體，能夠推動制度的創新和發展。

三、政策建議

第一，提高內設監事會的獨立性，特別是使其獨立于大股東是增強內設監事會監督作用的關鍵。我國目前國有企業監督中存在的主要問題是“內部人控制”。在這里，內部人并不僅指企業內部的董事會和管理層。我國國有企業采用的是股東大會中心主義的治理模式，董事會與管理層的權限較小。由于國有企業股權結構的特殊性以及黨政監督等特殊的制度安排，國有大股東的經營者與企業經營者的關聯度較高。國有大股東不僅在選舉和任命企業董事和主要管理人員方面具有決定權，而且對董事和高管的治理和管理行為起支配作用。因此國有企業的監事不僅應獨立于公司董事會和管理層，還應獨立于國有大股東。而監管部門與國有大股東之間存在利益捆綁的關系，不能對監事的獨立性做出客觀的判斷。建議建立獨立監事制度，并采用獨立的第三方機構對監事的獨立性進行定期評估。endprint

第二，明確公司經營者的權力和責任，建立對股東責任的追溯機制是提高內設監事會有效性的基礎。監督對象權責明確是監督制度有的放矢的基礎。監事會的監督對象是公司經營者（包括董事會和管理層）。我國國有企業的公司治理采用的是股東大會權力中心主義的模式，公司經營者的權限較小，且在很大程度上是依據母公司的意志行事。雖然公司董事和管理層應對其經營責任獨立負責，但是現實中母公司與企業在經營管理方面的權力和責任并沒有明確的界線。如果監事會對母公司沒有監督的追溯權，監督就成了一句空話。應進一步明確公司經營者的權力和責任，同時對確需大股東負責的事項，通過建立追溯機制，追究其責任。建議在董事會會議的表決程序中，要求董事就其表決是否出于自身獨立判斷，是否已知曉其所應承擔的責任和義務作出書面聲明；同時設置公司重大經營問題的股東責任專項調查程序。

第三，深化國有企業管理體制改革，完善企業領導人管理制度是內設監事會制度有效運轉的決定性因素。體制上的因素是影響內設監事會制度的深層次原因。應明確界定國家所有權，并將政府監管與股權監督加以明確區分。對確需政府監管部門與內設監事會合作監督的事項，應按照公開、公平、公正的原則制訂正規的操作程序，并對協助方的成本進行合理定價和支付。企業領導人管理體制是國有企業管理體制的核心。在對國有企業進行分類管理的基礎上，應加強企業領導人的市場化選聘制度。黨對國有企業領導人的考核應著重體現在思想政治方面。應進一步推動思想政治管理理論和實踐的發展，設計出科學有效的思想政治考核體系與考核程序。

第四，進一步推進政治體制改革，加強公共治理是內設監事會制度發展的動力來源。政治體制改革已經成為制約國有經濟體制改革的重要因素。國有經濟體制改革的推進有賴于通過政治體制改革打破舊體制下形成的固有的利益格局。改革三十多年以來，政企分開有了很大進步，但政府部門對國有企業的行政干預依然較多，有些甚至以新的形式重新出現。這相當于為企業提供了隱性擔保，使得國有股東可以不承擔或者降低了應承擔的經營風險。股東本身就喪失了監督的激勵，主要代表股東利益的監事會監督乏力就順理成章了。因此，應進一步完善公共治理制度，逐步加強人大監督，優化我國立法制度和立法程序，加強對政治權力的監督與約束。

第五，進一步推動市場化改革，加強制度環境建設是有效實現內設監事會制度功能的重要條件。國有企業公司治理失靈的一個重要原因是因為缺乏外部市場約束。我國資本市場的有效性不高，市場價格經常隨著政策的變化而波動，目前還不能真正起到價值發現的作用。由于國有企業具有一定的壟斷地位和政策優勢，其所處的產品市場與人力資源市場流動性和競爭性較差。外部約束壓力過小導致監事會沒有動力增加對監督的投入。應進一步推進市場化改革，提高市場競爭水平；在進一步加強政府分開的基礎上，促進企業內部治理機制以及企業外部的法律、市場和社會等治理機制向市場化的方向轉變。endprint