遼寧城鎮(zhèn)化發(fā)展中進(jìn)城農(nóng)民的社會保障研究

劉芳芳 李海軍

遼寧城鎮(zhèn)化發(fā)展中進(jìn)城農(nóng)民的社會保障研究

劉芳芳 李海軍

城鎮(zhèn)化實質(zhì)是促使進(jìn)城農(nóng)民“市民化”，實現(xiàn)其身份、生活方式和思維方式的轉(zhuǎn)變。本文通過對我省城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)查，分析城鎮(zhèn)化發(fā)展中進(jìn)城農(nóng)民的社會保障存在問題及原因，提出了完善進(jìn)城農(nóng)民的社會保障具體措施。

城鎮(zhèn)化；進(jìn)城農(nóng)民；社會保障

2012年我國城鎮(zhèn)化率52.57%，但專家指出，按戶籍計算我國城鎮(zhèn)化率遠(yuǎn)未達(dá)到這個數(shù)字。究其原因，這與農(nóng)民市民化過程中還面臨不少瓶頸性問題有關(guān)，社會保障是其中一個重要因素。完善進(jìn)城農(nóng)民的社會保障，讓其享受“城鎮(zhèn)化”發(fā)展帶來的成果，實現(xiàn)其真正“市民化”，應(yīng)引起社會的高度關(guān)注。

一、遼寧城鎮(zhèn)化發(fā)展的現(xiàn)狀

城鎮(zhèn)化不僅是城市地域范圍的城鎮(zhèn)化，更要重視人的城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)化最重要的特征之一就是農(nóng)村居民向城鎮(zhèn)遷移和聚集，簡單地說就是農(nóng)民市民化。社會保障制度是公民生存和發(fā)展的基本保證。由于歷史原因，我國長期處于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，嚴(yán)重阻礙了城鄉(xiāng)一體化，導(dǎo)致城市與農(nóng)村社會保障水平差距較大。城鎮(zhèn)化的宗旨就是讓農(nóng)民離開土地，通過社會保障制度公平性、覆蓋性和可及性建構(gòu)，讓其分享改革開放的發(fā)展成果。

遼寧省作為工業(yè)大省，城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)較好。近些年，隨著遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶和遼寧中部城市群發(fā)展戰(zhàn)略提出，社會經(jīng)濟(jì)建設(shè)得到持續(xù)健康發(fā)展。與此同時，大批農(nóng)村剩余勞動力進(jìn)城，轉(zhuǎn)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，逐漸實現(xiàn)人口從農(nóng)村向城鎮(zhèn)遷移，從而推動了遼寧省城鎮(zhèn)化率不斷提高。截止2013年底，遼寧省城鎮(zhèn)化率已達(dá)到66.5%，名列全國各省區(qū)前列。根據(jù)諾瑟姆曲線，遼寧仍處于城鎮(zhèn)化發(fā)展的中期階段。隨著城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的推進(jìn)，進(jìn)城農(nóng)民身份已經(jīng)發(fā)生轉(zhuǎn)變，但是由于社會保障制度不健全，進(jìn)城農(nóng)民游離城市邊緣，并未真正融入城市生活，被社會稱為“生活在城里的鄉(xiāng)下人”。

二、進(jìn)城農(nóng)民社會保障存在的問題及原因分析

在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，農(nóng)民離開農(nóng)村和土地，進(jìn)入城市生活，實現(xiàn)自我價值的同時也游離于農(nóng)村社會保障制度之外。調(diào)查顯示，盡管農(nóng)民走入城市生活，但是由于社會保障制度不健全、管理機(jī)制不完善和進(jìn)城農(nóng)民社會保障意識不強(qiáng)，導(dǎo)致進(jìn)城農(nóng)民參保率低、退保率高，其難以實現(xiàn)其在城市“住得下、留得住”。

（一）法律方面

我國社會保障立法相對滯后，當(dāng)前針對進(jìn)城農(nóng)民的社會保障立法僅僅限于勞動和社會保險方面，關(guān)于社會救濟(jì)、社會福利方面等幾乎處于空白狀態(tài)。據(jù)調(diào)查來看，目前關(guān)于進(jìn)城農(nóng)民的社會保障立法還主要是依靠政府部門規(guī)章和規(guī)范性文件。如《農(nóng)民工參加基本養(yǎng)老保險辦法》。從國家立法來看，其立法層次較低，制度設(shè)計較為原則性，具體操作規(guī)則缺失，導(dǎo)致法律制度的權(quán)威性、穩(wěn)定性和執(zhí)行性不足。

近年來我省各級政府及有關(guān)部門也頒布一些涉及進(jìn)城農(nóng)民社會保障方面的規(guī)范性文件，其中主要包括：《關(guān)于進(jìn)一步改善農(nóng)民工就業(yè)環(huán)境的意見》（2008年）、《遼寧省農(nóng)民工參加工傷保險試行辦法》（2008年）、《遼寧省農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)規(guī)定》（2009年），等等。從社會保障制度設(shè)計來看，社會保障門檻高，進(jìn)城農(nóng)民難以承受；同時進(jìn)城農(nóng)民的群體數(shù)量多、工作流動性強(qiáng)，社會保障關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)程序較為復(fù)雜，導(dǎo)致具體規(guī)定并未得到有效執(zhí)行。

（二）管理方面

首先，勞動與社會保障部門執(zhí)法意識不高，執(zhí)法主動性不強(qiáng)，對用人單位監(jiān)管能力有限，用人單位拒絕承擔(dān)進(jìn)城農(nóng)民社會保障責(zé)任的現(xiàn)象較為突出；其次，進(jìn)城農(nóng)民主要集中在建筑業(yè)、私營企業(yè)從事體力勞動為主，這些用人單位為了獲取高額回報，降低經(jīng)濟(jì)成本，便頻繁短期雇傭進(jìn)城農(nóng)民，規(guī)避承擔(dān)社會保險義務(wù)；最后，由于城市社會公共服務(wù)供給能力有限，導(dǎo)致進(jìn)城農(nóng)民的住房保障、就業(yè)培訓(xùn)、子女教育等方面無法獲得公平保障。

（三）進(jìn)城農(nóng)民自身方面

從進(jìn)城農(nóng)民參加社會保險的情況看，盡管進(jìn)城農(nóng)民參加社會保障的人數(shù)有所提高，但是參保率仍然偏低，其中一個重要因素是進(jìn)城農(nóng)民的社會保障意識不強(qiáng)。調(diào)查顯示，進(jìn)城農(nóng)民自身普遍缺乏社會保障意識，法律維權(quán)觀念淡薄。雖然進(jìn)城農(nóng)民的目標(biāo)已經(jīng)不再是單純?yōu)榱损B(yǎng)家糊口，但讓他們從工資中拿出一部分來支付社會保障金，思想上還處在傳統(tǒng)觀念與新型制度間的轉(zhuǎn)變中，一時難以理解和接受。同時加上當(dāng)前進(jìn)城農(nóng)民數(shù)量激增，用工市場出現(xiàn)了勞動力過剩，絕大多數(shù)進(jìn)城農(nóng)民為了獲得工作機(jī)會，只能放棄社會保障等權(quán)利要求。

三、推進(jìn)完善進(jìn)城農(nóng)民社會保障的具體措施

2014年12月，遼寧省政府出臺了《關(guān)于推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的意見》提出了2020年城鎮(zhèn)化率達(dá)到72%，逐步縮小戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率的差距。為此，推進(jìn)遼寧城鎮(zhèn)化進(jìn)程，必須著重解決進(jìn)城農(nóng)民的社會保障問題。

（一）健全進(jìn)城農(nóng)民社會保障法律制度

針對進(jìn)城農(nóng)民社會保障立法滯后的現(xiàn)實，應(yīng)盡快出臺針對進(jìn)城農(nóng)民的社會保障法律制度，確保進(jìn)城農(nóng)民社會保障有法可依。鑒于進(jìn)城農(nóng)民的工作流動性較大，為實現(xiàn)其社會保障合理有序的轉(zhuǎn)移接續(xù)，應(yīng)當(dāng)盡快出臺社會保障改革具體措施，提高其參保率。

1.明確政府的責(zé)任

政府承擔(dān)著保護(hù)弱勢群體和主導(dǎo)整個社會保障制度的當(dāng)然責(zé)任，這種責(zé)任不僅體現(xiàn)在推動社會保障立法、監(jiān)管社會保障運(yùn)行等方面，而且直接具體地體現(xiàn)在政府承擔(dān)的財政責(zé)任上。首先，立法要明確各級政府應(yīng)承擔(dān)進(jìn)城農(nóng)民的最低社會保障責(zé)任，通過制度設(shè)計，逐步縮小進(jìn)城農(nóng)民應(yīng)與城鎮(zhèn)職工社會保障權(quán)益差別；其次，加快建立統(tǒng)一社會保障信息管理系統(tǒng)，讓進(jìn)城農(nóng)民便捷辦理社會保障繳費、信息查詢和轉(zhuǎn)移手續(xù)，免除進(jìn)城農(nóng)民在不同地區(qū)、不同用人單位間流動時對社會保障轉(zhuǎn)接的憂慮；再次，根據(jù)社會保障資金的需求量，相應(yīng)降低用人單位的繳費比率，以緩解用人單位的資金壓力；同時通過稅收優(yōu)惠政策，推動企業(yè)為職工提供社會保障義務(wù)；最后，勞動部門要加大執(zhí)法力度，重點監(jiān)督用人單位與進(jìn)城農(nóng)民簽訂勞動合同的情況、用人單位為進(jìn)城農(nóng)民辦理社會保障的情況，保護(hù)進(jìn)城農(nóng)民的合法權(quán)益。

2.明確用人單位的責(zé)任

用人單位是進(jìn)城農(nóng)民社會保障義務(wù)的主要承擔(dān)者。立法必須明確用人單位為進(jìn)城農(nóng)民提供社會保障的法律責(zé)任，提高用人單位違反該項責(zé)任的經(jīng)濟(jì)成本。一旦用人單位不為其辦理參加社會保障手續(xù)或不繳納足額社會保障費，勞動部門應(yīng)依法對其進(jìn)行嚴(yán)肅處罰。

（二）強(qiáng)化進(jìn)城農(nóng)民社會保障管理

1.社會保險方面

鑒于城鎮(zhèn)社會保險門檻高、繳費高和轉(zhuǎn)接難的現(xiàn)實背景，讓進(jìn)城農(nóng)民完全盡快納入城鎮(zhèn)社會保險體系并不符合現(xiàn)實也不可行，只有根據(jù)社會發(fā)展實際情況逐步實現(xiàn)。政府應(yīng)優(yōu)先以財政補(bǔ)貼方式給從事保潔、家政等特殊職業(yè)的進(jìn)城農(nóng)民購買工傷保險、醫(yī)療保險，讓其生活獲得基本保障；然后根據(jù)進(jìn)城農(nóng)民工作特點和收入現(xiàn)狀，降低城市養(yǎng)老保險起付線，讓進(jìn)城農(nóng)民有能力、有機(jī)會享受養(yǎng)老保險福利。同時，加強(qiáng)農(nóng)村養(yǎng)老保險與城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險、新型農(nóng)村合作醫(yī)療與城鎮(zhèn)職工（或居民）醫(yī)療保險的銜接工作，促進(jìn)進(jìn)城農(nóng)民社會保障合理有序轉(zhuǎn)接。

2.公共服務(wù)方面

第一，建立進(jìn)城農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)平臺。針對進(jìn)城農(nóng)民文化水平較低、專業(yè)技能缺失現(xiàn)狀，政府通過建立多元化的技能培訓(xùn)制度，對進(jìn)城農(nóng)民進(jìn)行針對性職業(yè)培訓(xùn)，增強(qiáng)其就業(yè)能力。第二，妥善安排進(jìn)城農(nóng)民子女的教育。隨著城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距擴(kuò)大，教育水平差距也不斷擴(kuò)大，讓子女享受優(yōu)質(zhì)教育資源是進(jìn)城農(nóng)民愿意留在城市生活的一個重要原因。為了解決進(jìn)城農(nóng)民子女教育問題，政府可以通過擴(kuò)大城市教育容量，促進(jìn)基本公共教育的均等化，將進(jìn)城農(nóng)民子女教育納入城市教育發(fā)展規(guī)劃，保證進(jìn)城農(nóng)民子女能在城市中享有平等的教育機(jī)會。第三，將進(jìn)城農(nóng)民納入城市住房保障體系，改變進(jìn)城農(nóng)民“居無定所”問題。考慮到進(jìn)城農(nóng)民經(jīng)濟(jì)狀況，可以采取分層次分類別的方式將其逐步納入城市住房保障體系。對于工作相對固定的進(jìn)城農(nóng)民，可通過多層次的住房保障政策，直接將其納入政府住房福利保障體系。例如，改革住房公積金繳存和使用政策，讓進(jìn)城農(nóng)民通過住房公積金來改善住房條件；對于沒有固定工作的進(jìn)城農(nóng)民，可提供廉租房或免費公寓等直接方式，也可給予住房補(bǔ)貼的間接方式改善其住房條件。

（三）積極提高進(jìn)城農(nóng)民社會保障意識

一方面，要加大社會保障制度的宣傳力度，促使進(jìn)城農(nóng)民能夠了解社會保障的相關(guān)政策，提高他們參保意識和維護(hù)自身合法權(quán)利的觀念，讓他們切實感受到社會保障所帶來的好處，使其主動、放心地參加社會保障。另一方面，要切實提高進(jìn)城農(nóng)民社會保障的服務(wù)質(zhì)量，使其改變過去對社會保障的模糊認(rèn)識和消極觀念，真正接受社會保障福利。

［1］張占斌，黃錕.農(nóng)民工市民化要過幾個坎？［N］.經(jīng)濟(jì)日報，2013年1月4日：第14版.

［2］李強(qiáng).城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵是農(nóng)民市民化［N］.人民日報，2013年8月11日：第05版.

［3］遼寧省人民政府發(fā)展研究中心課題組.推進(jìn)遼寧新城鎮(zhèn)化發(fā)展［J］.遼寧經(jīng)濟(jì)，2014（11）.

［4］許馨之.災(zāi)區(qū)弱勢群體的社會救助問題研究綜述［J］.時代經(jīng)貿(mào)（下旬），2013（3）.

（作者單位：遼寧醫(yī)學(xué)院）

本文為2015年遼寧省大學(xué)生創(chuàng)新課題“遼寧新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民進(jìn)城住得下、留得住問題研究”（編號：乙-0733）和2014年“遼寧醫(yī)學(xué)院校長基金-奧鴻博澤基金大學(xué)生科技創(chuàng)新項目”資助。

李海軍為通訊作者。