河南省基本公共服務均等化供給現狀分析

■ 唐娟莉（鄭州大學商學院 鄭州 450001）

根據國家的發展戰略和河南省經濟發展狀況，同時為了適應經濟體制的轉軌，對于公共服務供給制度，河南省現行的是在延續舊體制（即人民公社時期的公共服務供給制度和家庭聯產承包責任制下的供給制度）的基礎上發展而來的城市偏向型的供給制度。正是由于這種城市偏向型的公共服務供給制度，使得河南省基本公共服務供給嚴重不足，且城鄉、區域在基本公共服務供給規模和供給質量方面存在著明顯的差距。農村公共服務供給嚴重不足是城鄉公共服務供給差異的關鍵所在，這在一定程度上影響了農民的生產和生活。

基本公共服務供給能力分析

決定基本公共服務供給水平高低的因素有多個，但是較為主要的是財政能力和制度安排兩個因素。首先，對于財政能力來說，河南省位于我國中部地區，是全國的交通樞紐，經濟總量雖處于全國前列，可是按人均經濟總量看卻處于全國中下游水平，并且地區差異較大，特別是各地區財政能力水平差異巨大。分稅制改革以來，河南省財政能力（財政收入和財政支出）實現了較大幅度的增長，財政收入由1994年的93.35億元增加到2012年的2040.33億元，其中2008年突破1000億元，達到1008.9億元；財政支出由1994年的169.62億元增加到2012年的5006.4億元，其中2005年突破1000億元，達到1116.04億元（見圖1）。財政能力的迅速增長并沒有解決長期以來基本公共服務供求之間的矛盾，這表明基本公共服務供給問題的根源不僅僅在于財政能力，更為重要的在于基本公共服務供給制度安排。

其次，對于基本公共服務供給制度安排，由于基層政府在職能轉變上沒有實現由經濟建設型向公共服務型職能的轉變，即基層政府職能轉變的滯后，導致基層政府沒有履行其職責——提供基本公共服務，而是將其主要精力和財力放在了上級政府下達的各項政治事務和各項經濟指標上，從而造成農村公共服務供給嚴重不足，供需矛盾日益突出。財政職能決定于政府職能，而政府職能的錯位、越位等必然導致財權問題。現行的這種城市偏向型的公共服務供給制度，使得基層政府很少去關注民生問題，而是更多地關注經濟指標（主要是由于政府常以國內生產總值、財政收入等硬性指標為業績考核標準），這阻礙了經濟的發展，同時也給基本公共服務非均等化提供了可能和基礎。

基本公共服務供給水平分析

（一）基本公共服務供給總體水平

如表1所示，河南省基本公共服務財政支出呈現出逐年增加的趨勢，但是基本公共服務支出占財政支出的比重卻呈現出下降態勢。2007-2012年，河南省基本公共服務財政支出由355.71億元增加到663.07億元，年均增長率為13.26%；基本公共服務支出占財政支出的比重由19.02%下降為13.24%，下降了5.78個百分點。從基本公共服務支出情況來看，河南省基本公共服務支出只占全國基本公共服務支出5.6%左右，但是從基本公共服務支出占財政支出的比重來看，河南省基本公共服務支出占財政支出的比重都要高于全國。因此，河南省基本公共服務供給水平還有很大的提升空間。

（二）基本公共服務供給結構

作為最基本的公共服務項目，本文在此主要以基礎教育、醫療衛生、社會保障和就業這三類公共服務項目為例進行分析。從基礎教育、醫療衛生、社會保障和就業這三類公共服務項目的支出情況來看，基礎教育支出較多，為3909.31億元，占財政支出的比重為19.81%，社會保障和就業次之，支出額和占財政支出的比重分別為2655.86億元和13.46%，醫療衛生最少，上述這兩個指標分別為1525.086億元和7.73%。由此可見，河南省基本公共服務供給結構并不是很合理。

1.基礎教育。教育是民族振興的基石，經濟社會的持續穩定健康發展是以基礎教育為基礎的，基礎教育的重要作用（即基礎性、先導性與全局性）在社會主義和諧社會構建中得到了很好的體現。教育要發展，要有高質量的教育水平，經費是前提條件，即就是要保證充足的經費支出。如表2所示，2007-2012年，河南省教育經費支出呈現出逐年增加的趨勢，由366.12億元增加到1106.51億元，年均增長率為24.76%。2007年河南省教育支出占財政支出的比重為19.57%，之后逐年下降，2010年下降為17.84%，2011年開始回升，為20.17%，2012年上升到22.1%，總體上支出比重上升了2.53個百分點。雖然河南省教育經費支出呈現出逐年增加的趨勢，但是與實際需求相比，還顯得不足，因此，一方面，還需進一步加大對教育的投入力度，尤其是農村基礎教育的投入力度，另一方面，需要提高教育經費支出占GDP的比重，否則會加重居民的家庭經濟負擔，這樣的結果必然會損害基礎教育的福利性和公平性，更為嚴重的可能會致使部分農民子女無法接受到基本的教育。

圖1 分稅制改革以來河南省財政收支變化趨勢

表1 2007-2012年基本公共服務供給總體水平比較 單位：億元，%

表2 2007-2012年河南省部分公共服務財政支出情況 單位：億元，%

表3 城鄉衛生人員情況比較

表4 每萬農業人口鄉鎮衛生院床位數情況

2.醫療衛生。醫療衛生保健服務作為公共服務的重要構成部分之一，直接關系到人們的生命健康，也成為制約經濟社會發展的主要影響因素之一。2007-2012年，河南省醫療衛生支出及其占財政總支出的比重都呈現出逐年增加的趨勢，醫療衛生支出由98.78億元增加到425.99億元，年均增長率為33.95%，增長速度很快；醫療衛生支出占財政總支出的比重由5.28%上升到8.51%，上升了3.23個百分點（見表2）。雖然河南省醫療衛生支出及其占財政總支出的比重均呈現出逐年增加的趨勢，這主要是與國家出臺的一系列惠民政策有關，在一定程度上緩解了人們“看病難”、“看病貴”的問題，但是與實際需求相比，政府財政支出水平相對還過于偏低，患者看病的方式主要以自費醫療為主，同時伴隨有市場化機制的導向，加重了居民的家庭經濟負擔，這就使得居民收入增長緩慢與醫療衛生費用增長過快之間的矛盾無法得到緩解，于是，各級財政還需進一步加大對醫療衛生的支出力度，促進醫療衛生事業的不斷發展，真正減輕居民的家庭經濟負擔，從根本上解決居民“看病難”、“看病貴”的問題。

3.社會保障和就業。社會保障制度對于穩定社會發展、緩解貧困、失業、促進農民增收等具有重要的作用，可謂是在社會經濟發展中發揮著“穩定器”與“調節器”的作用。2007-2012年，河南省社會保障和就業支出呈現出逐年增加的趨勢，由281.22億元增加到631.61億元，年均增長率為17.566%，其增長速度慢于基礎教育和醫療衛生的增長速度；同期，社會保障和就業支出占財政總支出的比重卻呈現出逐年下降的態勢，由15.03%下降到12.62%，下降了2.41個百分點（見表2）。雖然河南省社會保障支出呈現出逐年增加的趨勢，而其占財政總支出的比重卻在不斷下降，但是整體來看，隨著經濟社會的不斷發展，居民對社會保障的重視程度越來越高，但這與社會發展、與解決貧困等問題的需求相比，社會保障支出占財政支出的比重還顯得偏低。

由此可知，河南省基本公共服務供給結構還存在著諸多不合理，需要不斷調整并優化基本公共服務供給結構，提高基本公共服務供給水平，不斷滿足居民日益增長的需求。

（三）區域基本公共服務供給水平

由于地區歷史文化、人口結構、經濟發展水平等的差異，使得各地區基本公共服務供給水平也存在較大的差距，不僅表現在總量上，人均水平上也存在著巨大差異。在此同樣以基礎教育、醫療衛生、社會保障和就業這三類公共服務項目為例進行分析。

首先，從投入總量上來看，2012年鄭州市一般公共服務財政支出水平居于首位，為827634萬元，而濟源市的一般公共服務財政支出最少，僅為63535萬元，僅為鄭州市的7.68%；鄭州市的教育、醫療衛生、社會保障和就業支出也是列于第一位，分別為1240176萬元、460530萬元、557360萬元，濟源市的這三類公共服務財政支出排于最后，分別為96060萬元、39608萬元、44804萬元，分別僅為鄭州市的7.75%、8.6%、8.04%。可見，河南省各地區之間基本公共服務供給水平在總量上存在著巨大的差異。其次，從人均供給水平上來看，2012年鄭州市的人均一般公共服務財政支出、人均教育支出、人均醫療衛生支出、人均社會保障和就業支出均居于首位，是河南省各市中人均水平最高的，這四項指標分別為1116.92元/人、1673.65元/人、621.5元/人、752.17元/人。人均一般公共服務財政支出最低的是濮陽市，為357.49元/人，比鄭州市人均水平低759.43元/人，鄭州市人均水平是濮陽市的3.12倍；人均教育支出最低的是開封市，為658.92元/人，比鄭州市人均水平低1014.73元/人，鄭州市人均水平是開封市的2.54倍；人均醫療衛生支出最低的是信陽市，為283.68元/人，比鄭州市人均水平低337.82元/人，鄭州市人均水平是信陽市的2.19倍；人均社會保障和就業支出最低的是安陽市，為321.44元/人，比鄭州市人均水平低430.73元/人，鄭州市人均水平是安陽市的2.34倍。由此可見，河南省各地區之間基本公共服務供給水平無論是從供給總量來看，還是從人均供給水平來看，均存在著較大的差異。因此，需進一步加大對經濟發展水平較低地區的公共服務投入力度，也可以通過財政轉移支付手段尋求幫助（主要是經濟發展水平高的地區如鄭州市可以向經濟發展水平較低的地區提供財政幫助），提升經濟發展水平較低地區的財政實力，進而不斷提高其基本公共服務的供給水平，不斷縮小地區差距，促進區域經濟社會的協調發展。

表5 河南省城鄉養老保險比較 單位：萬人、億元

（四）城鄉基本公共服務供給水平

由于城鄉二元經濟結構體制的影響，以往實行“優先發展工業、優先發展城市”的傾斜型發展戰略與政策，造成了河南省基本公共服務投資制度的城鄉差異化，最終致使農村和城市在公共服務供給上存在較大差距，即農村居民和城市居民享受著不同層次、不同級別的公共服務。現實中，現行的城市偏向型的公共服務供給制度，使得河南省城鄉基本公共服務供給在規模、質量方面均存在著較大的差異。城市公共服務主要是由政府來提供，而農村公共服務實際上主要是由農民自己來提供的（鄉鎮政府財力有限，不能有效提供基本公共服務）。城鄉公共服務供給體制的差異性造成了城市和農村在供給數量和供給水平均存在明顯的差距，使得城鄉公共服務非均等化供給問題突出。于是，在此本文主要以醫療衛生和社會保障為例對城鄉基本公共服務供給水平進行分析。

1.醫療衛生。從城鄉衛生人員情況來看，城市要遠高于農村，并且有進一步擴大的趨勢。城市衛生人員數呈現逐年增加的趨勢，并且占到總衛生人員數的80%左右，而農村衛生人員數無大的變化，甚至有減少的趨勢，僅占總衛生人員數的20%左右。如表3所示，城市衛生人員數由2009年的44.85萬人增加到2012年52.87萬人，年均增長率為5.64%，而農村醫生和衛生員數2009年為12.43萬人，2012年為12.39萬人，總體上有減少的趨勢。

從城鄉醫療機構床位數情況來看，城市也要遠高于農村。2011年，城市和農村每萬人所擁有的醫療機構床位數分別為70.32張和23.1張，農村僅為城市水平的32.85%；2012年，城市和農村每萬人所擁有的醫療機構床位數分別為79.64張和26.21張，農村僅為城市水平的32.91%。

從農業人口鄉鎮衛生院床位數情況來看，每萬農業人口鄉鎮衛生院床位數呈現出逐年增長的趨勢，但是其占每萬人醫院和衛生院床位數的比重總體上呈現下降趨勢。如表4所示，2008-2012年，每萬農業人口鄉鎮衛生院床位數由8.43張增加到10.71張，但是同期其占每萬人醫院和衛生院床位數的比重卻由35.15%下降到了27.55%，下降了7.6個百分點。

2.社會保障。最低生活保障平均標準和支出水平來看，城市均要高于農村。2010年城市和農村最低生活保障平均標準分別為202元/人、月和85元/人、月，城市最低生活保障平均標準是農村的2.38倍；城市和農村最低生活保障支出水平分別為153元/人、月和64元/人、月，城市最低生活保障支出水平為農村的2.4倍。

從城鄉養老保險的基金收入、基金支出、累計結余情況來看，城市均要遠高于農村。如表5所示，2010年城市和農村養老保險基金支出分別為420.3億元和16.2億元，農村僅為城市的3.85%，2010年城市和農村養老保險基金累計結余分別為499億元和23.18億元，農村僅為城市的4.65%；2011年城市和農村養老保險基金支出分別為506.29億元和30.24億元，農村僅為城市的5.97%，比2010年高出2.12個百分點，2011年城市和農村養老保險基金累計結余分別為600.95億元和62.82億元，農村僅為城市的10.45%，比2010年高出5.8個百分點。由此可見，城市社會保障水平要高于農村，但城市和農村之間的差距有不斷縮小的趨勢。

綜上所述，進入21世紀，特別是2003年以來，政府加大了對農村公共服務的投入力度，使農村公共服務得到了長足的發展。但是由于長期受到歷史和現實條件的雙重約束，城鄉在基本公共服務供給數量和供給水平上仍存在著較大的差距。但是城鄉二元結構體制是造成河南省基本公共服務非均衡供給的根本原因。

基本公共服務供給成本分析

對于河南省基本公共服務供給成本的分析，在此主要是對河南省城鄉居民公共服務供給成本分擔不均等問題進行分析。

在當今社會，政府用來分攤基本公共服務供給成本的社會分配機制是稅費。稅收分攤一般是在遵循能力原則的基礎上，同時要兼顧公平原則；非稅（主要包括政府集資、收費等）分攤一般是在遵循受益原則的基礎上，同時要兼顧公平與效率。從河南省的稅收分攤制度和城鄉居民的納稅能力來看，城市居民的納稅能力要明顯高于農村居民，然而城市居民的相對稅費負擔卻要低于農村居民。

立足于河南省的稅收分攤制度及其城鄉居民的納稅能力層面，2012年，河南省農村居民家庭人均純收入為 7524.9元，城市居民家庭人均可支配收入達到 20442.6元，由此得出，城市居民人均可支配收入為農民人均收入的2.7倍，這個差距是巨大的；從消費水平看，2012年，城市和農村居民人均消費支出分別為13733元和5032.1元，農村居民人均消費支出水平僅為城市居民的36.6%；同年，城市和農村居民家庭的恩格爾系數分別為33.6%和33.8%，農村比城市高出0.2個百分點；從儲蓄存款情況看，儲蓄存款大部分來自于城市居民家庭，農村居民用于儲蓄的資金很少。這表明，城市居民的納稅能力要明顯高于農村居民。反而，城市居民無論是在絕對稅負上還是相對稅負上都遠低于農村居民。

立足于河南省的非稅分攤制度及其城鄉居民基本公共服務收益層面，城市居民低價享用或者免費使用主要由政府提供的基本公共服務，而農村居民則主要是通過收費、集資等方式來提供其所需的基本公共服務，其供給成本當然是由農民共同來分擔。農村居民所分擔的公共服務供給成本包括制度內和制度外成本兩種形式，具體來說，制度內公共服務供給成本增長速度較慢，而制度外公共服務供給成本增長速度較快。因此，這種城鄉有別的供給制度，必然會加重農村居民的負擔，導致農村公共服務供給不足、供給水平和供給效率低下。