公安行政執(zhí)法中若干法律措施的操作適用研究

黃曦

摘 ?要：嚴(yán)密規(guī)范各種法律措施適用的內(nèi)容、程序及其環(huán)節(jié)，是依法治國、建設(shè)法治國家的必然要求。在行政法律措施的運(yùn)用過程中，如何進(jìn)行規(guī)范操作是一個(gè)難于把握而又易于疏忽的實(shí)際問題，但它卻又是一個(gè)直接體現(xiàn)著法律實(shí)施成效的重大問題。目前狀況，在我國公安行政法律體系中，在一些法律措施的具體操作層面上，存在缺乏統(tǒng)一的條目性、連貫性、應(yīng)用性等基本環(huán)節(jié)規(guī)定的問題，因而導(dǎo)致多樣化、模糊化的隨意執(zhí)法現(xiàn)象出現(xiàn)，難以體現(xiàn)實(shí)施法律的權(quán)威性、有效性。本論文就若干與公安行政處罰機(jī)制中相關(guān)配套的法律措施進(jìn)行分析研究，以期達(dá)到進(jìn)一步完善規(guī)范化執(zhí)法的效應(yīng)。

關(guān)鍵詞：行政執(zhí)法;法律措施;分析研究

依法治國、建設(shè)法治國家的一個(gè)重要方面是要求執(zhí)法主體講求執(zhí)法效果，而使執(zhí)法對(duì)象真實(shí)地承擔(dān)和履行法律規(guī)定的責(zé)任和義務(wù)，是體現(xiàn)和檢驗(yàn)執(zhí)法效果的一個(gè)基本問題。目前狀況，我國公安行政法律的體系結(jié)構(gòu)中，體現(xiàn)于某些行政法律措施方面，在立法層面上，僅有立法中的原理性、概念性規(guī)定;在執(zhí)法機(jī)關(guān)制定的有效文件層面上，雖然有一些原則性、界限性的要求，但是對(duì)于如何規(guī)范化進(jìn)行執(zhí)法操作，在許多方面還是缺乏統(tǒng)一的規(guī)定，尤其缺乏具體應(yīng)用方面的條目性、連貫性、操作性等基本環(huán)節(jié)規(guī)定，甚至于出現(xiàn)極少數(shù)的行政法律措施，徒有虛名，沒有具體的實(shí)施內(nèi)容及其程序環(huán)節(jié)的要求規(guī)定。無章可循、無據(jù)可依，處于這種狀況，極易導(dǎo)致執(zhí)法人員認(rèn)識(shí)不清、把握不準(zhǔn)，產(chǎn)生多樣化、模糊化的執(zhí)法問題，難以達(dá)到法律實(shí)施的真實(shí)成效，從而體現(xiàn)不了法律實(shí)施的權(quán)威性。作者就某些與公安行政處罰機(jī)制相關(guān)配套的法律措施進(jìn)行分析研究，在填補(bǔ)操作空白上做些探討，以期達(dá)到進(jìn)一步完善規(guī)范化執(zhí)法的效應(yīng)。

一、“責(zé)令其監(jiān)護(hù)人嚴(yán)加管教” 和“責(zé)令其監(jiān)護(hù)人嚴(yán)加看管和治療”法律措施的適用及操作問題

《治安管理處罰法》第12條規(guī)定“對(duì)于不滿十四周歲的人違反治安管理的，不予處罰，但是應(yīng)當(dāng)責(zé)令其監(jiān)護(hù)人嚴(yán)加管教”;《治安管理處罰法》第13條規(guī)定“精神病人在不能辨認(rèn)或者不能控制自己行為的時(shí)候違反治安管理的，不予處罰，但是應(yīng)當(dāng)責(zé)令其監(jiān)護(hù)人嚴(yán)加看管和治療”。在此，特定的違反治安管理行為人的監(jiān)護(hù)人便附加成為另一具體的執(zhí)法對(duì)象了，但是如果被責(zé)令者（監(jiān)護(hù)人）拒絕承擔(dān)和履行法律規(guī)定的責(zé)任和義務(wù)？怎樣進(jìn)行處理呢？我國《治安管理處罰法》對(duì)此未作任何規(guī)定。在這一法律措施中，其中的“責(zé)令”是不以人們意志為轉(zhuǎn)移的單向性法律行為，被責(zé)令者（監(jiān)護(hù)人）應(yīng)當(dāng)無條件地依法接受，如果拒絕接受，就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。另一方面，對(duì)于該法律措施實(shí)施的操作運(yùn)用，是否需要在不予行政處罰決定書中載明，現(xiàn)行的法律法規(guī)體系中也沒有明確要求。北京市公安局在這方面的規(guī)定做法是，應(yīng)當(dāng)向其監(jiān)護(hù)人當(dāng)面告知，制作一份筆錄，在筆錄中反映出對(duì)責(zé)令監(jiān)護(hù)人教育管理的內(nèi)容，再讓監(jiān)護(hù)人簽字將違法行為人帶走。筆者認(rèn)為，最起碼地，為保證這一法律措施運(yùn)用的實(shí)際效果，公安機(jī)關(guān)可以單獨(dú)或者附加要求其監(jiān)護(hù)人寫一份有關(guān)管教具體措施的書面材料，加以佐證，并且作為事后進(jìn)行法律監(jiān)督的依據(jù)，真正體現(xiàn)這一法律措施的實(shí)施落到實(shí)處。“嚴(yán)加管教”程度上不同于“管教”或者“一般管教”;“嚴(yán)加看管和治療”程度上也不同于“看管和治療”或者“一般看管和治療”，必須保證有可行到位的具體方式和環(huán)節(jié)來加以體現(xiàn)。當(dāng)然，更為合適的做法是于此制定全國統(tǒng)一的法律文書表格加以規(guī)范化，在法律文書表格設(shè)置上，應(yīng)重點(diǎn)體現(xiàn)和反映出對(duì)責(zé)令監(jiān)護(hù)人教育管理、看管和治療等具體方式方法和措施環(huán)節(jié)的內(nèi)容條目。

二、“傳喚”法律措施的適用及操作問題

對(duì)違反治安管理行為人，并非一律采取傳喚措施進(jìn)行詢問。《治安管理處罰法》第82條規(guī)定“ 需要傳喚違反治安管理行為人接受調(diào)查的，經(jīng)公安機(jī)關(guān)辦案部門負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，使用傳喚證傳喚。對(duì)現(xiàn)場(chǎng)發(fā)現(xiàn)的違反治安管理行為人，人民警察經(jīng)出示工作證件，可以口頭傳喚，但應(yīng)當(dāng)在詢問筆錄中注明。 公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將傳喚的原因和依據(jù)告知被傳喚人。對(duì)無正當(dāng)理由不接受傳喚或者逃避傳喚的人，可以強(qiáng)制傳喚”。 傳喚的主要目的就是為了及時(shí)詢問查證案件事實(shí)，有“需要傳喚”的存在，相對(duì)就有“不需要傳喚”情形存在。但是如何對(duì)“需要傳喚”和“不需要傳喚”二者進(jìn)行界定呢？現(xiàn)行法律法規(guī)體系中對(duì)此未做任何規(guī)定及解釋，在實(shí)際操作時(shí)，必然導(dǎo)致隨意模糊執(zhí)法現(xiàn)象的發(fā)生。當(dāng)今社會(huì)，隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，法治建設(shè)的進(jìn)步，行政權(quán)與公民權(quán)利平衡的現(xiàn)代行政法原則越來越受重視，并在行政領(lǐng)域的各個(gè)方面表現(xiàn)出來。因此，在治安管理處罰制度的進(jìn)一步發(fā)展完善中，行政權(quán)與公民權(quán)利平衡的現(xiàn)代行政法原則必然有所反映。在治安管理處罰制度的基本理念、基本原則上，行政權(quán)與公民權(quán)利平衡原則將逐漸得以確立，在治安管理處罰的具體制度設(shè)計(jì)和執(zhí)法操作層面也將不斷體現(xiàn)出來。如何對(duì)“需要傳喚”和“不需要傳喚”二者進(jìn)行科學(xué)界定呢？傳喚并非查處治安案件的必經(jīng)程序，對(duì)不需要傳喚的違法嫌疑人，則不能采用傳喚措施進(jìn)行詢問。依法采用傳喚措施，是為了保障順利地查明案件事實(shí)進(jìn)行的，是隨著案件調(diào)查進(jìn)展情況的需要而使用。筆者認(rèn)為，采用傳喚措施，特別是使用傳喚證傳喚（書面?zhèn)鲉荆r(shí)，應(yīng)當(dāng)有公安機(jī)關(guān)通知違法嫌疑人及時(shí)到案接受調(diào)查的前置條件規(guī)定，只有在違法嫌疑人不配合的情況下，才能進(jìn)行書面?zhèn)鲉尽＝ㄗh在《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》這一部門規(guī)章中增設(shè)這方面的內(nèi)容，當(dāng)然，如果能夠?qū)m用書面?zhèn)鲉镜母鞣N情形進(jìn)行條目式的表述和規(guī)定，對(duì)于解決操作事項(xiàng)則更為完備。

此外，在某些部門規(guī)章中存在著概念不清，有礙執(zhí)法規(guī)范化操作的問題，亟待解決處理。如《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》中第52條規(guī)定“詢問違法嫌疑人，可以到違法嫌疑人住處或者單位進(jìn)行，也可以將違法嫌疑人傳喚到其所在市、縣內(nèi)的指定地點(diǎn)進(jìn)行”;其第57條又規(guī)定“詢問違法嫌疑人，應(yīng)當(dāng)在公安機(jī)關(guān)的辦案場(chǎng)所進(jìn)行”。在地點(diǎn)的規(guī)定上模糊不清，發(fā)生、、產(chǎn)生明顯沖突，“其所在市、縣內(nèi)的指定地點(diǎn)”與“公安機(jī)關(guān)的辦案場(chǎng)所”是否屬于同一概念，是否有設(shè)置在公安機(jī)關(guān)內(nèi)的辦案場(chǎng)所和設(shè)置在公安機(jī)關(guān)外的辦案場(chǎng)所之分。而且“市”的范圍不清，是縣級(jí)市，還是省轄市（地級(jí)市），或者是中央直轄市。比方說，甲、乙二縣同屬于一個(gè)省轄市（地級(jí)市）管轄，如果違法嫌疑人在甲縣違法后，逃回其住所地乙縣，問：甲縣公安機(jī)關(guān)，可否到乙縣去將違法嫌疑人傳喚到甲縣？在回答這類問題時(shí)，就有兩種截然不同的意見，一種意見認(rèn)為，甲縣公安機(jī)關(guān)是不能直接到乙縣去將違法嫌疑人傳喚到甲縣，理由是只能由一個(gè)縣管轄，即“縣內(nèi)”;另外一種意見認(rèn)為，甲縣公安機(jī)關(guān)可以到乙縣去將違法嫌疑人傳喚到甲縣，理由是甲、乙二縣屬于同一個(gè)市管轄，屬于“市內(nèi)”。endprint

三、“不再處罰”法律規(guī)定的適用及操作問題

在法律法規(guī)中之所以有“不再處罰”的規(guī)定，其基本前提是必須有違法事實(shí)和違法行為人的存在，“不再處罰”是剛性設(shè)定的對(duì)超過追究時(shí)效的違法行為不能進(jìn)行追究行政責(zé)任的一項(xiàng)專門設(shè)置。行政案件是否超過追究時(shí)效，需要經(jīng)過法定機(jī)關(guān)通過調(diào)查后，才能給予確定，沒有經(jīng)過依法調(diào)查，是不可能獲得結(jié)論的。對(duì)群眾報(bào)稱可能超過追究時(shí)效的行政案件，公安機(jī)關(guān)應(yīng)予受理，否則，就明顯違反《治安管理處罰法》第77條規(guī)定的要求。根據(jù)《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》，在公安機(jī)關(guān)確認(rèn)行政案件是否超過追究時(shí)效前的調(diào)查階段，對(duì)違法嫌疑人是可以采取行政強(qiáng)制措施的，但是經(jīng)過調(diào)查后，確認(rèn)違法行為已過追究時(shí)效的，經(jīng)過派出所等以上負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)終止對(duì)案件的調(diào)查，終止調(diào)查時(shí)，違法嫌疑人已被采取行政強(qiáng)制措施的，應(yīng)當(dāng)立即解除。但是，對(duì)超過追究時(shí)效的行政案件應(yīng)以何種方式進(jìn)行全面處理？筆者認(rèn)為，公安機(jī)關(guān)經(jīng)過受案查證到?jīng)Q定終止調(diào)查的這一時(shí)期內(nèi)的調(diào)查工作，案件是否超過追究時(shí)效已經(jīng)明顯呈現(xiàn)出眉目，基本事實(shí)已經(jīng)完全清楚。既然案件已經(jīng)依法開展了調(diào)查，違法事實(shí)確實(shí)存在，不管其是否超過追究時(shí)效，都必須有一個(gè)結(jié)論，這也是對(duì)執(zhí)法的必然要求，不能敷衍塞責(zé)，不能有因無果地草草收?qǐng)觯仨氉龀鱿嚓P(guān)處理決定來加以體現(xiàn)。雖然對(duì)已過追究時(shí)效的行政案件需要終止調(diào)查，但終止調(diào)查并不是說可以對(duì)案件終止處理，并不意味著對(duì)這類案件可以再不聞不問了，終止調(diào)查只是意味著調(diào)查不需要繼續(xù)進(jìn)行下去了。

如何全面規(guī)范地解決處理超過追究時(shí)效的案件及其善后事項(xiàng)問題？筆者認(rèn)為，“不再處罰”既不能等同于“不予處罰”，也不能視同于“不再處理”。“不予處罰”是因違法行為人年齡、行為能力、違法情節(jié)等多因素情形進(jìn)行的法律特別設(shè)定;而“不再處罰”只是因違法行為人超過追究時(shí)效這一情形做出的另一法律專門設(shè)定，根本不排除超過追究時(shí)效違法行為的社會(huì)危害性，如果發(fā)生在追究時(shí)效內(nèi)，應(yīng)進(jìn)行處罰。既然在通過依法調(diào)查的基礎(chǔ)上，已經(jīng)可以確認(rèn)超過追究時(shí)效案件中明確具體的違法行為人了，在對(duì)違法行為人的處理問題上，便到了應(yīng)該有一個(gè)實(shí)實(shí)在在結(jié)論的時(shí)候了，而只有通過依法做出行政處理決定這一方式，才是實(shí)現(xiàn)的唯一途經(jīng)。執(zhí)法實(shí)踐中，對(duì)于超過追究時(shí)效的行政案件，后續(xù)問題是明顯需要解決的，如后續(xù)事項(xiàng)中涉案財(cái)物和承擔(dān)民事責(zé)任等問題，依據(jù)《治安管理處罰法》第8條的原則規(guī)定，超過追究時(shí)效行政案件的違法行為人是應(yīng)當(dāng)承擔(dān)對(duì)他人造成損害的民事責(zé)任;根據(jù)公安部相關(guān)解釋規(guī)定，對(duì)超過追究時(shí)效的違法行為不再處罰，但有違禁品的，應(yīng)當(dāng)依法予以收;按照《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第167條的規(guī)定，在做出行政處理決定時(shí)，也應(yīng)當(dāng)對(duì)涉案財(cái)物一并做出處理。因此，筆者認(rèn)為，可以將“不再處罰”納入不予行政處罰范圍內(nèi)，以制作法律文書的形式加以體現(xiàn)，應(yīng)明確“不再處罰”屬于《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第147條規(guī)定的“確有違法行為，但有依法不予行政處罰情形的，做出不予行政處罰決定;有違法所得和非法財(cái)物、違禁品、管制器具的，應(yīng)當(dāng)予以追繳或者收繳”這一范圍中。以制作法律文書的方式做出“不再處罰決定”，連貫配套，通過合理地銜接該類案件中的關(guān)聯(lián)對(duì)應(yīng)事項(xiàng)，體現(xiàn)對(duì)超過追究時(shí)效案件的全面規(guī)范處理，從而形成一套完備的執(zhí)法機(jī)制。

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