制約湖南農業生態環境保護的財稅因素研究

詹 蕾

制約湖南農業生態環境保護的財稅因素研究

詹 蕾

農業生態環境保護是加快推進農業現代化建設的重要內容之一，與社會經濟的發展密切相關。本文在分析保護湖南農業生態環境的現行財稅政策的基礎上，指出其存在的問題，最后有針對性地提出完善保護湖南農業生態環境的財稅政策的建議。

財稅因素；生態環境；農業

隨著工業化、城鎮化進程的不斷加速，城鎮工業污染、生活污染迅速向農村轉移，致使農業生態環境污染問題越來越嚴重，這無疑制約著農業現代化建設，因此政府給予了高度重視，2015年中央一號文件更是將“加強農業生態治理”、“提升農業可持續發展能力”作為五個重大之一。財政手段作為政府發揮作用的重要方式，財稅政策必然會在農業生態環境保護中產生不可替代的積極影響。

一、湖南農業生態環境保護的現行財稅政策分析

近年來，湖南各級部門都非常重視農業生態環境，污染加劇、生態退化等問題得到有效控制。2015年4月，湖南被確定為全國唯一農村環境綜合整治全省域覆蓋試點省，并部署在2019年底基本完成全省農村環境綜合整治，實現農村環境質量明顯改善。毋庸置疑，這些成績的取得與湖南現行財稅政策支持密不可分：

（一）財政投入政策。隨著各級政府對農業生態環境問題的越來越重視，各級財政對此項目的投入力度不斷加大，資金的使用方式日益規范：以農村環境保護專項資金為例，2008年我國開始實行“以獎促治”、“以獎促補”的農村環保政策，2008-2009年中央財政安排農村環保專項資金為15億元，而2010-2012年此數額迅速上升為120億元，累計支持2.6萬個建制村開展農村環境綜合整治和生態示范建設，直接受益農村人口達5700多萬。2014年湖南省農村環境綜合整治資金共計27880萬元，主要用于長株潭綠心地區農村環境連片整治項目、湘西州整州推進項目、東江湖地區農村環節連片整治項目、國家級生態鄉鎮及生態村獎補項目，均由省環保廳、省財政廳進行調度、督查和考核驗收；而其他農村環境綜合整治整縣（市、區）推進項目資金僅撥付安排資金總額的70%，待項目啟動建設、申請驗收合格之后，再撥付剩余30%的補助資金，不僅有效改善了環保資金分散管理、分散使用的狀況，確保了資金的專款專用，同時大大提高了資金的使用效率。

（二）稅收政策。現行稅制中與農業生態環境有關的稅種主要包括：增值稅，自2008年6月1日起，納稅人生產銷售和批發、零售有機肥產品免征增值稅；自2015年9月1日起，對納稅人銷售和進口化肥統一按13%稅率征收國內環節和進口環節增值稅，鉀肥增值稅先征后返政策同時停止執行等，旨在鼓勵農業生產者多使用有機肥和生物肥，從而減少對土壤及水的污染。營業稅，自2009年1月1日起，對農業機耕、排灌、病蟲害防治、農牧以及相關技術培訓、家禽、牲畜、水生動物的配種和疾病防治業務免征營業稅等，旨在推廣先進的農業技術，實現由傳統、落后的生產方式向環境友好型轉變，減少源頭污染。所得稅，環境保護、節能節水項目的所得，自項目取得第一筆生產經營收入所屬納稅年度起，第1年至第3年免征企業所得稅，第4年至第6年減半征收企業所得稅，旨在鼓勵企業從事諸如公共污水處理、公共垃圾處理、沼氣綜合開發利用等項目，從而減少工業污染向農村轉移的可能性；省級人民政府、國務院部委和中國人民解放軍軍以上單位，以及外國組織、國際組織頒發的科學、教學、技術、文化、衛生、體育、環境保護等方面的獎金，免征個人所得稅等，旨在鼓勵更多的個人參與到生態環境保護的行列中來。

（三）排污收費政策。排污收費政策已在湖南省實施多年，早在2003年12月1日起便開始實行《湖南省實施〈排污費征收使用管理條例〉辦法》，僅2013年湖南省征收排污費超5億元，且全部上繳財政用于環境治理，這項政策的實施一方面提高了企業的排污成本、倒逼企業改變排污行為，另一方面也有助于環保專項資金的籌集。但2003年制定排污費制度時，從企業承受能力等角度出發，其征收標準遠遠低于其治理成本，致使一些企業寧愿繳納排污費，也不愿治理污染，為避免這種現象的再度發生，2015年湖南省發改委、省財政廳、省環保廳聯合下發《關于調整排污費征收標準等有關問題的通知》規定，從6月30日起，湖南省將污水類和廢棄類污染物排污費征收標準分別由每污染當量0.6元、0.7元調整為1.2元和1.4元，同時實行差別化收費政策。

二、制約湖南農業生態環境保護的財稅因素分析

雖然湖南省在財稅方面已采取了上述政策，但在農業生態環境保護中仍然存在一些較為嚴峻的問題。就目前來看，制約湖南農業生態環境保護的財稅因素主要有以下幾個方面：

（一）財政投入政策有待完善。一方面近年來湖南省財政支農支出占財政總支出比重增幅逐漸降低，且總額上明顯低于一般公共服務支出、教科文衛支出、社會保障與就業支出等，2014年該比重僅為10.7%；加上財政支農涵蓋范圍較廣，致使出現了無法切實保證農業生態環境保護的資金投入的局面。另一方面仍未形成多元化的資金投入渠道，對農業生態環境保護若能由政府與市場共同承擔，效果必定事半功倍，但目前幾乎完全由中央和湖南省級財政支出，本應作為支出重點的市縣鄉級政府苦于財政吃緊、確實有心無力；另外社會資金的激勵、引導機制不夠，鄉鎮企業也是置身事外。

（二）稅收政策對農業環保的調節力度有限。一方面我國目前的稅制當中并無專門的環保稅，稅收政策的環保作用分散的體現在諸如增值稅、營業稅、所得稅等不同稅種的優惠政策當中，嚴重制約著稅收環保效應的發揮。另一方面自2006年農業稅取消，除煙葉特產稅外，收入完全來源于農業的稅種不復存在，稅收政策更多地針對于城市的資源保護和污染治理，難以直接作用于農業生態環境保護方面，比如消費稅，就未將破壞農業環境的、浪費可再生資源的消費行為納入稅目，資源稅，征稅范圍也較窄，較為稀有的農業資源，如森林、湖泊、草場等均未征收資源稅。

（三）排污收費政策執行過程中存在缺陷。一方面排污企業存在謊報、瞞報實際排污情況，甚至抵制拒繳行為，另外行政主管部門也可能出現以招商引資為由，甚至是行賄、受賄等，收費數量上隨意減少、減免的現象，導致排污費難以實現足額征收，以2014年湖南省國控企業排污費繳納情況為例，就有14家國控企業未足額繳納，欠繳排污費占這14家企業本年開單金額的21. 7%，其中新化縣某公司本年開單金額24096元，本年入庫金額0元，分文未繳。另一方面排污費的使用并未嚴格遵照國家規定，實行“收支兩條線”，征收的排污費并未完全上繳財政，地方政府或多或少存在截留行為，演變成政府小金庫，用于其他方面支出。

三、保護湖南農業生態環境的財稅政策建議

（一）繼續加大財政投入力度。在逐步加大投入力度的前提下，堅持以政府投入為主的原則，明確各級政府的投資方向，中央財政主要承擔受益面較大、涉及范圍較廣，如農林資源的防護、測土配方施肥項目、土壤及水資源監測項目、標準化禽畜養殖項目、新型農技推廣等的支出責任，而具有受益面較小、涉及范圍較窄特點的項目，如農村清潔工程、農村沼氣建設項目、農作物秸稈綜合利用等，則由地方政府承擔主要責任，這也勢必要求中央和省級政府加大和完善轉移支付力度，真正實現市縣鄉級政府在農業生態環境保護上既有心、亦有力，確保各項措施的落實。與此同時，也應采取如財政貼息、財政投資補助、稅式支出等事前優惠方式引導、激勵社會資金的流入。

（二）進一步完善稅收政策。首先，適時開征環保稅，并將農村生活污染物和農業生產排放物納入征稅范圍，遵循“誰污染誰付費”的原則，但稅率的設計上應區別于城市生活、生產污染，充分考慮農民、鄉鎮企業等的承受能力。其次，擴大資源稅的征稅范圍，將農業稀有資源森林、湖泊、草場等納入其中，并根據可再生資源的再生成本合理確定稅率高低。另外，調整消費稅稅目，逐步對破壞農業生態環境、浪費農業資源的消費行為征收高稅率。通過對稅制的改革和完善，充分發揮稅收政策對農業污染防治和環境保護的作用。

（三）規范排污費的征收與使用。加強排污費征收工作的稽查力度，一方面促使企業能依據排污費征收標準科學、真實地核定企業污染物的排放數量，準確報送數據、開展申報；另一方面也有助于規范各行政主管部門的收費意識，杜絕不對排污企業開展監測、征收時按費反推、協商收費的現象。與此同時，重視排污費的使用管理，所有支出均應根據預算安排，專款專用，事前、事中、事后全方位監控，杜絕截留、挪用等行為，提高資金使用效率。

（四）強化其他配套政策。首先，我國對農業生態環境的關注晚于城市，加之農業生態環境是一個極為復雜的系統，因此各級政府應制定符合自然規律、經濟規律的長遠規劃，并輔助以配套法律，明確各自職責，相互協調。其次，科學地方政府考核體制，避免以環境污染、資源浪費為代價追求高GDP的現象。另外，提高農民的文化程度，加強其環保意識，使其自覺養成保護環境、節約資源的生活、生產方式。

［1］中央財政累計安排農村環保專項資金達135億元，http：// news.china.com.cn，2013.3.15.

［2］湖南省財政廳湖南省環境保護廳關于下達2014年農村環境保護專項資金的通知，http：//www.hnczt.gov.cn，2014.12.16.

［3］全國注冊稅務師職業資格考試教材編寫組.2013年全國注冊稅務師職業資格考試《稅法》教材［M］，北京：中國稅務出版社，2013.

（作者單位：湖南商學院）

湖南省教育廳科學研究項目“湖南省農業生態環境保護的財稅政策研究”階段性成果，項目編號：14C0630。