中西部地區高速公路融資問題及對策思考

趙華

摘要：高速公路的建設發展情況是衡量一個國家社會經濟發展的重要標志之一。加快推進高速公路建設成為促進我國社會經濟發展的當前要務。當前，高速公路投融資投資主體多元化和融資方式多樣化的模式已經取得了一定成效。但在如何充分利用各種融資方式的特點發揮其優勢、結合有限的資源進行最大化配置以降低高速公路項目融資的風險等方面，還需進行思考和深入探討。

關鍵詞：高速公路；融資；問題；對策

一、我國高速公路融資現狀

2011年交通部“十二五交通發展規劃”中交通基本建設總投資規模將達到62萬億元，其中大部分資金被用于公路建設方面，要實現20萬以上人口的城鎮的90%以上直接通高速公路，預計高速公路總通車里程將達到108萬公里，因此，加快高速公路建設步伐需要加大資金投入。大規模的建設資金投入僅依靠政府撥款、銀行借款的投資方式，是無法滿足高速公路建設對資金的需求。因此，在充分運用傳統融資模式和發揮其優勢的基礎上，需要認真吸收、引進發達國家的融資經驗，積極實現融資方式多樣化，創新融資模式，盡可能將外資和民間閑置資金通過融資方式的創新引入到高速公路建設中來，解決中西部地區高速公路建設長期處于資金短缺狀況和在長期的融資活動中日趨嚴重的融資結構性失衡的矛盾。

二、中西部地區高速公路融資問題

（一）融資管理與建設管理脫節

高速公路的融資主體一般是政府的交通部門或帶有行政管理職能的投資公司。他們負責擬定融資規劃，選擇融資工具，物色融資對象，確定融資規模，并制定具體的融資項目協議書，操作整個融資過程，監督和確保融資活動的順利完成，并在法律上履行還款義務。他們承擔了法律上的籌款和還款責任。

由于體制和機制上的原因，我國的高速公路建設主體（業主）是交通行政主管部門，每個高速公路建設項目的具體建設是交通主管部門委托的一個事業性質的某某高速公路建設指揮部負責該項目建設的具體實施。從法律上講指揮部是行使建設業主的權利，并承擔相應的義務，指揮部應該是代表交通部門以融資主體與建設主體的（雙重）身份行使權利。事實上一部分項目的融資主體與建設主體是合為一體的，但還有一半的高速公路項目的融資主體與建設主體是分離的。這是因為隨著我國政府機構改革不斷推進，政府機構改革沿著政企分開，政事分開，建立小政府，大社會的模式。政府不再參與經營活動和其他經濟活動，政府及下屬各部門不再具備經營主體，投資主體和擔保主體的資格。

計劃時期由政府（部門）承擔的建設，投資的功能就移交給企業。所以中西部高速公路建設主體仍是交通行政部門，但融資主體、投資主體就交給了下屬的企業，一般是投資公司。這樣建設和融資就分離了。一般情況下項目建成后指揮部就改變身份成為高速公路公司，開始進入運營階段，有的甚至另起爐灶，再成立一個高速公路公司行使經營職能，這樣就出現了建設主體、融資主體和經營主體三權“鼎立”的局面。往往融資主體和經營主體都是企業法人，獨立承擔民事責任，他們是一個平等的民事主體關系。在管理上就按不同的標準各自追求效益的最大化，這種管理上的脫節造成資金管理的脫節，甚至失控。使高速公路融資資金的使用、監督、增值和退出的路徑受阻，嚴重影響了融通資金的流動性、連續性和穩定性、無疑加大了高速公路的融資風險和融資成本。

（二）中西部地區高速公路融資市場化不足

當前我國中西部高速公路建設資金主要靠政府手段、指令性計劃獲取種類單一的政府擔保的國內外銀行的低息貸款，主要是“看得見的手”在發揮作用，民間資金參與高速公路建設受到諸多限制，在體制、機制和政策、法規方面的障礙，使得民間資金投資渠道不暢。在資本市場、股票市場上，高速公路板塊還是一支弱小的新軍，雖已嶄露頭角，但因為數量太少，總量不足，高速公路建設的資金難題還是無法從根本上得到解決。

目前中西部地區高速公路建設發行債券發展緩慢，公司融資等市場化融資方式仍然失調。在市場化經濟的大環境下，僅靠政府（擔保）融資這把保護傘的庇護，中西部高速公路建設要長期保持健康的發展是很難的，只有利用市場機制，充分發揮“看不見的手”的作用，在中西部高速公路融資這個問題上引入競爭機制，利用市場配置資源，才能從根本上解決高速公路建設資金短缺的難題。

（三）融資主體與建設主體分離

我國的高速公路分為經營型和事業型，其中后者占大多數，這種以政府唱主角的高速公路建設、管理模式，造成了高速公路融資主體與建設主體分離的局面。高速公路建設資金的籌措是一個單位，高速公路建設和運營是另外一個單位，從資金管理上看，資金的入口是一個管理主體，資金的出口是另一個管理主體，這就割裂了資金流動和增值的鏈條。從經營管理上看兩個不同的主體在處理同一筆資金時，由于所處位置的差異和使用資金初衷不同（融資主體更多地考慮資金的安全和可能多的增值，使用資金的主體更多地考慮高標準、高質量地修好高速公路）管理和控制的重點就不一樣，從法律上看，現實中兩個管理主體都具備法人資格，并獨立對外承擔民事責任。在經濟上應該自主經營、自負盈虧，他們是兩個平等的民事主體。雖然在理論上這兩個管理主體都要追求效益的最大化，但追求的具體目標和內容是有很大差別的。

融資主體負責籌資和還款，建設主體負責建設和運營，但不對資金負責，這就違背了現代企業管理制度“責、權、利”相統一的基本原則，也有悖于權利（用錢）和義務（找錢、還債）對等的法治社會的基本要求。

（四）融資退出機制缺失

長期以來我國高速公路建設、管理、養護都是政府行為，高速公路發展計劃、維修建設資金、管理監督制度都由政府的交通部門負責制定和提供。計劃體制下的交通建設管理的慣性作用仍然存在于當前的高速公路融資和建設管理中。人們的慣性思維、體制上的慣性作用，機制上的慣性機理影響著我國的高速公路融資活動，使高速公路的融資和建設仍然充滿著較濃的政府行政色彩，在資金安排使用上有較重的計劃色彩。高速公路的經濟屬性被定為“準公共產品”在其度的把握上“準”占多大比例，“公共產品”占多大比例是當前面臨的一個重大課題。中西部高速公路融資活動中正因為缺乏這種“制度”保證，所以在融資活動的資金使用過程中無法建立一種維護資金安全的“秩序”，無法形成融通資金安全，缺乏順利流動的基礎，減弱了融通資金在流動中的增值功能，同時降低了高速公路融資的吸引力。高速公路融資制度的缺損，造成了高速公路融資上帶來困難。

中西部高速公路公共產品和私人產品屬性的“度”的掌控和定位，在我國尚未有定論。高速公路融資理論研究的滯后影響制定高速公路融資制度的科學性，更容易造成制度執行過程中的不可操作性和盲目性。制度經濟學認為，如果在一些問題上形不成某種共識，一個人就不可能與另一個人相互交往，這些問題包括，其他人會如何使用、歸還的各個環節中被分割，使資金周轉受阻，甚至被侵蝕。高昂的代理成本降低了高速公路的獲利能力，使其競爭力大打折扣，生存空間必然受到擠壓，并可能惡化其外部環境，失去國家宏觀產業政策的扶持和市場投資者的青睞。

三、中西部地區高速公路融資對策思考

中西部地區高速公路融資市場要實現可持續發展，高速公路融資市場必須按照自身發展規律運作，健全完善融資制度，以提高市場效率，并充分有效地配置金融資源，確保融資的量性擴張和質性擴張呈良性發展。

（一）充分發揮市場在高速公路融資中的重要作用

高速公路融資在資本市場表現出市場失靈，究其原因，市場不靈的一個日漸重要的表現是外部性問題。它發生在行為的成本（或收益）對其他人產生了外溢的影響，外部性的最清楚的例子就是“公共產品”因為“整個集團的消費者享有平等的消費權利而沒有排他性”高速公路具有私人產品和公共產品的雙重屬性。就目前高速公路區域規劃、勘測設計、通行價格的確定與通行量的控制，以及經營管理模式等等資源的配置主要不是由市場調節，大多是以計劃配置為主，而計劃配置的東西用市場規律來要求，肯定是有問題的。就高速公路具有私人產品屬性而言，現行的高速公路資源配置存在很多人為因素，滲透較多主管人員的主觀意愿，忽視資源配置市場經濟規律的作用，資源配置的模式與我國現階段實行的社會主義經濟體制完全不適應，甚至違背經濟規律和市場規律，顯然這種資源配置的模式是落后的，不科學的，缺乏效率的。

高速公路作為公共產品的另一特性，又會使它成為所謂大家的、公共的，表面上似乎是大家都管，而實際上卻形成事實上的產權虛置，從而導致資源配置管理不到位，資源得不到合理有效的利用，甚至造成資源的嚴重浪費。由此可見，高速公路建設中存在的資金短缺、融資困難問題只是表面現象，更深層次的是缺乏效率和效益，從而在資本市場常常被邊緣化。資本市場的產生和發展是有效率的產權長期得到保護的結果，目前要打開高速公路建設發展的瓶頸，關鍵是資金、資源的科學管理和高效優質地配置。只有提高自身融資能力，培育規范高速公路融資市場，明確并落實產權及責任，加強產權管理和保護，才能優質高效地配置高速公路資源。

（二）加強對高速公路融資市場的培育和引導

對中西部地區高速公路建設融資市場，政府的扶持和培育，首先是量性發展和質性發展的協調統一。現在高速公路融資的主要方式是政府融資、國內融資、借貸融資、間接融資。政府在唱主角，國家的宏觀經濟政策、金融體制改革、貨幣政策的調整、產業政策的改變等制度因素都會對高速公路融資產生巨大的直接和間接的影響，而且常常要發揮決定性的作用。所以融資的成敗是由制度因素決定的，現在高速公路融資量的擴張是“看得見的手”在掌管。政府在發揮主導作用時計劃性非常強，高速公路融資量的增減是“勝也蕭和”、“敗也蕭和”，政府的因素至關重要。

（三）提高高速公路融資效率

目前我國高速公路資源配置大多為政府行為，以計劃為主，市場化程度不高。長期以來，我國的公路建設是中央政府、省級人民政府和地市、縣級人民政府，分級別分層次管理公路。公路的建設養護和公路運輸都實行政府負責的三位一體的管理體制。進入高速公路建設時期以后，雖然國家在大的資金使用撥付等財經制度上進行了一些調整，但由于有關產業引導政策的改革和國家金融制度改革沒有同步進行，高速公路的資金籌集、分配、使用等方面仍然脫離不了計劃經濟的影響。從觀念到制度，高速公路的融資行為常常

自覺和不自覺地受到計劃經濟影響。西方主流經濟學認為：競爭性經濟的一個基本點是競爭價格反映了社會成本或稀缺性。而指令性經濟是通過行政手段配置資源，由于沒有競爭故沒有競爭價格，也就缺乏效率，從而無法反映資源的稀缺性。現在高速公路融資活動中出現的無法償還到期債務，建設成本、運營成本居高不下，超標準、超范圍使用高速公路融通的資金，以及由此造成的高速公路經營效益不盡如人意等，就是造成高速公路建設資金短缺的一個重要原因。另外高速公路融資市場化程度不高，政府配置資源的模式導致低效率、低效益，形成高速公路建設中成本控制，資金使用、管理效率不高，最終造成社會和經濟效益都不佳。如果高速公路融通的資金使用（缺乏）效率不高，那么整個融資的成本和風險就會大幅提高，就會導致整個融資活動的失敗，甚至造成重大的經濟損失，為了防范和避免融資風險擴大，減少經濟損失，保持資金的穩定性和流動性，此時就必須考慮融資的退出問題。如果高速公路建設籌措的資金沒有有效地利用，使用效率不高，企業無法追求效益的最大化，這時采取措施，讓融資退出是可行的。

結論

高速公路融資問題理論研究與探討，制度建設都應該有待進一步完善，雖然中西部高速公路融資行為受到各方的高度重視，但系統的經濟學理論研究不夠，加上缺乏制度支撐、法律保護，沒有形成高速公路融資退出機制的外部環境和內在動因，對高速公路融資是極為不利的，有待改變。只有從機制上變革才能根本改變高速公路融資難、融資管理難、融資退出難的被動局面。

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