新型城鎮化背景下的財稅體制改革

戴祁臨

摘要： 城鎮化進程中通貨膨脹、“土地財政”和基本公共服務缺失等問題的與現行財稅體制有密切關系。新供給經濟學為解決這些問題提供了基本思路。推進新型城鎮化需要提高經濟體產品供給能力、完善政府制度供給能力。一是深化公共財政體制改革，積極推進稅制改革；二是提高財政對基礎設施建設的調控力度，加大財政對高新技術產業、現代服務業、人力資本以及生態環境等方面的支持力度。

關鍵詞： 新供給經濟學；新型城鎮化；財稅體制改革

一、引言

在人類社會發展過程中，盡管需求是經濟發展的動力源，但供給也會對需求產生引導作用，創造新的需求。經過了30多年的改革開放，中國取得了巨大的發展成就，經濟社會各方面都得到了很大發展，這種發展既是需求水平的提高，也是供給能力的提高。盡管中國的經濟總量已經躍居世界第二位，但從人均收入來看，我國仍然屬于發展中國家，經濟發展質量仍然不高，滿足人民物質文化需求的供給能力仍然有限。國內外有人認為我國過去經濟高速發展所依賴的人口紅利、改革紅利已經在減弱甚至消失，同時中等收入陷阱、福利陷阱卻在不斷逼近。面對這種情況，中國必須尋找到促進生產率長期持續增長的供給政策，保持經濟增長點的增長拉動效應，這對中國經濟的持續健康發展和中華民族的偉大復興具有極其重要的意義。

二、新供給經濟學的基本原理

經濟增長的基礎是需求，但需求是客觀存在的，而供給卻是滿足需求，推動經濟增長的主動因素和決定性因素。傳統供給經濟學認為施行降低稅率等政策能在短期中改變需求，并長期中提高經濟體的供給能力。而供給能力的提升有助于緩解失業和通貨膨脹。新供給經濟學認為經濟體中存在大量需求，需求大小影響經濟增長，但由于每種產品存在需求上限，固定種類的產出必然存在增長極限。若要使經濟體實現長期持續的增長，必須不斷開發滿足潛在需求的產品，創造新的商品消費需求，實現集約式、創新突破式增長。與傳統供給經濟學不同的是，新供給經濟學強調政府提供的財政、法律制度作為一種特殊的公共物品，對于發展市場經濟、保障社會福利具有重要作用，即政府的制度供給能力直接影響經濟體產品供給能力和經濟發展水平。 從目前來看，盡管我國已經成為“世界工廠”，但是技術自我創新方面不足，經濟體發展接近“劉易斯”拐點，人口紅利趨于枯竭，人力資本質量提高的空間受到多種因素制約，供給沖擊問題明顯。這勢必要求我國政府通過不斷完善制度體系建設，提升制度供給水平，引導經濟體實現由增加要素投入的粗放生產方式向依靠創新和科技進步的集約生產方式轉變，提升產品供給能力，改善產品供給質量。最終通過政府制度供給能力的提高和經濟體產品供給能力的提高提升人民福祉。[HJ21mm]

三、當前中國城鎮化進程存在的主要問題

中共十八大之前，時任副總理的李克強在多個場合談到中國未來的經濟社會發展的根本動力就是新型城鎮化。改革開放以來，我國城鎮化進程發展較快，但總的來看，我國城鎮化發展仍較為落后，不僅城鎮化水平遠低于發達國家及多數新興經濟體，而且城鎮化質量不高，特別是市民化進程緩慢，人口城鎮化嚴重滯后于土地城鎮化，使得我國城鎮化率的真實水平大打折扣。城鎮化過程中存在諸多問題，主要表現在以下幾個方面。

一是城市人口擴張直接導致房地產市場和汽車交易市場空前活躍，鋼鐵、水泥需求猛增。央行長期適度寬松的貨幣政策造成通貨膨脹程度上升，物價、房價高漲提高農民變市民的成本，阻礙人口城鎮化。二是“土地財政”及由此導致的地方債務問題不斷加劇。推高房地產價格的同時造成了一系列經濟和社會問題。地方政府熱衷“造城”，即土地城鎮化，而非人口城鎮化。三是部分大城市人口密度過大，教育、醫療、養老等基本公共服務缺失。基本公共服務供給缺失帶來的負效應部分抵消了城鎮化帶來的正效應，影響人民福祉的提升。

四、財稅體制改革滯后對新型城鎮化的影響

新型城鎮化產生的諸多問題，除了我國經濟發展質量效益不高的原因，更多的是由于經濟發展過程中財政體制改革滯后，財稅政策與經濟發展目標不協調造成的。這種滯后和不協調對新型城鎮化造成的負面影響主要有兩點。

（一）現行分稅制造成地方政府財力不足，導致“土地財政”和一系列經濟社會問題，影響我國城鎮化質量

1994年我國推行了分稅制改革。二十來年，我國財政分配秩序發生了根本性的變化，財力逐步向中央集中，中央財政的調控能力顯著增強的同時，也使得地方財政變得捉襟見肘。

以中國最富庶的江浙滬地區為例，從地方財政收支比較看，江浙滬地方財政收入之和占全國地方財政收入的比重從1994年的1759%上升至2011年的2232%，同期三地區地方財政支出之和占全國地方財政支出的比重由1344%上升到了1501%。江浙滬地區只是地方政府處于分稅制中從屬地位的一個縮影。地方政府事權擴大與財力增長不相匹配，尤其是在“營改增”全面實施，地方政府財源進一步收緊的大背景下，地方財政收支平衡壓力顯著提高。這使得地方政府具有擴大財政介入經濟發展的沖動，并且有可能重回以“鐵公基”為先導，擴大對資源消耗巨大的重工業、人力密集成本低廉的低端加工業的投資，粗放發展經濟的老路。與1997年亞洲金融危機之后世界和國內經濟大環境相比，這種粗放的增長方式不僅無助于中國經濟社會的持續發展，還與“走集約發展道路，以技術進步促進工業發展”的新型城鎮化原則相悖，在帶來低效率工業化和低質量城鎮化的同時，更會給資源環境帶來不能承受之重，是“用祖宗的家產，端子孫的飯碗”的極端體現。在財力不足情況下，土地出讓金成為地方政府財政收入的主要來源，土地成為地方融資平臺向銀行抵押融資的資本。這使得地方政府過度依賴“土地財政”，導致拆遷補償分配不公、房價不斷飆升、百姓生活壓力不斷加大和實體經濟空心化等一系列的經濟社會問題，嚴重影響城鎮化質量。

（二）地方政府債務問題為城鎮化進程帶來一定的系統性風險

盡管我國為轉變經濟發展方式已經努力多年，但發展方式依然較為粗放。在不能依靠持續增加生產要素投入提高供給水平、發展經濟的情況下，地方財政收入缺乏稅源和合理的稅種體系予以保障，多數只是依靠營業稅和增值稅作為基本的收入來源。這兩個稅種的稅源薄厚與稅基寬窄均與經濟發展水平直接相關，東部沿海地區經濟發展水平高，稅源充足，中西部地區經濟發展水平較低，稅收收入低，客觀上造成我國各地區政府財政收入和基本公共服務提供的橫向不均衡。

“次貸”危機之后，中央政府實行“四萬億”計劃，大量建設資金均需要地方政府配套。地方政府想要增加投資發展經濟就必須通過中央政府代其發債或是地方財政成立投融資公司募集資金。這些投融資平臺缺乏有效監管，它們以地方政府財政收入作為抵押，從政策性和商業銀行大量貸款，投入基礎設施這類有利于招商引資、資本密集才能產生規模效應以及短期經濟效益較低的項目建設中。這類政府投資在微觀層面上產生擠出效應，中小企業的融資空間被急劇壓縮，大量本應給予中小企業用來轉變經濟發展方式的資金，被投向低效的基礎設施、低收益的低端加工產業和高能耗的重工業重復建設。在帶來巨大地方政府債務的同時，使實體經濟產生產能過剩，浪費大量資源。地方政府債務風險會傳導至商業銀行，可能最終變成中央政府債務，造成體系性風險。

五、新供給經濟學視角下完善財政體制改革，推進新型城鎮化的思考

解決城市化進程中遇到的以“土地財政”、地方政府債務和基本公共服務缺失為代表的重大問題，化解“多難”困局和體系性風險，當以新型財政稅收制度為保障。通過財政體系建設和財政制度完善，引導經濟社會在城鎮化進程中，積極構建科學合理的城市布局、有序推進農業轉移人口市民化和基本公共服務均等化，從而實現從城市化到新型城鎮化的轉變，提高城鎮化質量。

（一）深化公共財政體制改革，積極推進稅制改革

一是合理劃分中央和地方的財權和事權。總的來說，1994分稅制改革在當時是合理的，它所確定下來的財政體制雖然發揮過巨大作用，但仍然是一個過渡性質的體制。在新型城鎮化進程中，財政應該發揮作用的方向和范圍都已經發生了變化，應該按照新形勢和新要求，按照“一級政權、一級預算、一級事權、一級財權”的原則，全面規范地方政府的實權和事責，并使之擁有相應的財權和財力作為保障。

二是在明確各級政府事權和財權的基礎上，構建完善的地方稅體系，保障地方政府財力。如進一步劃分稅種，將營業稅、城建稅和資源稅等與地方經濟發展關聯度高的稅種劃歸地方政府，并將財產稅作為地方稅的主力稅種，充實地方財源，降低地方政府對“土地財政”的依賴。另外，對空置房產開征財產稅還可以引導市民合理配置個人財產、抑制房地產投機，形成合理的城市規模。

三是按照“一級產權、一級舉債權”的原則，通過有序開放地方政府自主發債，完善地方投融資平臺的監管措施，通過市場和中央政府兩條渠道，嚴格控制地方政府債務規模，化解地方債務風險。

四是完善省以下轉移支付制度，提高中央一般轉移支付所占比重，加大監督力度確保地方政府將獲得的財力使用在民生保障和基本公共服務均等化方面。

（二）提高財政對基礎設施建設的調控力度，加大財政對高新技術產業、現代服務業、人力資本以及生態環境等方面的支持力度

一是合理確定財政對不同規模城市基礎設施建設的支持力度。隨著城鎮化的推進，越來越多的人將移居城市生活，公共財政即可以通過增加對中小城市和小城鎮基礎設施建設的支持力度，保障人們享有優質的公共產品和基本公共服務；又可以通過控制大城市的基建規模控制城市無序擴張，引導人口合理分布。同時加大對農業基礎設施的投入力度，保障農民增產增收，使公共財政成為我國實現農業現代化的堅實依靠。

二是加大財政對高新技術產業、現代服務業和人力資本的投入力度，制定向高新技術產業傾斜的財稅政策。高新技術產業和現代服務業帶來高附加值的同時，提升經濟體供給能力，更能實現經濟社會的集約發展和生態環境的可持續發展。高新技術產業正是我國實現工業轉型所必須的產業結構，實現高新技術產業化和現代服務業的充分發展是新型城鎮化的本質要求，培養高質量的科技人才是實現產業和社會轉型的重中之重。財政可以通過稅收減免、稅收優惠等方式加大對高新技術產業和教育培訓的支持力度，合理確定財政對義務教育、職業教育和高等教育等不同層次教育體系的幫扶力度，保障貧困地區義務教育投資，引導人才結構層次合理分布。通過人才培養提升我國創新能力，使經濟增長要素內生化，為我國實現經濟發展方式的轉變以及推進新型城鎮化提供良好保障。

三是加快實施結構性減稅，促進產業結構優化。通過將結構性減稅與資源稅、房產稅一共納入財稅改革，整體推進，激發市場主體活力，幫助企業轉變生產方式，提高生產能力，提升供給質量，滿足潛在消費需求；通過加快壟斷行業改革，引入民間資本，形成創意產業、文化產業等新興產業，推動資源在不同行業間有效配置，滿足人民群眾不同消費需求，改善經濟整體質量。

四是加大各級財政對生態涵養、資源保護等方面的支持力度。新型城鎮化是人口、經濟、資源和環境相協調的城鎮化；是倡導集約、智能、綠色、低碳的發展方式的城鎮化；是建設生態文明的美麗中國，實現中華民族永續發展的城鎮化。財政對于生態保護工作的支持，體現著“發展依靠人民、發展為了人民、發展成果由人民共享”的人本精神，是財政在新型城鎮化過程中工作的重要組成部分。

總之，新型城鎮化進程中，政府和市場應發揮各自應有的作用，實現良性互動和合作。市場中的經濟主體作為主要供給方，應著力提升供給質量和能力，通過不斷進行產品創新滿足社會不同階層消費需求。政府應盡力維護市場經濟秩序，通過宏觀政策引導產業布局、優化產業結構，專注于提供基本公共服務，為城鎮化過程中經濟體供給能力提升、人民福祉的提高提供制度保障。

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