中國高等教育收費政策的歷史演變及原因

王振江

摘 要 中國高等教育收費政策經歷過怎樣的演變，短短幾十年，中國高等教育隨著國家形勢、世界形勢的發展發生了巨大的變化，本文從歷史發展、國際比較等方面，回顧中國高等教育收費政策的歷史演變及其原因，從一個側面反映高等教育的歷史。

關鍵詞 高等教育 收費政策 改革

中圖分類號：G640 文獻標識碼：A DOI：10.16400/j.cnki.kjdkz.2015.01.001

建國以來，特別是改革開放后，我國的高等教育取得了輝煌的成就，培養了大批社會主義建設人才，推進了國家政治、經濟、文化等方面的發展。而在高等教育發展過程中，收費政策也經歷了一系列的演變。主要由以下幾個階段構成。

1 第一階段：1949年-1952年

1.1 政策內容

延續國民黨時期的收費政策：國立大學學費每年22～40銀元，私立大學每年約45～120銀元，平均90銀元，教會大學每年約160銀元，師范類免費（20世紀30年代1銀元的日常生活用品購買力約相當于現在的人民幣30元。按照這個比例，30年代國立大學每年約22銀元的學費相當于今日的人民幣660元，私立大學每年約90銀元相當于今日人民幣2700元，教會大學每年約160銀元相當于今日人民幣4800元）。

1.2 實施其政策的原因

大凡教育政策調整或者改革，均受制于當時的國家和社會需要，并與國家的教育方針、政策、法規等密切關聯。這一時期我國高等教育收費政策源自1949年的建國大法《中國人民協商會議共同綱領》，其中第四十一條規定：“中華人民共和國的文化教育為新民主主義的，即民族的、科學的、大眾的文化教育”，“人民政府應有計劃有步驟地改革舊的教育政策、教育制度、教育內容和教育法，制定新的教育政策?！边@是建國后教育改革第一個方針政策。舊教育要“循序漸進”的改革方略在會議上被確定。認識到教育改革不是一蹴而就的事情，是一項長期艱巨的歷史任務，并強調“不能性急”。教育改革需要積累經驗，經驗成熟后才能進行徹底改革。會議還明確規定，“對中國人辦的私立學校，采取保護維持，加強領導，逐步改造的方針”。這種態度反映出中央人民政府對當時教育改革的一種基本認知。

中央謹慎地對待大學改革，經濟制約是其主要因素。1949年中華人民共和國成立時，國家經濟基礎十分薄弱，全國工業總產值同歷史上最高水平相比下降了一半，人均國民收入只有亞洲國家平均值的三分之二。1949年財政預算中，文化、教育、衛生三大項加起來也只占總開支預算的4.1%（實際并未兌現）。1950年上半年，全國經濟一片蕭條，特別是大城市，僅上海就有千家企業破產倒閉，全國上百萬工人失業。經濟形勢如此嚴峻，毛澤東包括其他中國領導人的設想是：共和國成立后，首要任務是迅速地恢復和發展國民經濟，開始大規模的國家工業化建設，使新民主主義的政治、經濟、文化形態有相當程度的發展，為中國穩步地由農業國轉變為工業國，由新民主主義國家轉變為社會主義國家奠定基礎。剛剛誕生的政權，當務之急是恢復國民經濟，國家并沒有力量推進教育領域的改革。

關于怎樣改革高等教育，早在1949年6月，劉少奇就提到，“對于帝國主義國家在中國辦的學校和醫院等，暫時讓其在遵守我們的法令的條件下繼續辦下去。但不許再設新的，待將來國家有力量接收這些學校和醫院時，將加以接收?！焙髞淼膶嵺`證明，這一時期的各種高等教育政策是按照預期進行的。

2 第二階段1953年-1985年

2.1 政策內容

中國的高等教育長期在高度集中的計劃經濟體制下運行，收費政策也是在計劃經濟體制指導思想下制定的。經過一段時間的討論，最后明確了兩個字，一個叫“包”，一個叫“統”，一切由國家“包”下來，一切由政府“統”起來。具體說來就是：這一時期，中國高等教育對大學生普遍實行免費受教育的政策，教育經費全部由政府負擔。政府還為學生提供助學金（生活費）和免費提供醫療、住宿及部分交通費。

2.2 實施其政策的原因

中國采用全“統”全“包”的這種費用政策完全受蘇聯教育制度的影響。1951年11月，全國工學院院長會議召開，決定從1952年起高等教育進行全面改革。教育改造的先聲是從工學院院系調整開始，工學院院系調整方案在會議上提交討論，由于相關阻力比較大，方案經五個月擱置后，于1952年4月才正式公布。這次調整是根據蘇聯大學體制，以建單科專門學院為主，削減綜合性大學，改為文理科或多科性理工科大學，增加工科和師范的比重，取消學院建制，改為校系兩級管理。也就是從這時開始，從“點”到“面”地推行蘇聯大學體制，蘇聯模式對中國大學的影響主要有：（1）大學必須為國家經濟建設服務。（2）堅持以培養工農出身的專業人才的根本方針。（3）建立以單科學院為主的大學體制。（4）建立培養專業人才的教學制度。（5）實施全免費教育政策。在高等教育“以蘇為師”的影響下，高等教育在1952年完成全部改造。這年，不僅將私立高等院校全部改為公立，連私立小學、中學也開始改為公立。蘇聯作為世界上第一個社會主義國家，有著獨特教育政策，而高等教育實行全免費就是其特征之一，中國的高等教育以蘇聯為師，確立了免費教育的政策。

3 第三階段：1985-1995年

3.1 政策內容

1985年5月，中共中央做出了《關于教育體制改革的決定》?！稕Q定》明確賦予高校應有6個方面的自主權，其中的重要一條是“在執行國家的政策、法令、計劃的前提下，高等學校有權在計劃外接受委托培養和招收自費生?！币徊糠指咝ｉ_始對一部分學生收取學費，改變了國家全部“包辦”經費的模式。1985年，國家計劃外的自費生的出現讓國家“統包”的招生制度變成了不收費的國家計劃招生和收費的國家調節招生同時并存的“雙軌制”，中國高等教育開始進入局部收費階段。

3.2 實施其政策的原因

（1）高等教育收費是世界高等教育的一個發展的必然趨勢。20世紀60～70年代，由于高等教育對經濟發展的重要推動作用，世界各國都投入了相當多的資源發展高等教育，高等教育獲得了迅速的發展。然而，高等教育擴展的成功實施，也使各國政府認識到，世界上沒有一個政府的財政預算能夠完全滿足公民對高等教育的需求。在這種背景下，讓學生、家庭及社會分擔高等教育成本或進一步加大成本分擔的力度，以調動私人資源支持高等教育發展的成本回收政策，逐漸成為高等教育財政的一個趨勢。“成本分擔”一詞是伴隨著高等教育收費改革而為人們所熟悉的。1986年，紐約大學校長、經濟學家約翰斯頓（D.BruceJohnstone）出版了《高等教育的成本分擔：英國、聯邦德國、法國、瑞典和美國的學生財政資助》一書，提出了成本分擔理論，即應由納稅人（政府）、學生、學生家長和社會人士（捐贈）共同分擔高等教育的成本。此后，“成本分擔”理論逐漸成為世界各國制定學費政策的理論依據。

（2）改革的需要。從1978年十一屆三中全會到1984年十二屆三中全會，五年改革開放實踐，經濟取得很大成就。經濟理論的創新與經濟實踐同步進行。1984年，黨的十二屆三中全會通過的《中共中央關于經濟體制改革的決定》，“計劃經濟”同“商品經濟”對立的傳統觀念被打破，明確提出：“社會主義計劃經濟必須自覺依據和運用價值規律，是在公有制基礎上有計劃的商品經濟”，并指出“商品經濟的充分發展，是社會經濟發展的不可逾越的階段，是實現我國現代化的必要條件”。

經濟的改革帶動了教育的改革，1985年5月，中共中央做出了《關于教育體制改革的決定》?！稕Q定》透徹地分析了我國高教管理體制的弊端，即：在教育事業管理權限的劃分上，行政化嚴重，導致高等學校僵化死板，活力缺乏；而在政府該管的領域缺位、錯位嚴重?！稕Q定》要求以改革為手段，以簡政放權為內容，對高等教育管理體制進行改革?！稕Q定》明確賦予高校應有6個方面的自主權，即“在執行國家的政策、法令、計劃的前提下，高等學校有權在計劃外接受委托培養和招收自費生；有權調整專業的服務方向，制訂教學計劃和教學大綱，編寫和選用教材；有權接受委托或外單位合作，進行科學研究和技術開發，建立教學、科研、生產聯合體；有權提名任免副校長和任免其他各級領導；有權具體安排國家撥發的基建投資和經費；有權利用自籌資金，開展國際的教育和學校交流”，等等。這個決定反映的信號就是高?？梢愿鶕约旱那闆r收取自費生。在此決定下，高校自主權增大，開始向一部分學生收取學費。

4 第四階段：1996年以后

4.1 政策內容

教財〔1996〕101號文件各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：根據《中華人民共和國教育法》的有關規定，我國實行對非義務教育階段收取學費的政策。具體情況如下：第二條本辦法適用于中華人民共和國境內由國家及企業、事業組織舉辦的全日制普通高等學校。第三條高等教育屬于非義務教育階段，學校依據國家有關規定，向學生收取學費。第四條學費標準根據年生均教育培養成本的一定比例確定。不同地區、不同專業、不同層次學校的學費標準可以有區別。

4.2 實施其政策原因

（1）市場經濟的客觀要求。我國高等教育收費政策的發展深受經濟、政治、科技、教育等體制變革的影響和制約。

制度環境是影響中國高等教育的一個重要因素，我國教育長期是在“計劃體制”下運作的，行政權力主導著高等教育的發展，高等教育發展的制度環境是“整齊劃一”和政府干預的結果。在這種體制下高等教育是被國家包辦的，隨著社會轉型和市場經濟體制的逐步建立，政府逐漸“下放”對社會的“一體化”控制，高等教育獲得發展的機遇。在市場經濟制度環境下，高等教育一方面需要國家持續不斷的投入，另一方面學生分擔部分教育成本，以彌補教育經費的不足。市場經濟的發展決定了我國高等教育的收費政策的推行。

（2）教育產業化的影響。根據高等教育產品性質理論，現代經濟學理論將社會產品分為純公共產品，準公共產品與私人產品。高等教育則具有準公共產品的特點，能夠帶來社會效益，同時使受教育的個人能夠獲得更多的經濟收入、就業機會和較好的工作。這種準公共性決定了高等教育受益者即國家、社會和個人要共同承擔高等教育成本。高等教育是西方國家改革的一個重要領域，這一改革也影響到中國的高等教育改革。20世紀90年代，世界銀行、經濟合作與發展組織（OECD）等均發表意見，主張高等教育多樣化地發展，國家（政府）不應“專營”高等教育，應鼓勵私人和非政府的辦學模式，多渠道籌集資金。1998年，OECD發表《重整高等教育》報告，對高等教育市場化下的定義是：“把市場機制引入高等教育中，使高等教育運營至少具有如下市場特征：競爭、選擇、價格、分散決策、金錢刺激等。它排除絕對的傳統公有化和絕對的私有化。”報告指出高等教育應當進行政府治理模式的變革，通過下放權力，“還政于高等院校”，賦予高校“自主性”，政府對高等學校的管理應從“微觀控制”轉為“宏觀調控”。一個重要的背景是：高等教育正在超越以往“精英教育”的階段，進入所謂“大眾教育”發展模式；世界范圍內的教育競爭要求提升高校學生的“全球競爭力”，而政府財政卻越來越難以支撐高等教育的沉重負擔。由此，市場的理念、機制和力量被越來越多地引入，改變了高等教育投資單一性的面貌。

在教育產業化理論影響下，世界很多國家開始改變免費高等教育的傳統，收取和提高學費；聯合國教科文組織（UNESCO）等國際組織也大力提倡高教經費多元化。中國也跟隨這一趨勢，在1996年實行高等教育全面收費政策。

參考文獻

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