湖南省縣級財政轉移支付制度建設探析

黃靜 賀林波

摘要：處于國家財政體制中最基層，縣級財政通常表現為財力薄弱，極為依賴于財政轉移支付。縣級財政轉移支付制度是否合理、科學，對縣級財政制度建設的影響極大。本文從制度建設的角度討論湖南省縣級財政轉移支付制度中的問題，進一步分析原因，再提出對策。

關鍵詞：縣級財政；轉移支付；制度建設

轉移支付有其特殊的意義，它是在下級政府組織的財政收入不能滿足或者不能履行政府職能所需財力的情況下，通過外來資金補助來增加政府財力。對于下級政府特別是基層財政來說，這個制度的作用相當重大。

一、湖南省縣級財政轉移支付制度問題

1.支付數額無法滿足支出需求

“分稅制”改革當前還未確立省級以下政府間的財權，也就是說這種財權目前還沒有得到認定，特別是省以下比較規范的制度建立仍然是一個盲區。從資金的融入形式來看，縣級財政轉移支付資金基本上是以稅收返還、上繳、專項補助作為主體，而規范化的轉移支付僅僅作為輔助，因此，其過渡性特別明顯。從支出來源來看，縣級財政對轉移支付資金的依存度高達38%。然而，其資金的出處不一，有的來自中央，的有來自省政府，有的來自市級，但不外呼這三級政府部門。可這三級政府支出的資金往往無法及時到位，由此而制約著縣級財政支出。當前許多省份都是如此，縣級財政只能保證縣級工資的按時發放，和政府機關的運轉，等這些最基本的資金需求。無法滿足縣級財政的其他缺口。

2.轉移支付的結構不合理

從湖南省的轉移支付情況來看，大類結構上，專項補助都較高，有的高達60.71%，而下級政府無條件轉移支付的比重卻相當小，僅占12.88%。從下級政府分項轉移支付的均等化效應來看，當前全省縣級以下稅收返還均等化效應相當不理想，中央專項補助中，一部分存在均等化，一般性轉移支付均等化效應最強。

3.轉移支付分配不均

從湖南各地區所獲取的轉移支付數額來分析，幾個落后的地區，如懷化、永州、邵陽等，財力較為困難，但都獲得了較多的轉移支付，其中邵陽獲得的轉移支付排在首位，自治州第四位，這種排法符合轉移支付制度的初衷。基本達到了財政均等化的目標，也達到了財政公平。但是平均衡的情況仍然存在，如長沙、衡陽、常德等地明顯獲得的轉移支付數額要大很多。

4縣級轉移支付制度有待規范

現有的轉移的支付大多數精力集中在中央和省兩級財政身上，對縣級財政沒有形成統一的方案，在縣級財政轉移支付制度上，每個省的政策都不一樣。盡管各省在縣級財政轉移支付資金的分配制度建設上，大多數縣級政府是通過選擇一些支付規范中的客觀因素，按照統一的計算方法來統籌計算的；但是，還需要對這個計算方式進行進一步的規范。主要原因一方面在于整個計算過程的客觀度不夠。另一方面在于各個地域的計算方法不一樣。第三在于測算項目的統一性認識不到位。最后，轉移支付資金下達不及時也是主要因素之一。這些方面均需要作進一步的規范。

二、 縣級財政轉移支付制度問題的原因

當前縣級政府間轉移支付對緩解縣級財政困難、縮小地域經濟差距、調節經濟發展等作用較大。但與國家財政管理所要求的規范化、法制化的制度建設相比，其差距仍然較大。造成上述問題的原因在于：

1. 縣級財政轉移支付沒有詳盡的依據

對各級政府進行財政權力與人事權利進行明確劃分是地方轉移支付的重要依據，但當前國家財政生成體制對財政權的劃分相當具體到位，分工明確，而對人事權的劃分卻比較模糊。從而造成轉移支付的具體形成條件不詳盡，依據不足。在中央與地方之間、地方政府內部上下級之間一直存在著人事權力模糊的現象，從而導致縣級財政轉移目標不明確，支付制度建設不周全，常常出現財政權力與人事權力不統一，造成財政轉移支付的責任劃分不到位，分工模糊，使縣級政府人事的編制預算和執行預算難度無形中增加。

2.轉移支付制度不規范

縣級財政轉移支付制度不規范是現實存在的，這是由于國家對縣級轉移支付不規范管理而造成的。我國轉移支付制度較為寬松，它是在不影響縣級基層既得利益，同時還要保持分稅制穩定的前提條件下制訂的。因外部環境變化大，支付辦法不合理，一方面，轉移支付力度小。二方面，技術方法有限。三方面，分配體制不合理。

3.轉移支付制度不合理

我國轉移支付制度一直處于發展變化之中，這種制度是在國家財政體制不斷改革中逐步完善的，其形式多樣。包括稅收返返還、專項經費、結算補助等。但是這些形式之間協調性相當差，或者相互抵消。在結構上，專項轉移太多，一般性轉移太少。這就明顯地存在不合理性，限制著轉移支付作用的發揮。

4轉移支付制度缺乏法律支撐

國際上大多數國家均采取法律的形式對轉移支付進行明確規定，甚至通過憲法來對轉移支付進行定位。使轉移支付的權威性和可控性更高。但大法律效率來看，當前仍然相當有限。對于支出的體制、范圍、轉移支付制度更是沒有法律明文規定。其結果是：目前改革缺乏法律支撐，同時影響著轉移支付的權威性發揮，使財政轉移支付的可操作性越來越低。

三、 縣級財政轉移支付制度建設之策

1、 減少政府行政層級

保持縣級財政轉移支付的支付效率，盡量保證一級政府轄管一級財政的結構的穩定性，因為這種結構是相對可行的，其穩定系數最高，逐級管理可保持各級政府財力上的獨立性。同時還能夠起到激勵作用，用激勵的方式來提高縣級政府轉移支付資金供給的積極性和競爭力。我國當前縣級財政體制設置上，“五級財政”造成了基層財政運轉困難、主體稅種無法支撐發展、根本推進不了分稅制的改革。因此需求對財政管理層次進行系統改革。長遠的角度來看，簡化財政的級次，基層政府的人事權力可大幅度降低，甚至可以直接撤銷；市級政府其人事權和財政權與胰級政府要一致或者基本上一致，或使其形成平行關系。如此一來，在財政人員的分配上就必須實行精兵簡政。使財政供養進一步簡化。

2.規范財政轉移支付制度

財政轉移支付，其科學、規范的制度是必不可少的，不僅僅是分稅制財政體制的自我完善，還是財政框架平衡的依據，是加速經濟社會發展的本體要求。我國自實施分稅制以來，在稅種和收入歸屬等方面作出了較大的調整，特別是收支比重作出了調整。中央掌握了財政收入的大頭，但財政支出的大頭又是地方。因此，財政轉移支付就成了中央財政統一調控的工具，也成為了財政體制的構成。當政府與政府之間的收入比重不同，或者存在明顯的變化，或者地區間財政力量懸殊太大，而地區政府公共服務能力越來越小的時候，上級政府就必須通過轉移支付來補充公共支出，保證其公共職能的實施。建立科學和規范的轉移支付制度，且要遵循兩個原則：一是公平；二是規范和透明。縣級財政轉移支付必須注重公平，在公平與效率之間保持平衡。

3建立標準化轉移支付制度

轉移支付項目安排必須根據縣級政府與縣級財政不平衡的現實情況來確定，合理地確定轉移支付項目、資金比例、和指標等，特別是要注意轉移支付率的計算方法。首先要根據縣級政府與區域之間的人口因素、經濟實力、財政實力和支出標準來進行綜合衡量，或要進行前期預估，并要以公共服務均等化為目標，確定標準，規范支付方式和計量方式。轉移支付制度建設在于統一標準，標準統一，則執行方便，從而使執行過程趨于便利，為縣級財政轉移開通綠色航道。

4提高轉移支付總額度

充分考慮縣級財政困難問題，對工農價格之間的差額給予體制性傾斜支持，逐步實現公共服務均等。努力促進縣級區域間經濟社會的協調發展， 促進上級財政在分配縣級轉移支付資金之時要作出更多的讓利，做到區域轉移支付的公平性，公開和透明，把解決縣級財政的困難與問題上升到制度建設的層面。

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作者簡介：黃靜，女，湖南農業大學公共管理與法學學院研究生，研究方向：憲法與行政法。賀林波，男，1973年生，湖南益陽市人，湖南農業大學公共管理與法學學院副教授，公共管理專業碩士生導師