金融消費權益保護的立法路徑選擇

時波

摘 要：本文通過對我國金融消費權益保護立法現狀的闡述，分析了阻礙我國金融消費權益保護立法的主要因素，提出我國金融消費權益保護立法的路徑選擇：一是沿用《消費者權益保護法》中的相關規定并加以完善；二是漸進式地制定《金融消費權益保護法》；三是健全相關配套法律、法規。

關鍵詞：金融消費權益保護；立法

一、我國金融消費權益保護的立法現狀

（一）銀行法領域

商業銀行提供的金融產品和金融服務主要有存貸款、金融債券、理財產品、國內外賬戶結算、票據承兌和貼現、銀行卡業務、資金托管、基金銷售、信托計劃銷售、金融知識咨詢等，這其中金融消費權益保護的相關條款散見于多部法律、法規中。如《商業銀行法》第1條規定：“為保護商業銀行、存款人和其他客戶的合法權益，規范商業銀行的行為……，制定本法。” 第二章第29至33條規定了對存款人基本權利的保護，明確了存款人的基本權利。《關于進一步規范商業銀行個人理財業務投資管理有關問題的通知》中第5條規定：“應科學合理的進行客戶分類，根據客戶的風險承受能力提供與其相適應的理財產品。商業銀行應將理財客戶劃分為有投資經驗客戶和無投資經驗客戶，并在理財產品銷售文件中標明所適合的客戶類型……”等內容。

（二）證券法領域

有關金融消費者權益保護的規定主要集中在《證券法》第1、55、67、69、76、77、79、153、171、190、191條，如第191條：“……給其他證券承銷機構或者投資者造成損失的，依法承擔賠償責任……”，63至65條對上市公司持續信息公開情況進行了詳細規定，對交易活動中的欺詐、內幕交易和操縱證券市場等行為做了禁止性規定，以及要求發行人、上市公司的信息披露或公開陳述都應當滿足真實性、準確性、完整性的要求，否則對投資者構成欺詐。《證券投資基金法》第1、70、71條，對基金份額持有人的權利等相關內容進行了規定。《關于審理證券市場因虛假陳述引發的民事賠償案件的若干規定》對因虛假陳述引發民事賠償的案件進行了較為詳細的規定，以及《期貨法》、《期貨交易條例》等相關法律法規中的個別條款。

（三）保險法領域

有關金融消費者權益保護的規定主要集中在《保險法》第1、51、134、136條，《人身保險新型產品信息披露管理辦法》第1、24、25、29條、《健康保險管理辦法》第1、11、33、34條，《保險公司管理規定》、《保險專業代理機構監管規定》等相關法律法規中的個別條款。

總的來看，我國目前現有與金融消費權益保護相關的法律是按照行業分類散見于各類金融法律法規中，呈現出分類監管和分類保護的特點。

二、影響我國金融消費權益保護立法路徑選擇的主要因素

（一）金融消費者定位不準導致立法受阻

金融消費權益保護立法的重要前提是明確什么是金融消費者。目前，對金融消費者較為權威的定義是為滿足個人或家庭的生活需要，并且交易行為發生于商品或服務生產經營過程中的自然人。但從實際情況來看，這里的金融消費者很大一部分不是為了滿足個人或家庭生活的需要，實際是個人投資者，但這里的投資者又與傳統意義上的投資者不同，使立法者陷入兩難選擇的困擾，導致金融消費權益保護立法受阻。

（二）多頭保護導致出現保護漏洞

目前，我國的金融消費權益保護呈現出多頭保護和監管的情況。從金融消費者權益保護的設立機構來看，最早的是保監會于2011年4月成立保險消費者權益保護局，主要負責與保險業相關的金融消費者權益保護工作；證監會于同年5月成立投資者保護局，主要負責與證券業相關的金融消費者權益保護工作；2012年3月中國人民銀行和銀監會在同一時間各自成立了金融消費權益保護局和銀行業消費者權益保護局。銀行業消費者權益保護局主要負責與銀行業相關的金融消費權益保護工作。人民銀行設立的金融消費權益保護局主要職責是綜合研究我國金融消費者保護工作的重大問題，會同有關方面擬定金融消費者保護政策法規草案；會同有關方面研究擬定交叉性金融業務的標準規范；對交叉性金融工具風險進行監測，協調促進消費者保護相關工作；依法開展中國人民銀行職責范圍內的消費者保護具體工作。可見，四者各自的保護和職能范圍有所交叉。分業監管帶來的多頭保護和監管現狀，導致無法適應當前金融工具多元化和金融產品創新速度快的現實情況，交叉性金融產品和金融衍生產品交易過程中必然出現金融消費者權益保護的真空地帶，導致金融消費者權益無法得到有效保護。

（三）現行立法的規制主體無法實現有效保護

現行立法中均是通過對金融機構行為的規制反向實現對金融消費者權益保護的，這種立法模式無法直接、高效地對金融消費者實現權益保護，比如，《商業銀行法》、《證券法》、《保險法》、《商業銀行個人理財業務管理暫行辦法》、《關于進一步規范商業銀行個人理財業務投資管理有關問題的通知》等法律中，除個別條款明確對金融消費者給予保護外，絕大多數條款都是將金融機構做為規制主體，通過規范金融機構開展業務的方式，實現對金融消費者權益的保護。如《證券投資基金法》第二十一條：“國務院證券監督管理機構對有下列情形之一的基金管理人，依據職權責令整頓，或者取消基金管理資格……”此條對基金管理人的限制非常明確，但對基金份額持有人即金融消費者是一種反向保護，沒有明確如何保護，導致金融消費者的權益無法得到有效保護，而這種反向保護是一種極為普遍的現象。

在實際糾紛處理中也是因為此點導致金融消費者權益無法得到有效保護。2013年來最典型的案件就是“光大烏龍指事件”，證監會于8月30日將其定性為“內幕交易”，并作出了給予四位相關決策責任人以終身證券市場禁入，并沒收光大證券非法所得8721萬元，并處以5倍，共計52328萬的行政處罰決定，但對該內幕交易案件中投資者遭受的損失，始終沒有予以合理賠償，金融消費者權益未能得到有效保護，主要原因之一就是金融消費權益保護類法律欠缺。

（四）立法層級較低

如《商業銀行個人理財業務管理暫行辦法》、《關于進一步規范商業銀行個人理財業務投資管理有關問題的通知》、《進一步規范信用卡業務的通知》、《健康保險管理辦法》等法規中也涉及到一些對金融消費權益進行有效保護的規定，但都屬于行政法規或規范性文件，立法層級較低，不能有效保護金融消費者的權益。

（五）維權程序不健全導致立法路徑選擇受阻

現有的維權程序不能完全適應當前金融消費權益保護的最新情況。比如，人民銀行南京分行在金融中樞的部分地區施行涵蓋行政指導、勸告、調解、協商、評價、檢查措施為一體的整體性金融消費者保護制度；武漢分行在湖北施行了對金融消費申訴處理行為的評價制度；西安分行施行以人民銀行為主導的糾紛調解制度。這些有益嘗試雖然取得良好的成效，但呈現出個案解決模式，糾紛解決機制未能成體系化、結構化，使得金融消費權益保護立法工作無法展開。

（六）金融產品和金融服務自身的獨特性也對立法造成了一定程度的障礙

與普通商品和服務相比，金融產品和服務需要消費者具備較高的文化素質，加之，當前很多金融產品和服務在銷售過程中沒有進行充分、詳細的闡述，導致金融消費者的權益容易受到侵犯。以“余額寶”為例，許多投資者對此并不了解，僅僅因為較高的年化收益率而盲目投資，一旦發生風險，消費者將會受到較大的損失。再如，信貸資產支持證券是信貸資產與證券的有機結合，這類跨領域的金融產品，單純依靠《證券公司資產證券化業務管理規定》遠遠不夠，無法有效保護投資者權益。隨著金融市場的發展，大量金融衍生品和新型金融服務不斷誕生，依靠制定單純的“管理規定”必然會出現嚴重的滯后性，消費者權益將難以得到有效保護。

三、立法路徑選擇

（一）路徑選擇之一：沿用《消費者權益保護法》中的相關規定并加以完善

從節約立法成本的角度出發，對現有的《消費者權益保護法》修訂并進行解釋是一種路徑選擇，但這并不是最優的選擇。雖然其具有立法成本較低的優勢和初期維權可操作性強的優勢，但從長遠發展以及法律設立自身的運行特點來看，其弊端非常明顯：一是《消費者權益保護法》中的客體與金融消費中的客體差異性較大，《消費者權益保護法》中的客體是普通產品和服務，而金融消費的客體是金融產品和金融服務，金融產品自身體現出的信用風險、市場風險、流動性風險以及特殊的信息披露制度等特點，在開發、銷售、監管等過程中都與普通商品差異巨大，直接沿用現有的《消費者權益保護法》難以適應金融產品自身特點。二是《消費者權益保護法》中有關經營者的業務的規定，比如保障人身安全義務、聽取合理意見義務等不適合金融消費產品和服務的提供者繼續沿用。三是《消費者權益保護法》中關于糾紛解決途徑的規定并不適合于金融消費糾紛的解決。四是《消費者權益保護法》中已有的知情權、自主交易選擇權、公平交易權、安全交易權、獲得賠償權、受教育權在運用到金融消費者保護的過程中，會產生排異反應，不能很好對應金融消費者所必需的各項權利要求。

從新《消費者權益保護法》的具體條款來看，大部分也不適合于金融消費者權益保護，除去第一章和最后一章，新《消費者權益保護法》共計52條。其中，第二章消費者權利中的第9、11、12、13條可以直接適用于金融消費者，而第7、8、10、14、15條只能部分適用于金融消費；第三章經營者義務中的第25、29條可直接適用于金融消費者，而第三章中其余十二條均只能部分適用于金融消費者；第四章國家對消費者合法權益保護中第34、35條可直接適用于金融消費者，而其余四條為部分適用；第五、六、七章幾乎均為部分適用于金融消費者或完全不適用于金融消費者。可直接適用于金融消費者權益保護的約為8條，部分適用或不適用的為44條，這都說明沿用《消費者權益保護法》不能滿足金融消費權益保護。

（二）路徑選擇之二：漸進式地制定《金融消費權益保護法》

1、明確金融消費者的概念。根據目前較為權威的金融消費者的定義，個人認為對該定義進行改良較為合理，即將金融消費者定義為：非行業或職業目的而購買金融產品的自然人投資者和接受金融服務的自然人消費者。

2、將金融消費權益保護作為金融監管的目標之一，明確寫入《中國人民銀行法》。在我國現有法律框架體系內，宏觀金融監管目標的法律依據主要是體現在《中國人民銀行法》中，因此建議對其進行修訂，將“金融消費權益保護”明確列為金融監管的重要目標之一，為制定《金融消費權益保護法》提供支撐和法律依據。

3、漸進式、分步驟地制定《金融消費權益保護法》。分步驟制定的同時，幾個步驟可以重疊式同步展開。第一步，對《消費者權益保護法》中的相關條款進行擴大解釋，滿足短期內金融消費權益保護的需求，作為制定《金融消費權益保護法》的過渡階段；第二步，依托人民銀行作為金融消費權益保護牽頭單位的重要地位，結合人民銀行在解決金融消費權益糾紛過程中的有益經驗，形成“牽頭+經驗+創新”的模式，配套出臺專門性行政法規和規范性文件；第三步，選取金融發展水平較高、市場化水平完備的地區，試點開展《金融消費權益保護法》的立法工作；第四步，適時制定單獨的《金融消費權益保護法》。

（三）完善之路：健全相關配套法律、法規

賦予《金融消費權益保護法》在該領域基本法的地位。與《消費者權益保護法》第二條中的“本法未作規定的，受其他有關法律、法規保護”有機銜接，形成普通商品、服務和金融產品、服務相互協調配合的完整消費者權益保護法律體系。同時建立、健全相關配套法律、法規。通過對金融產品的基礎結構、盈利方式、收益率、投資方向、設計成本、設計機構、產品銷售、宣傳等方面進行評估，制定“金融產品和服務評價類”法律法規，作為《金融消費權益保護法》的配套法律法規，為《金融消費權益保護法》中的金融產品質量判斷提供法律依據。

參考文獻

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[5]中國人民銀行西安分行課題組.金融消費者保護：理論研究與實踐探索[M].北京：經濟科學出版社，2011。

The Choice of Chinas Legislation on Financial Consumer Protection

SHI Bo

（Xining Provincial Capital Sub-branch PBC， Xining Qinghai 810001）

Abstract：The paper describes the present situation of legislation on financial consumer protection， analyzes the main factors which obstruct the legislation on financial consumer protection， and provides the choices of Chinas legislation on financial consumer protection. The first is to follow and improve the relevant provisions in Law on the Protection of the Rights and Interests of Consumers； the second is to gradually constitute Law on Financial Consumer Protection； and the third is to improve relevant laws and regulations.

Keywords： financial consumer protection； legislation

責任編輯、校對：申建文