我國地方政府財政資金管理問題研究

黃曉華

摘要：財政資金管理是國家協調經濟發展、優化配置資源的重要手段。本文在以浙江省金華市為例，在分析當前我國地方政府財政資金管理中存在的一系列問題的基礎上，深入分析了存在上述問題背后的深層次原因，并從完善當前的人民銀行經理國庫制度、改善當前的財政資金收支結構和深化稅制改革三個方面提出了應對之策，以期對解決當前我國地方政府財政資金管理中存在的一系列問題提供適當的建議。

關鍵詞：地方政府；財政資金管理；浙江金華

近年來，隨著國家宏觀調控的實施，國民經濟增長的速度逐漸放緩，地方政府財政資金風險逐漸顯現出來。特別是十八屆三中全會以來，經濟體制改革的呼聲日益高漲，伴隨著城鎮化進程的加快，地方政府的財政資金風險不斷積累，因此，對地方政府的財政資金管理問題進行研究就具有重要的理論與實踐意義。

1地方政府財政資金的主要來源及用途

根據國家有關政策的規定，地方政府有權對本地的財政資金予以支配或使用，以保證當地工作的順利開展。地方政府財政資金主要由兩部分構成，一是財政收入，也即財政資金的來源，另一部分為支出，也即財政資金的主要用途。其中財政收入又包括地方政府在本地中所獲得的收入和中央政府、上級政府劃撥的用于支持下級政府生產建設的補助性收入。具體來講，財政收入主要有以下幾種來源：一是稅收收入，稅收不僅是地方政府甚至也是中央財政收入的主要來源，因此，在地方政府的財政資金中，稅收所占的比重通常較高，一般超過80%。地方政府的稅收收入也包括兩大類，即完全由地方政府所有的（如房產稅、各類土地稅等）和地方政府按比例分享的（如增值稅、企業所得稅等）。二是特定的費用收入，地方政府向特定的組織機構提供勞務或者其他經濟服務時，會向該機構收取一定的費用，該費用在地方政府財政資金來源中也占據一定比例。三是債務收入，即在興建大型項目時，地方政府會為債務人向國內外機構（如國際貨幣基金組織）等舉債而獲得的收入。四是補助性收入，即中央政府為進行宏觀調控而進行的政府財政轉移支付行為，地方政府可用這部分資金彌補財政缺口，平衡財政收支等。地方政府的財政資金主要投向三個方面，一是地方的經濟建設支出，如地方的基本建設費用、工農、交通、水電等部分的費用等；二是地方政府用于文化教育事業、衛生醫療改善、計劃生育、科技投入等方面的科研費、資助費等；三是行政支出，即地方各級政府機關、事業單位、公安司法檢察等各種機關的工資、培訓費、差旅費等。

2地方政府財政資金管理中存在的主要問題—以浙江省金華市為例

21 財政資金收支矛盾較為突出，財權與事權劃分不平衡

隨著我國經濟體制改革的不斷深化，地方政府在貫徹落實中央宏觀調控政策的同時，也要促進本地經濟發展，提供公益性、公共性的服務，導致地方政府財政收入激增。與之相矛盾的是，自實行分稅制改革以來，財政資金逐步向中央集中，中央政府占到了財政總收入的一半以上，高于地方政府所占資金平均為45%的水平，財政資金收支的嚴重不對等加劇了地方政府的財政負擔。特別是1994年實行分稅制改革以來，中央、地方政府都有嚴格的財權、事權限定范圍，隨著經濟狀況的不斷發展變化，省級以下的財政體制改革并未取得很大進展，財權和事權的劃分出現了相互背離的情況，在當前地方政府財政資金自平衡的規定及國家規定地方政府不許發債融資的條令約束下，地方政府為平衡收支，不得不通過寅吃卯糧的做法，透支未來的財政資金來彌補當前的資金缺口，據調查，為增加財政收入，金華市對當地的房地產預征所得稅，預征額已達七八千萬元。在當前經濟體制改革、城鎮一體化的大背景下，現今的財政資金管理體制不僅存在著一系列弊端，也無形中加大了地方政府財政資金利用的風險。

22 財政支出標準不規范，支出效益較低

近年來，地方政府的財政支出標準越來越不規范，行政管理支出逐漸增加與資金供給不足的矛盾越來越明顯。據統計，2005年至今，金華市道路養護的資金缺口已超過4000萬元，養老保險資金的缺口也越來越大，地方政府在沉重的財政負擔壓力下，沒有足夠的資金去支持教育、醫療、衛生等事業的發展。雖然地方政府每年都要編制財政預算，但因編制標準不規范，隨意變更預算數額，支出預算逐年增加等，導致地方政府財政資金供給嚴重不足。此外，很多地方政府忙于爭項目、爭資金，且把大部分資金用于興建周期長、投入較大的道路交通、環保等基礎設施，卻忽略了對項目的質量安全進行監督。經統計，截止到2010年，金華市的公園、廣場等拆遷、興建的費用累計高達3億多元，每年不僅沒有實現任何經濟效益，更要在水電、維修、管理人員的費用上花費幾百萬元。類似的狀況在全國各地均有發生，由于地方政府決策失誤或一切向業績看齊，導致很多財政支出項目效率低下，加大了財政支出風險。

3地方政府財政資金管理問題背后的原因

31 現行的地方政府財政政策不盡完善

現行的財權事權分離的地方政府財政政策的不合理之處，主要體現在三點：一是在當前的分稅制大背景下，中央政府在提高財政收入的同時，卻導致了地方政府財權與事權收支不平衡的問題，地方政府的財權相對較弱，用不到半數的財政收入支撐著60%的財政支出責任，且因地方政府事權較多，為彌補自身財政收入的嚴重不平衡和完成當地的經濟增長目標，地方政府不得不使用一些不恰當的手段，如買賣土地、哄抬房價、大肆負債等來為自身斂財以滿足財政支出的需要。二是當前地方政府對自身的職能認識不清，對事權的確定也不夠明確，為了達到中央要求的經濟增長目標，大力進行經濟建設，卻忽略了對公益性項目的支出，加劇了社會矛盾。三是近年來，國家對費稅改革的力度逐漸加大，非稅收入也被中央政府納入了集中管理的范圍，而由于地方政府的事權范圍逐步擴大，為滿足支出需要，地方政府不得不收取費用來滿足財政需要，導致很多地方稅收缺位與費用超位同時存在，削弱了地方政府對財政資金的調控能力。

32 地方政府財政支出結構不合理

當前我國的財政支出總體呈上升趨勢，與經濟發展的趨勢大體持平，但因經濟體制改革的步伐加快、財政管理體制不合理等原因導致地方政府財政支出的結構不盡合理。具體表現為：一是在財政支出中，地方的經濟建設支出占據了主要的部分，地方政府不僅要承擔交通、電力等基礎設施建設的支出，還要包攬一些企業或者行政單位的科研費、培訓費、差旅費等，導致地方政府財政支出的范圍過大，財政負擔過重，支出結構不合理；二是地方政府義務教育的經費嚴重不足。根據我國有關規定，義務教育的經費完全由地方政府負責，中央不給予財政投入，而由于我國地方政府財政支出的結構不合理，在基礎教育的投入比例過低，導致很多地區尤其是農村地區的教育經費缺口很大，很多農村地區的義務教育仍處于收費階段，使得很多貧困家庭的孩子難以入學；而在城市中，由于學校師資、教學資源等的差異，很多家長寧愿支付高額的擇校費也要把孩子送到升學率較高的學校，這就導致城市不同區域之間教育的不公平程度加劇，教育不均衡發展趨勢日益嚴重。三是對農村的公共設施、基本社會保障等的支出不足。由于我國對城鄉實施二元管理結構，導致了城鄉差距越來越大，很多福利政策都將農村排除在外，雖然目前很多地方政府加大了對“三農”的投入力度，但與農村實際的資金需求相比還相差甚遠。四是行政管理的資金需求日益高漲。近年來我國地方各級政府行政管理的支出日益膨脹，其增速已經明顯快于國民生產總值的增長速度，加之各級政府對機構精簡改革的效果并不是很理想，且很多行政機構人員龐雜、機構臃腫、效率低下，導致地方政府大量財政資金被其消耗。

33 現行的稅收征管體制不盡合理

我國現行的稅收征管體制在具體的實踐中還存在著很多問題，具體表現為：一是征收征管的部門劃分界限模糊；機構本身之間的關系比較混亂，加之很多稅種的征收被散布在若干個部門，導致機構重疊，工作量增加，信息不對稱，且各征稅部門之間的合作不緊密，效率較低；二是現行的稅收征管模式很大程度上要依靠計算機技術處理數據，而實際情況是稅收征管單位并未全面普及計算機的綜合應用，各部分之間也未實現有效的信息共享。在新的征稅模式下，征稅人員并未與納稅人之間進行有效的溝通，導致其對納稅人的基本情況了解不夠清楚，進而弱化了稅收征管的基礎。

4改善當前地方政府財政資金管理問題的對策

41 完善當前的人民銀行經理國庫制度

人民銀行經理國庫制度在保障國家財產安全的同時，也能有效的配合財政體制的改革，因此要堅持并完善當前的人民銀行經理國庫制度，具體做法如下：一是要在全國范圍內借助媒體等平臺宣傳人民銀行經理國庫制度的優勢，使社會大眾認識到人民銀行在保證國家財政資金正常運轉方面的優勢，爭取公眾的支持。二是要對當前的國庫集中收付制度進行改革，將現有的財政預算內外資金集中統一到單一賬戶中，取消財政在各商業銀行的賬戶，明確財政和國庫部門的職能分工，強化人民銀行負責國庫收支的工作，提高國庫資金的管理與使用效率。三是國家有關部門要出臺相應的法律法規，加快人民銀行經理國庫制度的法制化建設步伐，做到有法可依，為國庫正常運轉奠定法律基礎。

42 建立適宜的地方政府財政體系和合理的支出結構

地方政府應按照維護社會公平、保持較高的工作效率、維護廣大人民群眾的利益的原則來規范財政資金的收支。在時下經濟體制改革的關鍵時期，地方政府還應把主要的經歷集中在建立合理的支出結構上。首先應改善現有的投資結構，改變當前政府財政資金大包大攬的模式，將政府投資的范圍由生產、經營領域縮小到與群眾日益相關的基礎設施建設上來，同時注重生產建設的可持續發展。其次加大對教育的投入力度，教育對實現社會的公平、縮小貧富差距具有重要的意義。因此地方政府應劃撥資金確保農村義務教育真正實現，同時治理城市中教育資源分配不均的現象，從根本上解決教育腐敗問題。最后還要增加對農村及對社會保障的支出比例。對農業生產、農村公共設施、福利、義務教育等的支出是解決“三農”問題的基本要求。并且在我國當前

的經濟發展狀況下，同步增加養老、失業保險、最低生活保障

的資金投入比例，擴大社會保障的范圍對維護社會的穩定具有重要的意義。

43 深化改革當前的地方政府稅收征管制度

鑒于當前我國稅收制度存在的一系列問題，本文認為可從以下幾個方面深化改革當前的地方政府稅收征管制度：一是改善當前的稅收征管形式，應按地域和有利于稅源監管的原則，并配合相關的監督檢查制度，提高征稅效率，避免漏征或監管不嚴的狀況。同時還要對現有的稅收征管組織機構進行改革，整合基層的征收機構，增大納稅人與收稅機關之間的信息溝通，實現稅收征收、管理、檢查三者的有效配合，減少審批環節，提高效率。二是要實現信息技術與征稅各環節的充分融合，應利用信息技術的優勢，將各征稅環節錄入到計算機中，規范納稅人的基本信息，對稅源進行全面監控，利用網絡優勢，提高征稅效率；同時可在全國范圍內加快建立稅收平臺一體化的步伐，對征稅、管理、檢查進行全面規范。在此基礎上，還可與國家或地方政府的其他部門如銀行、統計等實現信息聯網與共享，提高稅款管控環節的準確率。

5結語

財政資金管理問題在財政工作中占據著重要的地位，在我國進行全面深化經濟體制改革的大背景下，地方政府的財政管理職能顯得尤為重要，地方政府的財政收支管理工作已經成為我國財政體制改革的出發點與基本點，因此，當前我國地方政府財政資金管理中存在的一系列問題值得引起社會關注探討。面對當前我國地方政府財政資金中存在的收支結構不合理、稅收征管制度不完善等的現狀，應有計劃、分步驟的完善當前的人民銀行經理國庫制度及當前的財政資金收支體系和稅收征管體制，確保地方政府財政健康發展和全社會的穩定。

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