借鑒善治理論 提升高職教育政策執行力

劉艷

摘要：針對高職教育政策執行的影響因素，借鑒善治理論，提出促進有效互動、改革執行組織、下放執行權力、建立健全問責制度等提升政策執行力的路徑，以期消解政策執行滯后的問題，提高高職教育政策執行的有效性。

關鍵詞：善治理論；高職教育政策；執行力

中圖分類號：G710文獻標志碼：A文章編號：1001-7836（2014）12-0014-02

一、引言

2014年6月23至24日，全國職業教育工作會議在北京召開。中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席習近平就加快職業教育發展做出重要指示。他強調，職業教育是國民教育體系和人力資源開發的重要組成部分，是廣大青年打開通往成功成才大門的重要途徑，肩負著培養多樣化人才、傳承技術技能、促進就業創業的重要職責，必須高度重視、加快發展。國家如此重視職業教育，相信高等職業教育發展的春天已經來臨。

目前，我國高等職業教育正處于通過體制機制改革與創新提高質量、發展內涵的新階段。教育變革時期也是教育政策頻繁出臺的時期。高職教育政策是實現高職教育活動目標的手段，而政策執行實現了高職教育政策由理想向現實的轉換[1]。在這個轉換過程中，政策執行如果出現滯后問題，就會背離政策目標，使政策執行成本提高，影響政策的效率和效果，甚至導致政策的失效。認真梳理高職教育政策執行滯后問題出現的原因，提出消解策略是管理者研究的最終目的。從整體看，影響高職教育政策執行滯后的因素主要是高職教育政策的執行主體、執行程序和執行環境三方面因素綜合作用的結果。因此，消解高職教育政策執行偏離問題也需要從這三方面著手。任何問題的中心都是“人”，欲提高政策執行的效率，消解執行滯后，首先要提升政策執行者的執行力，因此，本文借鑒善治理論，提出提升高職教育政策執行力的路徑。

20世紀90年代以來，在西方學術界，特別是在經濟學、政治學和管理學領域，“治理”（governance）一詞十分流行。隨著全球化時代的來臨，人類政治過程的重心正在從統治（government）走向治理（governance），從善政（goodgovernment）走向善治（goodgovernance），從政府的統治走向沒有政府的治理（governancewithoutgovernment），從民族國家的政府統治走向全球治理（globalgovernance）。而“善治（goodgovernance）”，就是良好的治理，就是使公共利益最大化的社會管理過程。善治理論對于社會各方面的治理都是有借鑒作用的，本文僅就提升高職教育政策執行者的執行力方面加以借鑒。

二、善治理論對政策執行力提升的啟示

善治是經濟市場化和政治民主化發展的產物，是多元治理主體在共同合作基礎上通過各種途徑實現對公共事務的最佳治理和公共利益最大化的過程。它是一種理性與德性相結合的公共治理狀態[2]。俞可平提出善治的十個基本要素，包括合法性、法治、透明性、責任性、回應、有效性、參與、穩定性、廉潔、公正。

執行力（execution）是指貫徹戰略意圖，有效利用資源，保質保量完成預定目標的操作能力，是把戰略、規劃轉化成為效益、成果的關鍵[3]。2006年3月5日，溫家寶同志在十屆全國人大四次會議上所作的《政府工作報告》中提出：建立健全行政問責制，提高政府執行力和公信力。這是《政府工作報告》首次寫入“執行力”，標志著政府執行力建設被正式納入國家治理范疇。執行力包含完成任務的意愿、完成任務的能力、完成任務的程度。有研究者認為，文化、定位、規劃、心態、流程、溝通、考核、協作這八個方面是影響執行力的八大根源。

高職教育政策執行力是指，高職教育政策執行主體落實高職教育政策要求，實現政策目標的能力。高職教育政策活動中，從高職教育政策制定主體到執行主體到目標群體，這三者互為主客體，導致了政策執行過程的復雜性。將善治理論引入政策執行中，具有理論和現實的指導意義。

三、依據善治理論，提升高職教育政策執行力的途徑〖HS）〗1.借鑒善治理論的權力中心多元化理念，促進有效互動，提高高職教育政策執行效率

善治的基礎和核心理念是管理主體的多元化，是指多個不同的管理主體在相互信任并合作的基礎上協調各種利益沖突，共同管理社會公共事務。統治的權力運行方向是自上而下的，它運用政府的政治權威，通過發號施令、制定政策和實施政策，對社會公共事務實行單一向度的管理[4]。善治則與此不同，它是一個上下互動的管理過程，強調管理對象的參與，主要通過合作、協商、伙伴關系、確立認同和共同的目標等方式實施對公共事務的管理。善治的實質在于建立在市場原則、公共利益和認同之上的合作。它所擁有的管理機制主要不依靠政府的權威，而是合作網絡的權威，其權力向度是多元的、相互的，而不是單一的和自上而下的。善治組織的產生不是來自于授權，而是來自于協商，是由成員平等協商產生的。組織內部的議事規則、辦事程序都經過成員協商約定。決定事項的過程由于通過了徹底的民主協商，成員的意見能夠得到充分的表達，具有非常靈活的利益表達機制，能夠更好地體現公開、公平和公正。

依據善治的理論，在高職教育政策執行階段，要促進政策制定主體與執行主體，制定主體及執行主體與目標群體的有效溝通，方能提升政策執行的效率。

首先，要構建高職教育政策廣泛的利益表達機制，使廣大的教師、家長、學生及相關利益團體，如企業、社會團體等真正成為教育政策的主體，有機會、有渠道表達教育利益的訴求。

其次，要促進政策制定主體與執行主體的有效互動。一方面，政策制定主體需要積極主動地對政策的制定過程、價值，政策內容、要求、目標等進行解讀和闡釋，使政策被認同、被接受，并更具有操作性；另一方面，政策執行主體也要主動與制定主體溝通，并在執行過程中持續反饋執行情況，主動接受監督、指導，使政策的制定主體與執行主體之間形成雙主體交流的有效平臺。

另外，無論是政策制定主體，還是執行主體，都應主動地與教育政策目標群體進行溝通，關注目標群體的需求和利益表達，使其對正在被執行的政策形成認同，認同政策價值取向、內容、程序，包括認同執行主體等。

2.借鑒善治理論的分權管理理念和效率性原則，改革高職教育政策執行組織，下放高職教育政策執行權力，提升執行力

善治理論倡導分權管理、參與管理的理念，要授予下級機關一定的權力，授予一定的自由裁量權，并通過集體的參與增強組織的凝聚力和向心力，從而提高組織的生產力和工作效率，發揮因地制宜的管理作用。

在高職教育政策執行中，執行主體首先是以組織的形式出現的，要從組織內部著手，加強組織的建構，加強組織內部的協調與建設，營造團結協作、積極向上、凝聚力強的組織文化氛圍，通過治理代替管理，提升政策的執行力。并且在高職教育政策執行主體內部還要吸收社會不同階層的代表，這將更加有利于政策執行的有效性[5]。

3.借鑒善治理論的責任性原則，建立健全問責制度，強化高職教育政策執行監督

善治理論的責任性原則指的是與某一特定職位或機構相連的職責及相應的義務，本質上不會通過自發動機實現，而是需要競爭的壓力和第三方契約的力量。也就是說，責任性本質是可以由民主和法治原則實現的。而在執行系統中，有效的制度規范是中樞神經。要保持與提高執行力，就必須建立科學、完善的管理制度。在政策執行的過程中，也必須用制度來規范執行力的標準，用制度統一執行者個人與組織的執行力。

高職教育政策執行主體在政策執行中被賦予一定的“自由裁量權”，有了一定的權威，但在政策執行的過程中，執行主體必須保證價值中立，才能保證政策的有效執行。但人是經濟人、社會人和復雜人，在個人利益、集體利益與國家利益的抉擇上會產生矛盾與沖突。因此，要建立更完備的監督機制，在法治和倫理的范圍內規約高職教育政策執行主體的行為。

善治是對公共事務的最佳治理，在善治的理念下，高職教育政策執行的問責制可以實現由“事后問責”走向“預防問責”，由重“懲”走向“獎”與“懲”的結合，由重“他律”走向“自律”與“他律”的結合，由注重“上問下責”走向“下問上責”與“上問下責”的結合。

綜上，在分析高職教育政策執行影響因素的基礎上，借鑒善治理論，提出促進有效互動、改革執行組織、下放執行權力、建立健全問責制度等提升政策執行力的路徑，消解政策執行滯后，進而可以提出高職教育政策執行的實踐框架和模型。

參考文獻：

[1]丁欣雨，曾莉娜.政府政策執行力弱化的原因分析——基于公共政策制定的視角[J].山西高等學校社會科學學報，2008，（7）.

[2][英]邁克·希爾，[荷蘭]彼特·休普.執行公共政策：理論與實踐中的治理[M].黃健榮，等，譯.北京：商務印書館，2011：241-242.

[3]俞可平.治理與善治[M].北京：社會科學文獻出版社，2000：1-15.

[4]朱國云.公共組織理論[M].南京：南京大學出版社，2003：140-142.

[5]周建松，唐林偉.中國高等職業教育研究十年：2001—2010[M].杭州：浙江大學出版社，2012：157-159.