環境污染治理的第三方力量
——《關于推行環境污染第三方治理的意見》初步解讀

文| 姜青新

環境污染治理的第三方力量
——《關于推行環境污染第三方治理的意見》初步解讀

The Third Party in Environmental Pollution Control

文| 姜青新

2015年1月14日，國務院辦公廳印發《關于推行環境污染第三方治理的意見》（以下簡稱《意見》），部署改革創新治污模式，吸引和擴大社會資本投入，促進環境服務業發展。以往關于環境污染第三方治理的文件,多由環保部門發布。由國務院辦公廳發布有關第三方治理的“意見”,尚屬首次。《意見》明確了第三方治理針對“環境公用設施、工業園區等領域”,以2020年為界限,提高專業化水平,使業態與模式逐漸成熟,涌現一批環境服務公司。

意義和總體考慮

環境污染第三方治理（以下簡稱第三方治理）是排污者通過繳納或按合同約定支付費用，委托環境服務公司進行污染治理的新模式。第三方治理是推進環保設施建設和運營專業化、產業化的重要途徑，是促進環境服務業發展的有效措施。

第三方治理可以應用于環境公用設施建設運營、區域環境綜合治理、工業污染治理等多個領域。相對原有的“誰污染、誰治理”的政府主導、企業自覺的傳統治污模式，第三方治理將市場機制引入環境污染治理，以“誰污染、誰付費、專業化治理”為原則，推行治污集約化、產權多元化、運行市場化，將污染治理委托給專業化環境服務公司進行，對提高污染治理專業化水平和治理效果、吸引和擴大社會資本投入環境治理領域、推動環保產業特別是環境服務業加快發展具有積極作用。

《意見》第一部分明確了推行第三方治理的總體考慮：貫徹黨中央和國務院的重大部署要求，充分發揮市場配置資源的決定性作用，以環境公用設施、工業園區企業為重點，以市場化、專業化、產業化為導向，營造有利的市場和政策環境，加強政府引導，改進政府管理和服務，健全統一規范、競爭有序、監管有力的第三方治理市場，吸引和擴大社會資本投入，引入環境污染責任保險機制，推動建立污染者付費、第三方治理、環境事故保險賠償的治污新機制。

明確了第三方治理重點領域

在環境公用設施領域，重點是深化經營管理體制改革，推廣運用政府和社會資本合作、環境績效合同服務等模式，廣泛吸引社會資本參與污水垃圾處理設施建設運營、城鎮污染場地治理、區域性環境整治和環境監測服務等。

在工業園區企業領域，分別明確了在工業集聚區、高污染行業和重點污染監管企業領域推行第三方治理模式的路徑。一是園區層面，重點是引入環境服務公司對區內企業污水、固體廢棄物等進行集中式、專業化治理，開展園區循環化改造整體式設計等。二是行業層面，是以火電、鋼鐵、水泥、石化、化工、有色金屬冶煉等高污染行業為切入點，多種形式實踐第三方治理模式。三是企業層面，是以國控、省控重點監管企業，以及造紙、電鍍、印染、水洗、制革等重點污染企業為著力點，鼓勵中小企業引入環境服務公司開展專業化污染治理。

《意見》提出，一是要推進環境公用設施投資運營市場化。在城鎮污水垃圾處理設施領域，采取特許經營、委托運營等方式引入社會資本，通過資產租賃、資產證券化等方式盤活存量資產。對污染場地治理和區域環境整治，采用環境績效合同方式引入第三方治理。同時，強化實施方案的評估論證，改進審批方式，推進審批便利化。統籌好公益性和經營性的關系，健全投資回報機制和公共環境權益保障機制。

二是要創新企業第三方治理機制，在工業園區、重點行業積極培育第三方治理的新模式、新業態，選擇有條件的地區和行業，探索實施限期第三方治理。要明確相關方責任，規范合作關系，建立健全履約保障和監督機制，保障各方合法權益。

《意見》還提出，發展環保資本市場。對符合條件的第三方治理企業，上市融資、發行企業債券實行優先審批；支持發行中小企業集合債券、公司債、中期票據等債務融資工具；支持適度發展融資租賃業務，引入低成本外資。選擇綜合信用好的環境服務公司，開展非公開發行企業債券試點。探索發展債券信用保險。

重在市場和政策環境營造

《意見》指出，要從擴大市場規模、加快創新發展、發揮行業組織作用，規范市場秩序、完善監管體系等方面，營造良好的第三方治理市場環境。支持第三方治理企業加強科技創新、服務創新、商業模式創新；推動建立環境服務公司誠信檔案和信用累積制度；實行從準入、運營到退出全過程監管。

堅持市場化運作是推行第三方治理的基本原則之一。《意見》針對推行第三方治理的市場環境和政策環境營造，分別提出了5項具體政策措施。

關于市場環境營造：一是嚴格環境監管執法，目的是加大企業治污壓力，增加企業委托第三方治理的內生動力。二是通過加快實施生態環保重大工程、推行排污許可及排污權交易制度、推行環境污染責任保險、培育第三方治理企業等手段，積極培育第三方治理市場。三是規范第三方治理市場秩序。對環境公用設施，要在保證以公平、公正方式遴選優質第三方環境服務供給者的同時，保障公共環境權益，不斷提高公共服務水平。建立企業誠信檔案制度，探索實施黑名單制度，規范環境服務公司第三方治理行為。四是明確相關方責任，排污企業承擔污染治理主體責任，環境服務公司承擔約定的污染治理責任，環保部門依法加強監管。五是合理確定環境公共設施投資回報，實現在同等環境公共服務質量下，通過有效的市場競爭，降低綜合處理成本。

關于政策環境營造：一是完善價格和收費政策，通過提高排污費征收標準、環保電價政策、差別收費政策等手段推動企業實施專業化污染治理。二是加大財稅支持力度，擬調整財政支持方式，探索將環境污染治理資金支持從當前的直接用于污染治理，部分調整為第三方治理項目投資運營補貼或獎勵等。三是創新金融服務模式，明確銀行業金融機構向環境污染第三方治理項目和第三方治理企業提供信貸融資，參照國家能效信貸指引執行等。四是推進審批便利化，嚴格執行國家和省簡政放權相關規定，鼓勵有條件的地區建立聯合審查制度，提高政府審批效率。

推行第三方治理是一項長期艱巨的任務，也是一個不斷探索實踐的過程。為保障該項工作的有序實施，《意見》從地方政府、省直部門2個層級明確了推行第三方治理的任務分工。

（作者單位：北京師范大學）

編輯｜劉書梅 shumei.liu@wtoguide.net