軍隊預算經費支出績效考評存在的問題與對策研究

○李泳呈 龔 明 張海燕

（軍事經濟學院 湖北 武漢 430035）

軍隊預算經費支出績效考評存在的問題與對策研究

○李泳呈 龔 明 張海燕

（軍事經濟學院 湖北 武漢 430035）

軍隊預算經費支出還處在傳統預算的規范和完善階段，預算法案尚不完備，預算經費支出績效評價工作缺乏科學、規范、合理的方法指標體系，預算經費支出績效考評存在的問題需要通過有效的方法加以解決。

預算經費 績效考評 問題 對策

軍隊預算經費支出績效考評是指運用科學、規范的績效考評方法，對照統一的考評標準，對軍隊預算經費支出的效率和效益進行的考核衡量和綜合分析的活動。從我軍預算經費支出績效考評工作發展的現狀看，雖然已有初步基礎，但由于此項工作起步較晚，且缺乏系統性研究，仍不能適應新時期軍事變革與軍隊預算改革的客觀需要。

一、軍隊預算經費支出績效考評存在的問題

1、缺乏相應的法律保障

我軍目前還處在傳統預算的規范和完善階段，預算法案尚不完備，預算執行的隨意性還尚未杜絕，軍事資源配置和使用的外部控制和內部控制系統尚不完善，對軍隊建設重點項目要從立項決策、建設決策、效果檢驗直到軍隊預算經費支出績效考評實行全過程管控，尚未出臺有關績效考評工作的統一法律。

2、缺乏完整的考評內容

由于我軍預算經費支出績效評價工作缺乏科學、規范、合理的方法指標體系和健全的組織工作體系，使得預算經費支出績效評價工作內容不完整。一是側重于合規性考評，忽視效益性考評。二是考評對象僅局限于軍事項目本身，而忽視項目內外因素的綜合分析。軍隊預算支出績效考評工作不僅涉及項目過程審核和投資與回報的考評，而且包括各種外界因素的考評，如國際環境和安全環境的影響，以及對軍隊建設當前和長遠的影響等，從而使軍隊預算經費支出績效考評工作不能達到為軍委宏觀決策服務的目的。

3、缺乏規范的考評指標

雖然我軍已經初步確定了績效考評指標體系的設計和應用方法，但這些指標主要側重于技術、工程及資金使用合規性的考評，而對資金使用效益性考評不足。同時，各部門評價指標設置呈平面化和單一性特征，并且缺乏一套建立在嚴密數據分析基礎上的科學、統一、完善的指標體系，不能滿足從不同層面、不同部門、不同支出性質等方面進行綜合、立體考評的要求。從目前我軍的現實來看，考評指標要做到具體化、可衡量、可控制、可理解有相當大的難度。例如，在衡量各部門的績效時，常以經濟效益和軍事效益作為標尺。在實際運用中，經濟效益這個標尺常常缺乏相對精確合理的尺度和客觀全面的經濟核算。

4、缺乏科學的考評方法

科學的考評方法是有效實施考評所必須的工具。從我軍預算支出績效考評的發展來看，首先，缺乏科學的理論指導，沒有充分利用現代化先進的管理理論與方法，致使績效考評在實踐中有較大的盲目性。其次，雖然軍隊在探索過程中逐步形成了一套預算支出績效考評辦法，但這些辦法存在指標體系過于粗略、非量化指標過多而可量化指標過少的問題；主觀考評因素舊體制積弊的承襲也使得考評無法實現客觀、科學和公正。

二、軍隊預算經費支出績效考評存在問題的原因分析

1、績效觀念不強

軍隊預算經費支出一直以規模而不是效益為基本目標取向，其主要任務就是要最大限度地滿足各部門的資金需要，為軍隊建設籌集和投入更大規模的資金，以保證軍隊發展的速度，對軍隊支出的資金使用效率以及產出結果缺乏必要的監督和考核觀念，這就導致重分配、輕管理的現象嚴重，軍隊資金的運用存在權責脫節、責任不明等弊端。在一些人的觀念中存在著誤區。一方面，對預算支出績效考評客體的認識比較狹隘。認為預算經費支出績效考評的客體就是軍隊投資性支出或經濟性支出的經濟效益，而對預算經費支出績效考評的客體重點是所有軍隊部門、軍隊工程項目等認識比較模糊。還有些人認為預算經費支出績效考評主要是對投資項目的資金使用的經濟性、效率性和效果性進行考評，而忽略了對各級行政機關、事業單位等部門資金使用績效的考評。另一方面，有人認為在我軍還不具備開展預算經費支出績效考評的條件。

2、產出難于量化

軍隊的預算產出目標與成果具有宏觀性和混合性，不利于預算經費支出績效考評中的績效責任界定。與企業追求利潤最大化的單一目標不同，軍隊活動目標具有多元化和彈性。其多元化表現為軍隊必須追求軍事、政治、經濟、文化等不同性質的目標，這就決定了一個部門的產出可能涉及多個目標種類。往往存在表述籠統、難以量化的硬性指標。一般的，在績效考評中，越是具有直接成果的項目，越是容易確定績效指標和進行績效評估，對于那些需要多個部門合作參與的目標產出，預算績效考評時很難將責任與義務落實到某一個部門，因此也往往很難清楚判斷具體某一部門的績效如何；對于那些產出與成果都很難進行觀察或計量的部門，則更加難于評價其績效。

3、技術基礎薄弱

績效考評所需信息量大，涉及部門多，信息來源渠道廣泛，需要多個部門協同進行數據收集采集。目前，軍隊許

多部門信息技術還是較為落后，基本上沒有建立起有效地、覆蓋面廣的數據庫，同時許多單位也沒有足夠的財力來支持績效考評的推行。特別是有效地應用計算機網絡技術進行績效考評，還存在相當大的難度。由于缺乏數據共享體系，我軍財務系統要準確把握軍事經濟的發展情況，準確把握軍隊提供軍事產品、公共服務的數量和質量，難度極大。同時，實施預算經費支出績效考評必須準確衡量成本和產出，這需要一套合理的會計核算制度，軍隊會計核算方法與實施績效考評所必須的方法還有一定的差距。除此之外，我軍財務干部現有的知識結構沒有足夠能力利用計量方法進行定量管理，這些都制約著預算經費支出績效考評在我軍的推廣。

4、利益沖突嚴重

預算經費支出績效考評需要有軍隊各事業部門管理者來推動，而可預見的利益沖突使一般管理者傾向于抵制績效考評或者采取不合作態度，因為軍隊預算經費支出績效考評的結果必然涉及到機構調整、職位變動、薪資變化和預算規模的增減等，這些都與部門領導利益密切相關。即績效考評的實施將與部門管理者的既得利益相沖突。嚴格軍隊預算經費支出績效考評將使軍隊管理者面臨被降職、被轉業、預算收支規模減小等懲罰和風險，而現有的激勵制度又沒有給積極推行預算經費支出績效考評的管理者提供風險和成本的補償，績效考評只能使他們的處境變得更壞而不是更好。在這樣的情況下，理性的管理者將選擇對績效考評抵制而不是配合，就更使得績效考評在軍隊財務及事業部門中的推行舉步維艱。

三、推行預算經費支出績效考評的正確思路與對策

1、明確績效考評主體

軍隊預算經費支出績效考評工作覆蓋面廣，涉及所有參與軍費支出預算編制和執行的部門與單位，因此，依法明確各績效考評實施主體的責、權、利，建立健全職責明確、分工合理、運轉有序、管理有效的績效考評體系，采用統一組織、分級實施的管理方式是做好績效考評工作的關鍵。財務部門是軍費支出績效考評工作的主管部門，在績效考評工作中應當發揮統一組織、統一規劃的主導作用；審計部門對本級各部門（含直屬單位）和下級單位預算的執行情況和決算，以及預算外資金的管理和使用情況，進行審計監督；事業部門負責本部門的績效考評工作，按照財務部門關于軍費支出績效考評工作的統一規定和要求，制定本部門的績效考評實施辦法，組織實施本部門所屬單位報送的績效報告，向財務部門匯總報送本部門的績效考評報告。

2、確立績效考評內容

科學地對預算經費支出進行分類，合理界定支出考評范圍是正確確立考評內容的前提；也是建立軍隊預算經費支出績效考評指標、標準體系和有效組織實施的基礎。考慮到軍隊預算經費支出內容十分繁雜、覆蓋面大、涉及的范圍相當廣泛，采用按預算經費支出功能分類來劃分單位和項目支出績效考評范圍，并且根據考評工作的具體情況再進一步細分若干小類支出的分類方法，將有利于開展績效考評工作。考評內容和范圍不僅包括對績效目標、計劃項目資金的來源和支出的合理性、管理的規范性的考評，還應對計劃項目完成結果及持續影響力、對軍事資源分配合理性、有效性進行考評。如：總部機關，主要以軍隊總預算計劃完成率和事業部門分項預算執行情況為考評內容；軍區、軍兵種等單位，主要以預算項目的完成情況、大單位補助標準的分配情況、本級直接支出預算經費的開支與控制情況為考評內容；軍以下部隊，主要以預算經費的收支及平衡情況，事業任務的保障與完成情況為考評內容。

3、選擇績效考評方法

考評方法是開展軍隊預算經費支出績效考評工作的重要手段，方法選擇正確與否，直接影響考評結果。西方市場經濟國家進行了各種探索，再加上經濟理論界的研究，目前，形成了成本—效益分析法、最低成本法、綜合指數法、因素分析法、生產函數法、模糊數學法、方案比較法、歷史動態比較法等幾種方法。我軍在推行預算經費支出績效考評時應采用以成本—效益分析法為基礎，統籌運用經濟分析、評估、預測等各種方法。在預算經費支出績效考評的具體操作中，應注意根據不同項目、不同部門的實際，合理選用考評方法，做到五個結合：定性分析評價與定量分析評價相結合；事前評估分析與事后分析評價相結合；自我評價與專業部門評價相結合；經常性評價與定期評價相結合；綜合性評價與專項評價相結合。其中在使用定量分析方法時，必須注意定量分析方法的針對性和適用性。

4、建立績效考評標準

軍隊預算經費支出績效考評標準是指以一定量的有效樣本為基礎，利用數理統計的原理進行預測和分析而得出的標準樣本數據。根據標準樣本數據能夠衡量和評價軍隊預算經費支出的績效水平。考評標準的確定必須能夠為預算執行單位提供明確清晰的指導，使他們能夠從績效評價中獲取所需要的各種信息，清楚地知道上級部門期望他們達到什么樣的目標，通過什么樣的努力才能達到這些目標和要求，依據什么標準來衡量這些目標以及所分解的指標；必須結合我軍具體實踐，為預算執行部門所能達到和接受，使績效考評更加實際；必須具有可行性，能夠衡量比較，不能太抽象而無法操作。財務部門要同上級部門、有關事業部門、下級部門以及相關方面的專家共同來商討，取得一致認同后才能制定出來，保證指標標準的準確性、客觀性。

[1]郭祥雷：美軍績效后勤的改革思考與發展現狀[J].外國軍事后勤，2008（5）.

[2]孫黃田：統籌財務科學管理，為軍隊建設改革提供有力保障[J].后勤，2010（1）.

（責任編輯：李瑩菲）