城鎮化進程中農民分類市民化的困境與出路

隋 欣，劉 彤

(1.東北師范大學 政法學院，吉林 長春 130117； 2.吉林工程技術師范學院 思想政治理論教研部，吉林 長春 130052)

我國已經進入了一個快速城鎮化階段，目前我國的城鎮化率已經超過了53%，但是如果按戶籍人口計算，這個數字只有35%左右，兩者之間存在著大約18%的差距。這說明，為我國城鎮化進程做出了巨大貢獻的農民，還沒有充分實現市民化，還沒有完全享有城鎮化發展帶來的福利。因此，在未來的城鎮化發展進程中必須要解決農民的市民化問題。我國的城鎮化是以人為本的城鎮化，新型城鎮化進程不僅是城市和農村空間格局的變化，更是許多農業人口轉變為城市人口的過程，這需要尊重農民的意愿、保護和實現農民的合法權利。

一、城鎮化進程中農民的群體分化

由于我國長期存在著城鄉二元割據，農民在我國不僅僅代表一種職業，在日常生活中更代表了一種戶籍、身份、地位，這也使得我國的農民群體長期以來在權利上缺乏應有的保障。在我國城鎮化進程中，城鄉之間人口的流動性逐漸增強，農民群體的內部結構發生了重要變化，傳統意義上的農民逐漸分化為三類群體，即“農民工、失地農民、留守農民”。[1]

農民工即進程務工的農民，他們在城市的企業中打工或自謀職業，這一農民群體是城鎮化進程中主要的農村轉移人口，農民工的稱謂表明他們是一種新生的工人群體。農民工群體在就業方式、生存理念等方面已經與改革開放初期的農民工有了很大區別，他們中的大部分群體生活在城市、融入城市的愿望十分強烈。我國的農民工數量逐年增長，目前大約有2億6千多萬農民工，而且還在以每年900～1000萬的速度遞增?？梢姡r民工群體是農民市民化的主要對象。

失地農民是土地被依法征收后,在戶籍意義上依然是農業人口的農民，但他們已經失去了農民這一職業賴以生存的生產資料即土地。失地農民的產生是城市化進程中的正?，F象，是一個國家或地區在城市化進程中必然出現的一部分群體，但失地農民無土地、無工作、無保障，是“三無農民”。失地農民的前景有兩個：一是繼續留在農村成為職業雇傭農民；二是進入城市成為農民工的一分子。因此，失地農民也是農民市民化的重要對象。

留守農民是指依然依靠土地從事種植和養殖業的農民。這部分農民是農業生產的主力，但隨著城鎮化進程的加速，農村城鎮化和農業現代化也會改變這些農民的生產方式和生活方式，推動他們適應城鎮化進程的需要。因而留守農民市民化也是農民市民化的一項重要任務。

二、農民市民化過程中面臨的主要問題

農民市民化是城鎮化的核心內容。所謂農民市民化是指在城鎮化進程中，農民在身份地位、生產生活方式和基本權利方面向城市居民轉換的過程。農民的市民化包括兩個方面：一是農民在空間上從農村向城鎮轉移，農民大部分實現非農就業；二是農民進入城鎮之后，在身份地位、社會保障、思想觀念、生產生活方式等方面逐步向城鎮居民轉換，能夠穩定地在城鎮中定居下來并順利融入城鎮社會。農民的市民化是一個長期的過程，不能隨著城鎮化的發展一蹴而就。當前，不論是農民、失地農民還是留守農民在市民化過程中都面臨一系列難題。

(一)農民工市民化面臨的主要問題

農民工在城市中就業渠道狹窄、工資收入低，這是農民工市民化面臨的首要問題。由于特殊的身份地位，農民工在城市中就業主要是從事制造業、建筑業、服務業等勞動密集型產業，工作條件差、晉升機會小。同時，企業經營者為了實現利益最大化，采用低工資、無福利待遇、臨時工的方式雇傭農民工，而且存在要求苛刻、隨意克扣和拖延工資等現象。就業渠道的狹窄導致農民工收入偏低，同工不同酬，在勞資關系中處于弱勢地位。“這嚴重損害了農民工群體的切身利益，嚴重弱化了農民工立足城市社會的物質基礎，阻礙其穩定就業和在務工城市長期穩定居住，并削弱了農民工群體對城市的歸屬感”。[2]

正當權利缺失，農民工在城市謀求發展缺乏有效保障，這是農民工市民化面臨的核心問題。要想立足城市、融入城市，只有實現農民工的正當權利與城鎮居民的同等待遇，才能解除農民工市民化的后顧之憂。在當前的城鎮化進程中，農民工市民化的焦點問題就是農民工權利的市民化。然而，由于戶籍、社會保障制度的差異導致農民工在就業、醫療、住房等方面的合法權利在很大程度上缺失或缺乏保障，而且惡意拖欠、無理克扣農民工工資的侵權行為屢禁不止。雖然近年來因中央解決農民工問題政策文件的相繼出臺，農民工社會保障問題得到了各方面的重視，一些地區已經嘗試著為農民工提供養老保險、醫療保險、失業保險、工傷保險等社會保障，但整體效果并不理想。主要表現在：“農民工參保比例低、參保受益少、轉保難度大、退保比例高、退保受損大；在社會救助和社會福利方面，目前從基本體制上仍然沒有接納農民工?，F行社會救助和社會福利體系只覆蓋城市戶籍人口”。[3]

身份認同存在障礙，無法真正融入城市，這是農民工市民化面臨的深層問題。雖然農民工已經工作和生活在城市，但其身份和地位依然是處于城市邊緣和社會底層的外來人，無論是城市社會還是農民工群體自身都還沒有形成“市民”的身份認同。一方面，長期在外打工，已經習慣和喜歡城市的生活，不愿回鄉務農，農民工戶籍雖然還在農村，但正在變成鄉村社會的邊緣階層。另一方面，作為現代產業工人主體的農民工，因為戶籍身份及相關的社會保障制度的限制，享受不到市民應有的權益保障，其職業地位和生活水平處于城市社會下層，被城市邊緣化。這種被農村和城市雙重邊緣化的尷尬狀態，嚴重影響農民工在心理上由農民向市民轉變的角色認同。調查顯示，在新生代農民工中，認為自己是“工人”的占32.3%，高出傳統農民工10.3個百分點。[4]雖然新生代農民工的市民身份認同高于傳統農民工，但大多數農民工仍然沒有實現由農民向市民的角色轉變。

(二)失地農民市民化面臨的主要問題

失地農民再就業困難重重。農民失去土地，也就失去了工作，不論是繼續務農還是選擇進城務工均存在再就業的問題。“失地農民作為被市民化的群體，理應同市民一樣擁有公平職業競爭平臺、同工同酬、享受平等的就業權利”。[5]但是由于城鄉二元的就業制度，現行的就業政策是為解決城市市民的就業而設計的，失地農民在就業過程中面臨種種不應有的限制和歧視，給失地農民就業帶來許多障礙和困難。同時，由于失地農民自身就業技能、個人素質等主觀因素，其在城市中與大學生、熟練工人和新生代農民工群體競爭工作崗位毫無優勢可言，再加上目前還沒有針對失地農民的專門而系統的職業教育和培訓，因而他們只能從事一些體力勞動和低收入職業。

失地農民社會保障嚴重缺乏。如前所述，失地農民是“三無”農民，他們大多一次性獲得了一定數量的貨幣補償，但由于戶籍轉換及其相關政策措施沒有同步跟進，從而無法轉變成為真正的市民，更沒有享受市民的社會保障權益。這些失去土地的農民，就變成了無土地、無工作、無社保的“三無”社會人口。同時，失地農民還面臨當下生活中的子女教育、就醫、就業等生存困境，長遠來看還有老無所依的后顧之憂。失地農民“三無”現象若不及時盡快地解決，將極大地威脅到我國的社會穩定與和諧發展。

生活方式和思想觀念不完全適應。如果說就業、戶籍、社會保障等問題是制度問題，那么從人的角度講，失地農民在生活方式和思想觀念方面不適應城市生活，則成為農民市民化的深層次問題。失地農民長期生活在農村，在生活習慣、社交方式、消費觀念等各方面與城市生活有很大差異。農村多以血緣和宗法關系為紐帶，其生活方式與小農經濟的生產方式相適應，失地農民在人生價值觀、公民意識、法制意識等方面還不能很好地適應城市文明的需要。這會使失地農民在內心深處產生不認同、被割裂的情感體驗，從而影響其對城市社會的歸屬感和市民化的進程。這一困境，既需要失地農民自身的努力，也有賴于地方政府與相關組織對他們的教育和培訓。這是失地農民市民化的關鍵所在。

(三)留守農民市民化面臨的主要問題

與農民工和失地農民市民化有所不同，留守農民市民化并不是指將全部留守農民全部轉變為城鎮居民，而是指留守農民一般生產方式、生活和公共服務水平、生活方式及思想觀念等不斷地趨向城鎮化、市民化。留守農民市民化過程中面臨的問題與困境也是城鎮化進程中必須要解決的。

留守農民的基本公共服務水平較低。基本公共服務作為政府供給的公共產品，其本質是國民待遇和平等問題；換句話說，享受城鄉無差別的基本公共服務，是農民應有的合法權利。然而由于長期的城鄉二元體制，農民在基礎教育、社會保障、公共醫療、生活基礎設施、環境保護、公共文化、公共安全等方面都與市民有較大差距。我國城鎮化的一個重要目標就是縮小城鄉差別，其核心在于讓留守農民普遍享受到城鎮化水平的基本公共服務，進而實現城鄉基本公共服務均等化。據有關數據顯示，城鄉居民的實際收入差距40%～50%來源于基本公共服務?！稗r業公共基礎設施、農村公用事業建設和農村公共服務的短缺，成為制約農民市民化進程的重要因素。”[6]

留守農民生產方式依然落后。留守農民的市民化實質是農業生產方式的現代化，是農民職業形式的轉變問題，即留守農民要按照產業化、集約化、規?；?、市場化的方式來從事農業的生產經營活動，將農業和農村置于整個城鎮化體系之中，改變過去靠天吃飯的小農經濟生產方式。馬克思主義認為，物質資料的生產方式是人類社會存在和發展的基礎，是人類從事其他一切活動的首要前提。目前，我國農村除少數地區外，農業的現代化程度不高，農業在種植、管理、收割等環節的機械化、自動化水平較低，科技對我國農業的貢獻率還不足以滿足現代農業發展的需求。例如，我國水稻機械插秧、玉米機收水平不到17%，油菜機播、機收水平僅為10.4%和8.8%，其他作物尚缺乏機械化手段。[7]另外，留守農民的組織化程度較低，農業產業化和組織化程度低，小規模的一家一戶經營模式仍然有很高的比例，土地流轉不暢，規模經營和產業化發展速度緩慢，缺乏農業生產、加工、銷售等環節一體化運營的各類協作組織，沒有形成相互依存的利益共同體，在市場競爭中，留守農民難以獲得及時、準確、有效的市場信息，生產和銷售都比較盲目。這不僅阻礙我國農業現代化發展，同時也不適應城鎮化進程對留守農民市民化的發展趨勢。

留守農民的生活方式和思想觀念的市民化問題。與農民工和失地農民一樣，留守農民的市民化，也要推動其生活方式和思想觀念的轉變。長期以來，許多農村的生活環境一直處于臟、亂、差的狀態，在凌亂的生活環境中留守農民養成了一些不良習慣，如雜物到處堆積、垃圾隨意丟棄、隨便吐痰、亂搭亂建等行為方式。這些傳統農民的生活方式與城鎮化進程中新型農村社區的建設和管理不協調。同時，留守農民一般年齡結構偏大，他們身上還不同程度地存在守土如命、靠天吃飯、小富即安等意識，與城市文明倡導的講究契約、遵規守則、協作共贏等現代觀念也不相符。因此，生活方式和思想觀念的轉變是留守農民市民化的內在要求?！耙凑招滦娃r民和現代公民的要求，使留守農民成為有文化、懂技術、會經營的新型農民和現代公民”。[8]

三、解決農民市民化問題的出路

農民市民化問題，本質上是城鄉居民享有平等的國民待遇和公民權利的問題，是農民實現由傳統向現代轉型的重要標志，所以必須采取綜合對策全面解決好。

(一)加快完善相關法律制度，為各類農民市民化提供制度保證

在立法和制度設計上平等對待農民，不在制度上歧視農民、給農民以普遍的“國民待遇”，是解決農民市民化問題的根本途徑。長期以來，我國農民處于二等公民的地位是一個不爭的事實[9]161，這在一定程度上是由于不同的戶籍制度、就業制度、社會保障制度等造成的。因此，為適應新型城鎮化的要求，要通過科學的立法程序，在制定法律過程中實現對農民權利的平等對待，還要通過戶籍制度、就業制度、社會保障制度等方面的全國統籌將憲法上賦予農民的平等權利轉化為具體制度中的平等權利，將法律文本上的平等權利轉化為現實生活中的平等權利，從而從制度上為農民市民化提供根本保證。

要推動戶籍制度改革。使“農業戶口”與“非農業戶口”只具有統計意義，從根本上改變人口遷移方式，形成國家立法規范、社會經濟調控、個人自主選擇的遷徙調控新格局，逐步把符合條件的農業轉移人口轉為城鎮居民，推進農業轉移人口市民化。[10]

要改革和完善土地制度。2000年以來我國進入快速城鎮化階段，我國地級以上城市市轄區建成面積平均增長70.1%，但是市轄區人口增長只有30%，這表明土地的城鎮化快于人口的城鎮化。這種勢頭如果不能得以扭轉，不僅會延緩中國人口的城鎮化進程，讓城鎮化走上歧途，也會直接損害農民的利益。因此，要按照十八屆三中全會“賦予農民更多財產權利”的精神，明確農民集體土地所有權和農民土地使用權，在現有30年承包經營權的基礎上，給予農民依法享有對土地的處置、抵押、轉讓、出租的權利。在土地征用過程中，不僅要補償土地集體所有權的損失，更要補償失地農民作為土地使用者的損失。通過土地產權清晰界定，強化對農民土地使用權的保護力度。還要“建立城鄉統一的建設用地市場”，保證農村集體經營性建設用地在不改變所有權的前提下，直接進入城鎮建設用地市場，使失地農民能夠分享土地用途變更帶來的收益。

要建立農民的平等就業制度。完全打破市民在工資高、工作條件好、就業穩定等首屬勞動力市場就業，而失地農民、農民工主要在工作條件差、就業變化大、晉升機會小等次屬勞動力市場就業的藩籬，建立覆蓋城鄉居民的統一勞動力市場，從制度上給農民自主擇業以平等的權利和公平的市場競爭環境。

要建立城鄉統一的社會保障制度。打破城鄉社會保障二元分割的局面，在醫療、社會救濟、公共福利、養老等多方面建立統一的社會保障制度，實現農民與市民社會保障權利的平等。在住房保障的供給和分配上，要把原市民和新市民按比例搭配，為新老市民的交往與融合創造條件。

(二)分類制定政策體系，解決好不同農民群體的市民化問題

不同農民群體的市民化，既有亟需解決的個性問題，也有需要逐步從根本上解決的共性問題，因而只有統籌制定差異性與統一性相結合的政策體系才能有效解決農民市民化問題。

第一，統籌區域間人口空間合理分布，制定和推行解決農民工市民化問題的差異化政策。要實行限制大城市落戶的政策，引導農民向中小城市和小城鎮轉移，遏制大城市人口過密、交通擁擠、住房緊張、公共服務供給不足等“大城市病”。同時，在縣、城郊工業園區、小城鎮取消落戶門檻，允許農民工以及從事農業勞動的留守農民，在不放棄宅基地使用權、土地承包經營權的條件下落戶城鎮。此外，還要對那些仍然工作在一、二線大城市但沒有實現市民化身份轉變的農民工在工傷、醫療、失業保險、社會救助、子女義務教育、生活困難補貼等方面，按市民化標準提供社會保障，以解決其在日常生活中面臨的困難和問題。

第二，制定在全國范圍內徹底解決失地農民市民化問題的指導性意見和政策，推動各個地區盡快解決好失地農民市民化的新老問題。當務之急是在現有征地補償標準的基礎上，盡快制定集體土地征收、征用補償條例，扭轉集體土地征收、征用過程中存在的各自為政、各行其是的混亂局面。同時，中央政府要出臺政策對現階段被征地的農民實現一次性市民身份轉換。中央財政要設立專項資金，對那些尚未完全實現市民化轉變的失地農民，根據各地區的具體情況，制定一個解決的時間表。

第三，制定不同區域留守農民市民化的推進政策，整體、全面地推進留守農民市民化問題的解決。對于發達地區的留守農民，完全可以依靠地方財政和各種資源，借助城鎮化的快速發展全面解決轄區內留守農民市民化的各方面問題，率先實現城鄉均等化、一體化發展。對于一些較發達地區，除依靠自身力量之外，中央要給予一定的財政和政策支持，促進轄區內留守農民市民化各方面問題的解決，盡快實現城鄉協調發展。而對于落后地區，則要實現中央的財政和政策傾斜，同時輔以地方資金支持，并引入社會力量，逐步解決留守農民的市民化問題。通過差別化政策和路徑，逐步在全國范圍內完成留守農民的生產、生活方式及思想觀念的市民化目標。

(三)加強對農民的教育和培訓，促進各類農民逐步適應市民化的需要

制度和政策的保障可以為各類農民的市民化創造客觀條件，農民自身素質和能力的提升則是其市民化的主觀基礎。因此，為促進各類農民適應城鎮化和市民化的需要，必須加強對農民的教育和培訓。

要加強對農民的法制教育，提高其權利意識。充分利用現代傳媒和傳播手段加強城鎮化有關法律、政策的宣傳和講解，使農民明白自身在城鎮化過程中享有的權利和應當承擔的責任和義務，同時側重培養農民自立自強意識、公民平等意識、契約意識和風險意識，教育農民踐行文明禮儀、社會公德、遵紀守法等行為規范。還要提高農民依法維護自身權利的能力和素質，使其在自身的合法權利受到侵害時能夠合理利用法律的維權渠道和維權手段。

要加強對農民的職業培訓，提高農民的就業技能和生存技能。建立覆蓋城鄉的職業教育和培訓體系，注重現代農業生產技能培訓和非農產業的技能培訓并行并重，為農民就業技能的提高提供多元化選擇，促進各類農民適應市民化發展的需要，普遍提高他們的就業水平。通過系統的教育和培訓，激發農民不斷提升自己勞動技能的積極性和主動性，激勵他們在廣闊的職業平臺上尋求更好的發展機會，不斷追求與實現更高的人生目標和夢想。

要加強農民生活方式和思想觀念的教育，引導其適應城市生活。農民的市民化是一個長期而復雜的過程，需要全社會的共同參與和努力。要充分整合各類資源，促進農民改變相對封閉落后的人際交往方式，自覺融入城市社會，逐步樹立城市文明和城市意識。

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[8]劉洪銀.城鎮化中農民二重分化取向及其實現機制[J].中州學刊，2013，(12)：40-44.

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