我國公益性文化事業單位預算績效管理研究

○李曉蕾

（民族文化宮 北京 100031）

我國公益性文化事業單位預算績效管理研究

○李曉蕾

（民族文化宮 北京 100031）

我國公益性文化事業單位主要由國家興辦，其占有的資源主要來源于國家財政的投入和部分社會捐贈。隨著國家財政支持力度的不斷加大，資金投入能否帶來公益性文化事業單位的真正騰飛，能否確保其真正為社會公眾提供高質產品和優質服務，日益成為人們關注的焦點。切實提高公益性文化事業單位對財政資金的使用效益，促進其健康可持續發展，加強預算績效管理就顯得尤為重要。本文在分析我國公益性文化事業單位預算績效管理的必要性和基本思路基礎上，探討了當前我國公益性文化事業單位預算績效管理現狀和存在問題，并針對性的提出了推進我國公益性文化事業單位預算績效管理的對策建議。

公益性文化事業單位 預算管理 績效

預算績效是指預算資金所達到的產出和結果。預算績效管理是政府績效管理的重要組成部分，是一種以支出結果為導向的預算管理模式。預算績效管理涵蓋了預算編制管理、預算執行管理、績效評價管理、績效評價結果反饋和應用管理四個環節，環環相扣缺一不可。

一、預算績效管理的政策支持

黨中央、國務院高度重視預算績效管理，為切實推進財政科學化精細化管理，強化預算支出的責任和效率，提高財政資金使用效益，財政部先后出臺了一系列預算績效管理的相關規定。截至2014年底，現行文件主要包括《財政支出績效評價管理暫行辦法》（2011）、《關于推進預算績效管理的指導意見》（2011），《預算績效管理工作規劃（2012—2015年）》（2012）、《預算績效評價共性指標體系框架》（2013）等，這些文件明確了預算績效管理的指導思想和基本原則、主要內容和重點工作等重要事項，為績效評價工作的開展提供指引并構建了績效評價共性指標體系，對我們推進公益性文化事業單位預算績效管理具有極其重要的指導作用和參考意義。

二、公益性文化事業單位預算績效管理的必要性和基本思路

1、公益性文化事業單位推進預算績效管理的必要性

公益性文化事業單位主要由國家興辦，其占有的資源主要來源于國家財政的投入和部分社會捐贈。近年來，為促進公益性文化事業的蓬勃發展，提高公共文化服務的能力和水平，國家財政加大了對公益性文化事業單位的資金投入。但是財政資金的投入是否真正應用于公益性文化事業的發展，是否真正取得了預期的效益和效果，能否從真正意義上提高公益性文化事業單位履行職能任務的能力，不能僅憑主觀臆斷，必須要有一套科學的管理方法來加以規范。

2012年，財政部在《預算績效管理工作規劃（2012—2015年）》中明確指出，“加強預算績效管理的根本目的是改進預算支出管理、優化財政資源配置，提高公共產品和服務的質量”。黨的十八屆三中全會提出，構建現代公共文化服務體系，要“明確不同文化事業單位功能定位，建立法人治理結構，完善績效考核機制”。2014年8月31日第十二屆全國人大常委會第十次會議通過《中華人民共和國預算法》（以下簡稱新預算法），新預算法確定了“統籌兼顧、勤儉節約、量力而行、講求績效和收支平衡的原則”，并明確要求“各級預算應當根據年度經濟社會發展目標、國家宏觀調控總體要求和跨年度預算平衡的需要，參考上一年預算執行情況、有關支出績效評價結果和本年度收支預測，按照規定程序征求各方面意見后，進行編制”。

因此，對公益性文化事業單位來說，推進預算績效管理工作既是履行自身公益性文化職能的重要措施，也是貫徹執行國家財經法規政策的必然要求。

2、公益性文化事業單位預算績效管理基本思路

公益性文化事業單位設立的目的是為社會公眾提供公共文化產品和服務。發展公益性文化事業是社會主義制度下保障人民基本文化權益的基本途徑，是實現文化發展成果由人民共建共享的制度保障。公益性文化事業單位的職能定位決定了其不應以營利為目的，在謀求發展的過程中決不能將經濟效益放置于首位。因此在對其進行預算績效管理時，應將關注點更多投射于其提供公共文化產品和服務的實現程度，在綜合考查其所創造的效益時，應更多側重于對其實現的社會效益、社會公眾或服務對象滿意度進行考察。

并且，公益性文化事業單位由于自身局限性，在推進預算績效管理時不可能做到一蹴而就，因此應當采取由點

及面、循序漸進的方式分步驟分階段的實施，首先將財政項目支出全面納入績效評價管理，當條件成熟時，進一步將單位整體支出納入績效評價管理。

三、當前公益性文化事業單位預算績效管理現狀及問題

由于我國預算績效管理推行相對較晚，雖然財政部也出臺了一系列政策和指導性文件，但對于事業單位特別是公益性文化事業單位來說，預算績效管理還處于一個相對模糊的初始探索階段。存在的問題主要體現在以下方面。

1、公益性文化事業單位預算績效管理意識相對淡薄

一些單位領導對預算績效管理重視程度不夠，導致在預算管理過程中，只關注資金申請而對資金的實際使用、管理隨意性較強，認為只要錢到位、錢花光就是完成工作，就是達到了預期效果；抑或雖然認識到了預算績效管理的重要性，但對其理解卻存在一定的偏差，將預算績效管理簡單理解為就是績效評價，認為只要做了績效評價就是完成了預算績效管理，以偏概全導致預算績效管理難以起到其應有的效果。

2、公益性文化事業單位缺乏復合型預算績效管理人員

一方面公益性文化事業單位諸如博物館、圖書館等各類單位對于專業性要求較強，另一方面預算績效管理涉及的知識層面較為廣泛，這種情況下往往出現熟知文化業務的人員不了解預算績效管理，而相對了解預算績效管理的財務人員又對文化業務了解不多。此外，由于預算績效管理的開展之前主要是將部分部門、單位作為試點，因此即使是財務人員，很多也對預算績效管理一知半解。

3、公益性文化事業單位存在預算績效管理環節缺失或有失嚴謹現象

由于預算績效管理尚未全面展開，事業單位特別是公益性文化事業單位在預算績效管理方面，普遍存在環節缺失或有失嚴謹的現象，主要表現在預算編制環節，設置績效指標時敷衍了事，缺乏科學嚴謹的考證或干脆規避績效考評；在預算執行環節，實際執行偏離預算績效目標，只要不突破開支范圍就隨意花銷，完全不考慮是否真正有助于績效目標的實現；在預算績效評價環節，應付了事或者大肆吹噓，不以事實為依據，使績效評價工作喪失其客觀公正性；績效評價結果反饋和應用管理環節形同虛設，評完了事等等。

四、推進公益性文化事業單位預算績效管理的對策措施

針對當前公益性文化事業單位預算績效管理的現狀和存在的問題，建議從以下方面采取措施，以推進其預算績效管理。

1、全面樹立預算績效管理理念

領導的重視和支持是做好預算績效管理工作必不可少的條件。要在公益性文化事業單位全面樹立預算績效管理理念，一是要加大對單位領導的宣傳力度，強調預算績效管理工作對于促進公益性文化事業發展的重要性；二是要明確預算支出責任，硬化支出預算約束，強化預算績效評價結果的應用，加大預算績效考評的獎懲實施力度；三是要在單位內部大力培育績效文化理念，為推進預算績效管理創造良好的環境，使績效管理理念深入人心，從而變被動參與、消極應對為主動參與、積極配合。

2、培養復合型預算績效管理人才

公益性文化事業單位應當就自身事業開展特性，加快對復合型預算績效管理人才的培養。一方面要加大對財務人員的培養力度，要有針對性地培養出既熟悉文化業務工作又具備豐富的預算管理經驗，能夠熟練掌握預算績效管理工作方式方法的專門人才；另一方面，要對項目管理人員進行預算績效管理方面的專門培訓，增強他們的績效管理意識，預算績效管理關口前移，才能從源頭上確保項目設計合乎本單位事業發展方向，符合公益性文化職能定位，切實提高財政資金的使用效益。

3、抓好“一保四”環節，切實提高預算績效管理工作水平

（1）制度先行是提高預算績效管理工作的重要保障。公益性文化事業單位在參照財政部發布的預算績效管理相關文件執行時，還應當結合單位自身職能定位，研究制定切合公益性文化事業發展的預算績效管理相關制度規定，同時設計符合自身業務特點項目規劃的績效評價指標體系，此外還可以引入第三方進行科學評估，確保指標體系的科學性、客觀性、有效性、實用性和可衡量性，同時要兼顧成本效益原則。

（2）預算編制環節要嚴把質量關。科學編制預算，嚴把預算質量是確保公益性文化事業單位各項事業順利開展，嚴格預算執行的重要支撐和保障。因此，公益性文化事業單位在編制預算時，應當嚴格遵循預算編制要求，同時重點關注以下幾點：第一，預算特別是財政項目預算編制，應當與本單位的公益性文化職能相匹配，應當與本單位的發展戰略相一致，應當有助于本單位總體目標、階段性目標的實現；第二，項目支出績效目標必須具體明確，項目績效指標應當以定量指標為主定性指標為輔，應當充分考慮項目實際進行設計，既不能過高也不能過低；第三，全面預算嚴格來說應當是“全民參與型”，絕非是個別人、個別部門負責了事，應當涵蓋本單位事業發展的方方面面，既包括業務開展也包括后勤保障，從某種意義上說，它是將每名員工的具體工作行為予以量化，從而最終形成本單位的全面預算；第四，績效管理強調的是產出和結果，因此對于公益性文化事業單位來說，應當以實現最終提供的公共文化產品和服務最優化作為資金投入和資源配置重點方向，體現在預算編制上即確保資金優先且重點保障最優公益性

項目。

（3）預算執行環節要強化過程管理。預算執行工作作為預算績效管理的中心環節，是預算績效目標實現的關鍵。要確保公益性文化事業單位的績效目標實現，切實提高財政資金的使用效益，一方面要求單位自身嚴格按照批復預算設定的既定目標和規定用途使用資金，在發現執行偏離預算時及時調整、整改，因不可抗力等特殊原因確需調整時要嚴格履行財政規定的上報審批程序，未經批準不得擅自變更；另一方面，有必要實施事中審計，既包括內部審計也包括外部審計，與其等到既定結果已出再行整改，不如及時發現問題邊審邊改，更加有助于績效目標的最終實現。

（4）績效評價環節要確保客觀公正實事求是。需要明確的是，不管是單位自評還是外部機構進行評價，績效評價主體都是由“人”這一客觀存在組成的，只要有人為因素存在，績效評價結果就不可能做到絕對準確無誤。要盡可能確保績效評價結果客觀公正實事求是，一方面要回歸到績效指標的設計，即首先在預算編制階段就要確保績效指標科學合理可考、定量為主定性為輔；另一方面不管是實施單位自評、主管部門或者財政部門評價還是引入第三方評價都需要確保實施評價的人員必須要德才兼備，既要有較高的道德修養又要有極強的專業素質，能熟練掌握各種績效評價方法和評價工具有效實施績效評價。

（5）績效評價結果反饋和應用管理環節要落到實處。如果僅只是評價而沒有結果反饋和應用，那么績效評價最終只會淪為為評價而評價，完全背離我們在公益性文化事業單位推行預算績效管理的初衷。要將績效評價結果反饋和應用管理落到實處，有必要研究制定具體的實施方案，確保有反饋有整改有激勵措施亦有懲罰措施。

五、結語

對于公益性文化事業單位，預算績效管理尚處于探索前進中，既不能急于求成也不能停滯不前，唯有通過不斷地實踐并加以改進，才能逐步實現全面預算績效管理，促進公益性文化事業單位健康可持續發展，從而為社會公眾提供最優質的公共文化產品和服務。

[1]林暉：全面推進全過程預算績效管理的難點及建議[J].海峽科學，2012（12）.

[2]王曉：預算績效管理在行政事業單位的運用初探[J].財政稅務，2012（8）.

[3]王金秀、白雪：我國預算績效管理的問題及其破解之道——兼論當前全面推進預算績效管理的路徑選擇[J].行政事業資產與財務，2012（1）.

（責任編輯：諶盼）